Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Leeuwarden
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 16/3697 en 16/3698
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juni 2017 in de zaken tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. M.A. Jansen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Fryske Marren, verweerder,
(gemachtigde: mr. R.S. Wertheim).
Procesverloop
Inzake LEE 16/3697
Bij besluit van 11 januari 2016 (het primaire besluit I) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om subsidie ten behoeve van het verzorgen van het zwemonderwijs door [eiseres] afgewezen.
Bij besluit van 27 juli 2016 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres gegrond verklaard en het primaire besluit I van 11 januari 2016 herroepen. Verder heeft verweerder met het bestreden besluit I de aanvraag van eiseres om subsidie afgewezen, omdat er geen subsidieregeling voor het verzorgen van zwemonderwijs is vastgesteld.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Inzake LEE 16/3698
Bij besluit van 4 augustus 2016 (het bestreden besluit II) heeft verweerder met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en onder weerlegging van de zienswijze van eiseres de subsidieregeling maatschappelijk gebruik Swimfun en Sportfun Joure (hierna: de subsidieregeling maatschappelijk gebruik) vastgesteld.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 13 april 2017.
Eiseres is vertegenwoordigd door (naam), bijgestaan door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
Inzake 16/3697
Vooraf
Eiseres beschikt naast allerlei fitness- en groepslesactiviteiten over een zwembad in [plaats]. Al bijna 22 jaar is daarin de Gymnasion zwemschool gevestigd. Eiseres is een particuliere onderneming en draait sinds het begin van haar bestaan zonder subsidie of enige andere ondersteuning, zo ook de zwemschool die onderdeel is van Gymnasion.
1.1.
Eiseres heeft bij brief van 17 juli 2015 een aanvraag om subsidie ten behoeve van het verzorgen van zwemonderwijs door de Gymnasion zwemschool bij verweerder ingediend.
1.2.
Verweerder heeft bij brief van 30 september 2015 aan eiseres medegedeeld voornemens te zijn de aanvraag om subsidie ten behoeve van de Gymnasion zwemschool af te wijzen.
Verder heeft verweerder eiseres met deze brief in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken na dagtekening van de brief een zienswijze in te dienen.
1.3.
Eiseres heeft bij brief van 8 oktober 2015 een zienswijze bij verweerder ingediend. Bij brief van 2 november 2015 heeft eiseres de zienswijze aangevuld.
1.4.
Bij primair besluit I van 11 januari 2016 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om subsidie ten behoeve van het verzorgen van het zwemonderwijs door de Gymnasion zwemschool afgewezen.
1.5.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 19 februari 2016 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. De gronden van bezwaar zijn bij brief van 3 maart 2016 ingediend.
1.6.
Eiseres heeft het bezwaarschrift mondeling toegelicht op een hoorzitting van 11 mei 2016 van de commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente De Fryske Marren (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
1.7.
De commissie heeft verweerder bij brief van 11 mei 2016 geadviseerd het bezwaarschrift van eiseres gegrond te verklaren en met inachtneming van het gestelde in dit advies een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om subsidie van eiseres.
1.8.
Bij het bestreden besluit I van 27 juli 2016 heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres gegrond verklaard en het primaire besluit I van 11 januari 2016 herroepen. Verder heeft verweerder met het bestreden besluit I de aanvraag van eiseres om subsidie afgewezen, omdat er geen subsidieregeling voor het verzorgen van zwemonderwijs is vastgesteld.
Inzake 16/3698
1.9.
Verweerder heeft op 17 maart 2016 een ontwerpbesluit tot het vaststellen van de subsidieregeling genomen.
Met de publicatie in het gemeenteblad van 24 maart 2016 heeft verweerder de vaststelling van de subsidieregeling bekendgemaakt.
1.10.
Eiseres heeft bij brief van 13 mei 2016 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
1.11.
Verweerder heeft een gerectificeerde bekendmaking van de subsidieregeling op
10 juni 2016 in het gemeenteblad van de gemeente De Fryske Marren gepubliceerd.
1.12.
Eiseres heeft bij brief van 1 juli 2016 een zienswijze bij verweerder ingediend.
1.13.
Bij het bestreden besluit II van 4 augustus 2016 heeft verweerder met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en onder weerlegging van de zienswijze van eiseres de subsidieregeling vastgesteld.
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 4:23, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verstrekt een bestuursorgaan slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
Ingevolge artikel 4:25, eerste lid, van de Awb kan een subsidieplafond slechts bij of krachtens wettelijk worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 4:30, eerste lid, van de Awb bevat de beschikking tot subsidieverlening een omschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend.
Ingevolge artikel 4:31, eerste lid, van de Awb vermeldt de beschikking tot subsidieverlening het bedrag van de subsidie, dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald.
Ingevolge artikel 4:37, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidie-ontvanger verplichtingen opleggen met betrekking tot: aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend.
2.1.
De raad van de gemeente De Fryske Marren (hierna: de raad) heeft bij besluit van
19 maart 2014 de Algemene subsidieverordening De Friese Meren 2014 (hierna: de subsidieverordening) vastgesteld.
