Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 15/5174
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juni 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlagtwedde, verweerder
(gemachtigden: K. Grinshuis en G. Metselaar).
Procesverloop
Bij besluit van 16 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijze van eiser, geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen aan eiser ten behoeve van de bouw van een woning op een perceel aan de [adres 1] , te [woonplaats] .
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 6 januari 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door [belangstellende] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door K. Grinshuis.
Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst om de zaak voor verdere behandeling door te verwijzen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door [belangstellende] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1.
Op 18 september 2014 heeft eiser een aanvraag om een omgevingsvergunning ten behoeve van het bouwen van een woning op een perceel aan de [adres 1] , te [woonplaats] bij verweerder ingediend. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten bouwen en handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening.
1.2.
De raad van de gemeente Vlagtwedde (de raad) heeft bij besluit van
23 september 2014 het (principe) verzoek van eiser om de bestemming van de percelen [nummers] ( [adres 1] ) te [woonplaats] te wijzigen naar “Wonen”, afgewezen.
1.3
Verweerder heeft op 9 juni 2015 een ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning genomen. Hierbij heeft verweerder aangegeven dat het bouwplan niet voldoet aan de gestelde voorschriften van het vigerend bestemmingsplan "Buitengebied 2009" (het bestemmingsplan) alsmede aan het ontwerpbestemmingsplan
'Buitengebied 2009 met partiele herziening van 2015'. Tenslotte heeft verweerder aangegeven dat het bouwplan niet voldoet aan de regels zoals beschreven in de provinciale Omgevingsverordening en dat het in strijd is met (toekomstig) gemeentelijk- en provinciaal beleid. Dit ontwerpbesluit is gepubliceerd in het huis-aan-huisblad de ‘Ter Apeler Courant’ en op de gemeentelijke website. Eiser heeft bij brief van 23 juli 2015 een zienswijze tegen het ontwerpbesluit bij verweerder ingediend.
1.4
De raad heeft in het kader van de behandeling van de gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan “Buitengebied” een motie aangenomen. Deze motie houdt in dat: - het college van burgemeester en wethouders (het college van B&W) verzocht wordt criteria op te stellen waaraan verzoeken om bestemmingswijziging voor het bouwen van een woning op eigen grond kunnen worden getoetst, waarbij ook de mogelijkheden voor EHS-compensatie worden betrokken; - het college van B&W verzocht wordt om hierbij ook te betrekken de te stellen criteria voor het herbestemmen van voormalige agrarische bebouwing; - het college van B&W verzocht wordt de geformuleerde criteria uiterlijk in april/mei 2016 aan de raad voor te leggen, zodat deze in de commissie- en raadsvergadering van april/mei 2016 kunnen worden behandeld, waarbij alsdan kan worden bepaald of en hoe een en ander wordt verwerkt in een nieuwe herziening van het bestemmingsplan “Buitengebied”; - na vaststelling van bedoelde criteria te toetsen of het verzoek betreffende het perceel [adres 2] , en eventueel andere liggende verzoeken om bestemmingswijziging ten behoeve van het bouwen van een woning, al dan niet kan (kunnen) worden gehonoreerd.
1.5
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijze van eiser, geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen aan eiser ten behoeve van de bouw van een woning op een perceel aan de [adres 1] , te [woonplaats] .
Toetsingskader
2.1
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Ingevolge het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het, voor zover thans van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of een beheersverordening.
2.2
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12. Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
2.3
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: 1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, 2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Beoordeling van het geschil
3. Beoordeeld dient te worden of verweerder heeft kunnen weigeren een omgevings-vergunning aan eiser te verlenen ten behoeve van de bouw van een woning op een perceel aan de [adres 1] , te [woonplaats] . Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
4. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het beleid ten aanzien van burgerwoningen in het buitengebied, zoals vastgelegd in het bestemmingsplan “Buitengebied”, erop is gericht om de bestaande woonhuizen te handhaven. In dit verband heeft verweerder erop gewezen dat dit bestemmingsplan niet is gericht op het realiseren van nieuwe woningen in het buitengebied. Een uitzondering is gemaakt voor een beperkt aantal met name aangegeven locaties in de kleine kernen. Daarnaast wijst verweerder erop dat uit artikel 4.27 van de Omgevingsverordening volgt dat een bestemmingsplan (voor het buitengebied) niet voorziet in nieuw ruimtebeslag ten behoeve van, noch in nieuwvestiging van niet-functioneel aan het buitengebied gebonden functies, zoals wonen. Medewerking aan de realisering van de door eiser gewenste woning is daarmee volgens verweerder in strijd met zowel het provinciale- als het gemeentelijke beleid ten aanzien van het realiseren van nieuwe burgerwoningen in het buitengebied. Dit beleid beoogt een verdere verstening en versnippering van het buitengebied te voorkomen. Volgens verweerder bevat de aanvraag geen argumenten op grond waarvan een afwijking van dit beleid zou moeten worden overwogen.
