Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Noord-Nederland
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 14/5501
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 september 2015 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van Menameradiel, eiser,
(gemachtigde: mr. R. Snel),
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 mei 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder van de voor 2011 krachtens de Wet participatiebudget (de Wpb) aan eiser verstrekte specifieke uitkering, voor zover hier van belang, € 166.514,-- teruggevorderd.
Bij besluit van 25 november 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juni 2015. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en L. Pen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Bochallati en mr. H.P.M. Schenkels.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 21 juni 2013 heeft de staatssecretaris de door eiser voor de uitvoering van de Wet participatiebudget (Wpb) over het verantwoordingsjaar 2011 bij de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (Minister van BZK) ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage omvat een financieel overzicht (SiSa-bijlage) waaruit blijkt dat de totale lasten van het participatiebudget € 428.824,- bedragen waarvan € 79.405,- aan lasten van educatie bij regionale opleidingscentra (ROC’s). Uit de SiSa-bijlage en het verslag van bevindingen over 2011 blijkt dat door de accountant geen fouten en of onzekerheden zijn geconstateerd die de voor SiSa geldende rapportagetolerantie overschrijden.
1.2.
Bij het primaire besluit van 19 mei 2014 heeft verweerder, met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb, een bedrag van € 166.514,- teruggevorderd van eiser op de grond dat de reserveringsregeling is overschreden met een bedrag van € 166.172,- en vanwege een niet besteed bedrag bij de ROC's van € 342,-.
1.3.
Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Eiser heeft aangevoerd dat de totale besteding van het participatiebudget over 2011 €508.229,- moet zijn. Per abuis is hier alleen de besteding van de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân opgevoerd. De besteding volwasseneducatie van €79.405,- had in dit bedrag moeten zijn opgenomen. Eiser heeft voorts gesteld dat er sprake is van een fout die in de bezwaarfase hersteld kan worden, eiser heeft verwezen naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 21 november 2013. Ook over het jaar 2010 heeft eiser een dergelijke fout gemaakt. Eiser heeft verweerder verzocht dit te herstellen over beide jaren.
1.4.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder dat bezwaar ongegrond verklaard.
1.5.
Eiser is in beroep gekomen tegen het besteden besluit. Eiser stelt dat, nu de bestreden terugvordering voor wat betreft de omvang van het voorschot steunt op de gegevens uit de Sisa-verantwoording over 2010, de juistheid van die terugvordering ter discussie kan worden gesteld voor zover deze is gebaseerd op dat overschot. Er is in dat opzicht geen sprake van formele rechtskracht. Nu de Sisa-verantwoording over 2010 tegenstrijdig is met de verantwoording over 2011 had het verweerder aanstonds duidelijk moeten zijn dat er rubricerings- of invulfouten zijn gemaakt. Verweerder heeft onzorgvuldig gehandeld door eiser niet in de gelegenheid te stellen deze fout ongedaan te maken. Eiser is van mening dat er sprake is van exact eenzelfde situatie als aan de orde in de uitspraak van CRvB van
28 oktober 2014, ECLI:NL:CRvB:2014:3479.
1.6.
Verweerder heeft daartegenover gesteld dat hij in het algemeen de SiSa-bijlage alleen controleert op evidente fouten. Daarmee doelt hij op fouten die blijken uit de SiSa-bijlage zelf. De controle blijft beperkt tot de opgegeven lasten en baten. Het verantwoordingsveld ‘terug te betalen aan het Rijk’ is per 2011 geschrapt uit de SiSa-bijlage, zodat er geen sprake is van eenzelfde situatie als in de aangehaalde uitspraak van de CRvB.
2. De rechtbank overweegt als volgt.
2.1.
Niet in geschil is dat eiser de oorspronkelijke verantwoordingsinformatie met betrekking tot het verantwoordingsjaar 2011 tijdig en op juiste wijze heeft ingediend. De rechtbank dient te beoordelen of verweerder terecht aan de uiterste termijn van
artikel 17a, eerste lid, van de Financiële verhoudingswet (Fvw) heeft vastgehouden. Daartoe is het volgende van belang.
2.2.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wpb, zoals die wet luidde ten tijde van het hier van belang zijnde uitkeringsjaar, verstrekt de Minister van SZW aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wpb legt het college verantwoording af aan de Minister van SZW over de uitvoering van deze wet, op de wijze bedoeld in artikel 17a van de Fvw. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de uitkering ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel door de Minister van SZW teruggevorderd, indien uit de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Fvw, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 2, niet volledig of onrechtmatig is besteed.