Ingevolge artikel 3 van de subsidieverordening stellen burgemeester en wethouders bij nadere regeling (hierna te nomen: subsidieregeling) vast welke activiteiten in aanmerking kunnen komen voor subsidie. Voor zover van toepassing, wordt hierin tevens bepaald welke doelgroepen voor subsidie in aanmerking komen, hoe de subsidie wordt berekend en hoe de subsidiebedragen worden uitbetaald.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de subsidieverordening stelt de raad subsidieplafonds vast.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de subsidieverordening bepalen burgemeester en wethouders bij subsidieregeling in dat geval de wijze van verdeling van de betrokken subsidie.
Ingevolge artikel 5, vijfde lid, van de subsidieverordening wordt een subsidie ten laste van een begroting die nog niet is vastgesteld of goedgekeurd, verleend onder de voorwaarde dat voldoende middelen op de begroting beschikbaar zullen worden gesteld. Bij de verlenings-beschikking wordt daarop gewezen.
2.2.
De raad heeft bij besluit van 24 februari 2016 de subsidieplafonds voor 2016 vastgesteld.
Het subsidieplafond voor maatschappelijke dienstverlening voor Stichting zwembad De Stiennen Flier bedraagt € 443.607,--.
2.3.
Verweerder heeft op 20 juni 2016 de subsidieregeling Algemeen subsidiekader De Fryske Marren (hierna: de subsidieregeling Algemeen subsidiekader) vastgesteld.
Ingevolge artikel 2 van de subsidieregeling Algemeen subsidiekader zijn de bepalingen in deze regeling van toepassing op alle subsidieaanvragen die de gemeente De Fryske Marren behandelt met uitzondering van de subsidies die direct en onverkort voortvloeien uit Europees, rijks- of provinciaal beleid.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de subsidieregeling Algemeen subsidiekader is deze subsidieregeling van toepassing op aanvragen van subsidie die worden verstrekt vanaf de datum van inwerkingtreding van deze regeling.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de subsidieregeling Algemeen subsidiekader blijft op de subsidies die zijn ingediend voor de datum van inwerkingtreding van deze regeling de subsidieregeling Algemene subsidieregelingen van toepassing.
2.4.
Verweerder heeft op 4 augustus 2016 de subsidieregeling maatschappelijk gebruik vastgesteld.
Ingevolge artikel 2 van de subsidieregeling maatschappelijk gebruik kan subsidie uitsluitend worden verstrekt voor activiteiten die zich richten op:
a. het volledige onderhoud, beheer en de exploitatie van de gemeentelijke accommodatie.
Ingevolge artikel 3 van de subsidieregeling maatschappelijk gebruik wordt uitsluitend subsidie verstrekt aan de Stichting Zwem- en Recreatiebad De Stiennen Flier die de exploitatie, het beheer en het onderhoud van Swimfun en Sportfun verzorgd.
Het in handen geven van de exploitatie van Swimfun en Sportfun is gebaseerd op een besluit van de raad van de gemeente Skarsterlân in haar vergadering van 25 november 2009.
Overwegingen
Inzake 16/3697
3. Tussen partijen is in dit geval in geschil of verweerder de aanvraag van eiseres om subsidie heeft kunnen afwijzen, omdat er geen subsidieregeling voor het verzorgen van zwemonderwijs is vastgesteld. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
4. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de aanvraag om subsidie van eiseres afgewezen is, omdat er geen subsidieregeling voor het verzorgen van zwemonderwijs is vastgesteld. Daarbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat in het beleid is vastgelegd dat alleen subsidie wordt verleend als daarvoor een subsidieregeling is vastgelegd. Voor een aantal subsidies is een dergelijke regeling nog niet vastgesteld, maar zijn deze bijdragen opgenomen in de begroting.
4.1.
Eiseres betoogt dat het door verweerder gehanteerde argument onjuist is. In dit verband wijst eiseres erop dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit I de subsidieverordening en de subsidieregeling Algemeen subsidiekader van kracht waren. Deze laatste uitvoeringsregeling is volgens eiseres ingevolge artikel 7, eerste lid, van de subsidieregeling Algemeen subsidiekader van toepassing op subsidies die worden verstrekt vanaf de datum van inwerkingtreding en bij gebreke aan een bepaling over die inwerkingtreding derhalve direct vanaf de datum van bekendmaking. Nu bij het bestreden besluit I het primaire besluit is herroepen, lag er naar de mening van eiseres op 27 juli 2016 een aanvraag voor waarop beslist moest worden met inachtneming van de subsidieregeling Algemeen subsidiekader. Verder is eiseres van mening dat de door haar aangevraagde subsidie voldoet aan de voorwaarden die in artikel 3 van de subsidieregeling Algemeen subsidiekader zijn gesteld. Op grond van de ten tijde van het bestreden besluit I geldende regelgeving waren er in de visie van eiseres geen wettelijke belemmeringen die aan subsidieverlening in de weg stonden.