5.1
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of verweerder al dan niet terecht voor de weigering van de in de onderhavige procedure aan de orde zijnde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo geen verklaring van geen bedenkingen heeft gevraagd aan de gemeenteraad. Verweerder heeft daarbij toepassing gegeven aan bijlage B bij het besluit van 22 september 2015, waarbij de gemeenteraad omstandigheden heeft omschreven waarin geen verklaring van geen bedenkingen is vereist.
5.2
Gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 6 april 2016, gepubliceerd op www.raadvanstate.nl, onder het nummer ECLI:NL:RVS:2016:921, volgt uit het stelsel van de Wabo en de geschiedenis van de totstandkoming daarvan dat een verklaring van geen bedenkingen, indien vereist voor het verlenen van de omgevingsvergunning, ook aan de gemeenteraad moet worden gevraagd in de situatie waarin het bestuursorgaan van oordeel is dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd. Dat laat onverlet dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarvoor, ook in het geval van een weigering, een verklaring van geen bedenkingen niet hoeft te worden aangevraagd.
5.3
De in de uitspraak van 6 april 2016 genoemde uitzonderingssituatie waarin het college een omgevingsvergunning kan weigeren zonder een verklaring van geen bedenkingen te hebben gevraagd aan de raad, indien de weigering van het college om omgevingsvergunning te verlenen is gebaseerd op een andere weigeringsgrond dan de weigeringsgrond waarop de verklaring van geen bedenkingen ziet, doet zich hier niet voor. Bij besluit van 22 september 2015 heeft de gemeenteraad evenwel, op grond van de hem in artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) gegeven bevoegdheid, een lijst van categorieën van gevallen aangewezen waarvoor een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist. In bijlage A bij dit besluit heeft de gemeenteraad een lijst van categorieën van gevallen vastgesteld waarvoor wel een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad is vereist. Daarnaast heeft de gemeenteraad in dit besluit bepaald dat in de overige categorieën van gevallen geen verklaring van geen bedenkingen is vereist, tenzij sprake is van projecten die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente en waarover nog niet anderszins een besluit door hem is genomen. Tenslotte is in dit besluit vastgesteld dat er geen verklaring van geen bedenkingen is vereist indien zich één van de in bijlage B omschreven omstandigheden voordoet. Hierbij is bepaald dat geen verklaring van geen bedenkingen is vereist indien: 1. de aangevraagde activiteit niet past binnen de door de raad gestelde kaders en door het college wordt geweigerd om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo; 2. reeds op voorhand duidelijk is dat de aanvraag om omgevingsvergunning op andere gronden dan planologische moet worden geweigerd.
5.4.1
Uit de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX8983) volgt dat artikel 6.5, derde lid, van het Bor geen vereisten bevat voor de aanwijzing en houdt evenmin een beperking in voor de categorieën die opgenomen kunnen worden in de aanwijzing. Wel dient de aanwijzing voldoende duidelijk aan te geven in welke categorieën van gevallen een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist.
5.4.2
Naar het oordeel van de rechtbank kan het in bijlage B bij het besluit van 22 september 2015 bepaalde, namelijk dat geen verklaring van geen bedenkingen vereist is indien de aangevraagde activiteit niet past binnen de door de raad gestelde kaders en door het college wordt geweigerd om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo, niet worden aangemerkt als een rechtsgeldige aanwijzing van een categorie van gevallen. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
5.4.3
Een dergelijke aanwijzing maakt het antwoord op de vraag of verweerder in het geval van een voorgenomen weigering van de omgevingsvergunning tot het afwijken van het bestemmingsplan bevoegd is om dat besluit zonder voorafgaande verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad te nemen, alleen afhankelijk van de wil van verweerder. De onder bijlage B bij het besluit van 22 september 2015 genoemde omstandigheden, namelijk dat de aanvraag niet in overeenstemming is met de door de gemeenteraad gestelde kaders zal zich in de meeste gevallen voordoen waarvoor de vergunning nu juist gevraagd wordt, namelijk de gevallen waarin de gevraagde activiteit in strijd is met het bestemmingsplan zoals dat door de gemeenteraad is vastgesteld. Als verweerder voornemens is om de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren hoeft aldus geen verklaring van geen bedenkingen te worden gevraagd en als verweerder voornemens is de vergunning te verlenen moet wel een verklaring worden aangevraagd. Aldus is de vraag wie van beide bevoegd is zich een oordeel te vormen over de toelaatbaarheid en de wenselijkheid van de afwijking van het bestemmingsplan slechts afhankelijk van de wens van verweerder om al dan niet mee te werken met vergunningaanvrager. Op deze wijze wordt, naar het oordeel van de rechtbank, de burger onvoldoende rechtszekerheid geboden op de vraag wie van beide bevoegd zal zijn om te beslissen op zijn aanvraag. Dat is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met de rechtszekerheid die een dergelijk aanwijzingsbesluit behoort te borgen.