Ingevolge artikel 17a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Fvw zendt het college de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk op 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Minister van BZK in de vorm van een jaarrekening en het jaarverslag bedoeld in artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet en de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
Artikel 5a van de Wpb bepaalt dat in afwijking van artikel 7:11 van Pro de Awb, bij de toepassing van de artikelen 2, en 4, tweede lid, gebruik wordt gemaakt van de gegevens, bedoeld in artikel 5, tweede lid, en de informatie, bedoeld in artikel 6, onderdeel a, waarvan de Minister van SZW kennis heeft kunnen nemen op 30 september van het jaar volgend op het verantwoordingsjaar, met dien verstande dat gegevens die het college op verzoek van de Minister van SZW op een latere datum verstrekt mede in aanmerking worden genomen.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Wpb, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt het deel van de uitkering dat het college ontvangt voor het kalenderjaar 2011 op basis van de verdeelsleutel, bedoeld in artikel 2, vierde lid, van de Wbp voor het bedrag dat door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Minister van OC&W) beschikbaar is gesteld, besteed bij ROC's. Het bedrag dat de gemeente in strijd met deze bepaling niet besteedt bij ROC’s en/of aan opleidingen educatie zal ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wpb worden teruggevorderd. Voor dit bedrag kan geen beroep worden gedaan op de reserveringsregeling.
2.3.
Aan de derde Nota van wijziging van het wetsvoorstel Verzamelwet SZW 2011, 32 520, nr. 10, onderdelen 6, 7, 8 en onderdeel G, ontleent de rechtbank - voor zover van belang - het navolgende. De gemeente legt, via de SiSa-systematiek jaarlijks verantwoording af aan het Rijk over de besteding van de hen toegekende specifieke uitkeringen. Op het terrein van SZW gaat het daarbij - onder meer - om de budgetten op grond van de Wpb. De systematiek van SiSa houdt onder meer in dat de gemeente haar jaarrekening, met inbegrip van de SiSa-bijlage, de accountantsverklaring en het rapport van bevindingen vóór 15 juli volgend op het verantwoordingsjaar indient bij de Minister van BZK. Deze informatie wordt vervolgens aan de vakminister ter beschikking gesteld.
De door de gemeente ingediende verantwoordingsinformatie is onder meer van belang voor de budgetvaststellingen voor individuele gemeenten. Op grond van de geldende regels vinden de budgetvaststellingen plaats uiterlijk op 30 september voorafgaand aan het jaar waarop die toekenning betrekking heeft. Aan het afgeven van budgetbeschikkingen gaat een zorgvuldig voorbereidingstraject vooraf, waarbij de ontvangen gecertificeerde verantwoordingsinformatie op inhoudelijke juistheid wordt beoordeeld en waarbij wordt bepaald welk aandeel in het landelijk beschikbare budget individuele gemeenten krijgen. Deze relatieve aandelen bepalen het te verlenen budget per gemeente.
De SiSa-verantwoordingssystematiek veronderstelt dat de gemeente de vereiste zorgvuldigheid betracht. Dit betekent dat de gemeente haar verantwoordingsinformatie voor indiening ervan bij de minister van BZK op juistheid controleert. De SiSa-systematiek voorziet in de mogelijkheid dat de gemeente een nadien onderkende fout corrigeert. Omdat een correctie door één gemeente, zoals hierna nader zal worden toegelicht, consequenties heeft voor het totale proces van budgetverdeling, is het voor het SZW-domein noodzakelijk helder te markeren wanneer correcties nog wel en wanneer die niet meer in het proces van budgetvaststellingen betrokken kunnen worden.
In de praktijk komt het voor dat gemeenten, die hun jaarverantwoording tijdig hebben ingediend, eerst geruime tijd na 15 juli of zelfs ná ontvangst van de vaststellingsbeschikking en/of terugvorderingsbeschikking, onvolkomenheden ontdekken in hun jaarverantwoording en op grond daarvan tot correctie overgaan. Een dergelijke correctie kan gevolgen hebben voor het relatieve aandeel dat die gemeente in het macrobudget heeft, én voor het daarop gebaseerde budget voor die gemeente. Daarmee is een dergelijke correctie tevens van invloed op de relatieve aandelen en dus ook op de feitelijke budgetten van alle andere gemeenten. Correctie door een individuele gemeente op een zo laat tijdstip heeft enkele onwenselijke gevolgen, die via deze wetswijziging worden voorkomen.
Een late correctie van verantwoordingsgegevens leidt allereerst, zoals reeds is aangeven, tot een ernstige verstoring va het proces van budgetverdeling. Verder kan de correctie, indien deze wordt ingediend nadat de budgetbeschikkingen zijn verzonden, tevens leiden tot financiële problemen voor het Rijk. Een hoger budget voor de corrigerende gemeenten zou moeten leiden tot een lager budget voor alle andere gemeenten, doch de aan hen afgegeven beschikkingen kunnen door formele rechtskracht en toepassing van beginselen van behoorlijk bestuur niet meer worden aangepast. Daarmee wordt het financiële risico van een late correctie volledig op het Rijk afgewenteld.