4.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de raad de subsidieverordening heeft vastgesteld en daarbij verweerder de bevoegdheid heeft gegeven subsidieregelingen nader uit te werken. Verweerder doet dit door middel van specifieke subsidieregelingen waarin de specifieke voorwaarden voor die subsidie staan. De algemene vereisten voor subsidies zijn in de subsidieverordening vastgelegd en ingevuld door verweerder in het algemeen kader. Op basis van de subsidieverordening en het algemeen kader wordt geen subsidie verleend.
4.3.
Naar het oordeel van de rechtbank biedt de subsidieregeling Algemeen subsidiekader ten tijde van het nemen van het bestreden besluit I geen grondslag voor de door eiseres gestelde aanspraak op subsidie. In deze regeling is noch bepaald welke activiteiten in aanmerking komen voor subsidie noch welke doelgroepen voor subsidie in aanmerking komen, zoals in artikel 3 van de Algemene subsidieverordening is bepaald. Deze regeling biedt slechts een algemeen kader dat door verweerder in acht moet worden genomen bij het toekennen van subsidies. Nu er ook geen andere subsidieregeling van verweerder voor eiseres een aanspraak op subsidie creëert volgt hieruit dat verweerder ten tijde van het bestreden besluit I niet bevoegd was om subsidie te verlenen aan eiseres. Dit betekent dat verweerder de aanvraag om subsidieverlening van eiseres terecht heeft afgewezen. Omdat er in dit geval voor verweerder geen bevoegdheid bestond om subsidie te verlenen aan eiseres, wordt niet toegekomen aan een beroep op het gelijkheidsbeginsel of de Mededingingswet. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Conclusie
5. Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eiseres, voor zover gericht tegen het bestreden besluit I, ongegrond.
Inzake LEE 16/3698
6. Tussen partijen is in geschil of verweerder de subsidieregeling maatschappelijk gebruik heeft kunnen vaststellen.
6.1.
Ambtshalve ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of beroep openstaat tegen de vaststelling van de subsidieregeling maatschappelijk gebruik.
6.2.
Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
6.3.
Volgens vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2014:2060, moet onder een algemeen verbindend voorschrift worden verstaan een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende (algemene) regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Het moet gaan om een besluit dat de vaststelling van zelfstandige normen inhoudt en dat zich leent voor herhaalde toepassing. Een besluit waarbij slechts naar tijd, plaats en/of object de toepasselijkheid van een reeds bestaand algemeen verbindend voorschrift wordt bepaald, is geen algemeen verbindend voorschrift, omdat het geen zelfstandige normstelling bevat.
6.4.1.
Naar het oordeel van de rechtbank kan de subsidieregeling maatschappelijk gebruik niet aangemerkt worden als een algemeen verbindend voorschrift, aangezien voormelde subsidieregeling niet algemeen van aard is voor wat betreft de (rechts)persoon. Uit artikel 3 van voormelde subsidieregeling vloeit voort dat subsidie uitsluitend verstrekt wordt aan de Stichting Zwem- en Recreatiebad De Stiennen Flier die de exploitatie, het beheer en het onderhoud van Swimfun en Sportfun verzorgt. Nu slechts een aanspraak wordt gecreëerd voor één rechtspersoon is er geen sprake van een algemeen verbindend voorschrift. Hieruit volgt dat het bestreden besluit II een appellabel besluit is en dat de rechtbank bevoegd is het daartegen ingestelde beroep van eiseres inhoudelijk te beoordelen. Gelet hierop volgt de rechtbank niet de stelling van verweerder dat het beroep van eiseres, voor zover gericht tegen het bestreden besluit II, niet-ontvankelijk is.
6.4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank ontbeert het bestreden besluit II tot vaststelling van de subsidieregeling maatschappelijk gebruik een juiste wettelijke grondslag. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het bestreden besluit II in strijd komt met artikel 3 van de subsidieverordening, aangezien uit artikel 3 van voormelde subsidieregeling volgt dat subsidie uitsluitend verstrekt wordt aan de Stichting Zwem- en Recreatiebad De Stiennen Flier, terwijl in voormeld artikel van de subsidieverordening onder meer is voorgeschreven dat tevens bepaald wordt welke doelgroepen voor subsidie in aanmerking komen. Gelet hierop is het beroep van eiseres gegrond en komt het bestreden besluit II voor vernietiging in aanmerking.
7. Aangezien het beroep (deels) gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van eiseres te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht kunnen deze kosten worden begroot op € 990,-- wegens verleende professionele rechtsbijstand. Verder ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ad € 334,-- aan haar dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres, voor zover gericht tegen het bestreden besluit I, ongegrond;
- verklaart het beroep van eiseres, voor zover gericht tegen het bestreden besluit II, gegrond en vernietigt het bestreden besluit II;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 990,-- en bepaalt dat verweerder deze kosten aan haar dient te vergoeden;
- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ad € 334,-- aan haar dient te vergoeden.
Deze uitspaak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter, mr. R.L. Vucsán en
mr. J.W. Keuning, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2017.
De griffier De voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.