5.5
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat bijlage B van het besluit van 22 september 2015 in strijd is met artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 6.5 van het Bor. Deze aanwijzing is daarom naar het oordeel van de rechtbank onverbindend.
6.1
Gelet op het voorgaande was, nu bijlage B van het besluit van 22 september 2015 onverbindend is, voor onderhavig project een verklaring van geen bedenkingen ingevolge artikel 6:5, eerste lid, van het Bor vereist. Nu deze niet is verleend, was verweerder niet bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo de thans bestreden omgevingsvergunning te weigeren.
6.2
Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet hierop het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 6.5 van het Bor. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank overweegt verder dat bezien dient te worden welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Daarbij staat voorop dat de bestuursrechter bij een (te verwachten) vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil behoort te onderzoeken. Dit houdt in dat de bestuursrechter eerst dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of hijzelf in de zaak kan voorzien. Ligt een van deze mogelijkheden redelijkerwijs niet binnen bereik, dan dient de bestuursrechter na te gaan of een - formele dan wel informele - bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is. In dit geval leent de aard van het vastgestelde gebrek zich niet voor een andere wijze van herstel dan door dat bestuursorgaan. De rechtbank acht daarom het toepassen van een bestuurlijke lus geen reële mogelijkheid. Hierbij betrekt de rechtbank dat het standpunt van de gemeenteraad omtrent de benodigde verklaring van geen bedenkingen, gelet op de formulering van de motie 'Woningbouw in het buitengebied', nog niet duidelijk is.
7.1
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
7.2.1
Met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten in beroep. De kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) begroot op € 44,60, zijnde de reiskosten van eiser (€ 22,30 voor de zitting van 6 januari 2017; € 22,30 voor de nadere zitting op 23 maart 2017; op basis van het openbaar vervoer, tweede klas, [woonplaats] - Groningen en terug).
7.2.2
Met betrekking tot de door eiser verzochte vergoeding van de kosten van [belangstellende] , als beroepsmatig verleende rechtsbijstand, overweegt de rechtbank als volgt. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van het Bpb kan een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk Pro een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Awb uitsluitend betrekking hebben op kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 3 oktober 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX8985), wordt met de term rechtsbijstandverlener in artikel 1, aanhef en onder a, van het Bpb een persoon bedoeld, voor wie het verlenen van rechtsbijstand tot zijn beroepsmatige taak behoort en kunnen personen zonder juridische scholing niet geacht worden zodanige bijstand te verlenen. Verder is het, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BE9292), voor het beroepsmatig verlenen van rechtsbijstand van belang dat deze werkzaamheid een vast onderdeel vormt van een duurzame, op het vergaren van een inkomen gerichte taakuitoefening. Naar het oordeel van de rechtbank is ter zitting door [belangstellende] , met hetgeen zij hiertoe heeft aangevoerd, niet aannemelijk gemaakt dat het verlenen van rechtsbijstand voor haar een vast onderdeel vormt van een duurzame, op het vergaren van inkomen gerichte taakuitoefening. De bijstand van [belangstellende] kan dan ook niet als rechtsbijstand in de zin van artikel 1 van Pro het Bpb worden aangemerkt.
7.2.3
Voor zover eiser heeft verzocht om veroordeling van verweerder tot vergoeding van kosten van het aangetekend verzenden van een viertal brieven overweegt de rechtbank als volgt. Vastgesteld wordt door de rechtbank dat de normale kantoorkosten, zoals kosten voor porti niet vallen onder de kosten als genoemd in artikel 1, aanhef en onder e, van het Bbp, zodat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,-- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 44,60.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, en mr. L. Mulder en
mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. S.I. Havinga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.