Voor zover de foutieve verantwoording heeft geleid tot een te hoge vaststelling van het budget voor die gemeente, wordt het teveel betaalde bedrag teruggevorderd van die gemeente.
Met de onderhavige wijzigingen wordt een uiterste datum bepaald waarop correcties in de SiSa-verantwoording nog in aanmerking genomen kunnen worden.
De uiterste datum waarop correcties in de SiSa-verantwoording nog in aanmerking genomen worden, wordt vastgelegd in de Wpb. Gekozen is voor een regeling op wetsniveau, omdat met de voorgestelde bepalingen wordt afgeweken van artikel 7:11 van Pro de Awb. Het betreft een afwijking in die zin dat de budgetvaststelling achteraf – zowel in primo als in bezwaar – niet plaatsvindt op basis van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de beslissing (ex nunc), maar op grond van de verantwoordingsinformatie waarover de minister van SZW beschikt op 30 september van het jaar, volgend op het verantwoordingsjaar.
2.4.
Bij de beoordeling van het geschil stelt de rechtbank voorop dat de wetsgeschiedenis van de Wpb aanknopingspunten bevat voor een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar (t+1) moet zijn aangetoond. De verantwoording vindt plaats via een bijlage bij de gemeentelijke jaarrekening. Op grond van het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten is de accountant verplicht financiële fouten en onzekerheden die boven de rapporteringstolerantiegrens van dit Besluit liggen te rapporteren in die bijlage. Gerapporteerde fouten en onzekerheden worden, tot de bedragen die daarmee zijn gemoeid, teruggevorderd. Verweerder heeft een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig – dat wil zeggen voor 15 juli van het jaar (t+1) – naleven van de verplichting om tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van baten en lasten volgens de SiSa-systematiek aan te leveren. Dit belang is enerzijds gelegen in de noodzaak van tijdige en juiste verantwoordingsinformatie in het kader van een adequaat financieel beheer, anderzijds in de noodzaak om op tijd te beschikken over correcte gegevens met het oog op het tijdig verdelen en toedelen van budgetten en taakstellingen aan gemeenten. Het bieden van een herstelmogelijkheid, buiten die gevallen waarin sprake is van een kennelijke fout van de accountant, om de rechtmatigheid van opgevoerde lasten op een later moment alsnog te verantwoorden, staat haaks op het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording volgens het kostenstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond. (Zie de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:721 en van 3 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2659).
2.5.
De rechtbank stelt vast dat ter beoordeling de Sisa-verantwoording over 2011 voorligt. In tegenstelling tot hetgeen namens eiser is bepleit, is de rechtbank van oordeel dat deze verantwoording voor verweerder geen aanleiding heeft hoeven te vormen om eiser in de gelegenheid te stellen de gemaakte fout te herstellen. Voor dat oordeel is bepalend dat verweerders onderzoeksplicht naar de juistheid van de aangeboden gegevens blijkens het kader zoals geschetst door de CRvB (in zijn in 2.4 aangehaalde uitspraken), anders dan door eiser gesteld, niet verder strekt dan gevallen waarin sprake is van een kennelijke fout in de verantwoording, zoals evidente misslagen. Als daar sprake van is, biedt verweerder een korte buitenwettelijke hersteltermijn. In de onderhavige zaak is echter geen sprake van een kennelijke fout in de verantwoording maar een discrepantie tussen de verantwoording over 2010 en de verantwoording over 2011. Verweerders onderzoeksplicht gaat niet zover dat de verantwoording over verschillende jaren op consistentie moet worden beoordeeld. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de onderhavige zaak in dat opzicht afwijkt van de zaak die aan de orde was in de uitspraak van de CRvB op 28 oktober 2014, ECLI:NL:CRvB:2014:3479. Er is derhalve geen sprake van onzorgvuldige besluitvorming door verweerder.
2.6.
Gelet op bovenstaande overwegingen heeft verweerder de Sisa-bijlage over 2010 niet hoeven te betrekken in de besluitvorming over 2011. De vraag of de bijlage over 2010 formele rechtskracht heeft verkregen, kan daarom onbesproken blijven.
2.7.
De rechtbank komt op grond hiervan tot het oordeel dat verweerder terecht de
niet- verantwoorde bestedingen over 2011 van eiser heeft teruggevorderd.
3. Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, voorzitter, en mrs. L. Mulder en
V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 september 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.