Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling bestuursrecht
Locatie Assen
Kenmerk: ASS 13/264
Uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken van 20 februari 2014 in de zaak tussen
Eska Graphic Board B.V.,gevestigd te Sappemeer, eiseres,
gemachtigde: J.A.R. Vermont
en
Gedeputeerde Staten van Groningen,verweerder,
gemachtigden: H. Cazemier, J.P. van Zweeden, A. Ayal en H. Hoekman
Als belanghebbenden nemen deel:[belanghebbende 1], [belanghebbende 2], [belanghebbende 3],[belanghebbende 4], Burgerinitiatief “Tegengas ”, [belanghebbende 5], [belanghebbende 6],[belanghebbende 7], [belanghebbende 8], [belanghebbende 9].
Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2013 heeft verweerder een omgevingsvergunning eerste fase verleend op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het uitbreiden van de kartonfabriek van Eska aan de Meint Veningastraat 114-116 te Hoogezand met een rejectvergassingsinstallatie die wordt aangeduid als Eska Power.
Namens eiseres is tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingezonden.
De rechtbank heeft aanleiding gezien een deskundige, de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (de StAB) te benoemen teneinde de rechtbank van advies te dienen. Op 9 augustus 2013 heeft de StAB de rechtbank van advies voorzien. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om op dit advies te reageren. Eiseres heeft hiervan gebruik gemaakt bij brief van 12 september 2013. De StAB heeft bij rapport van 26 september 2013 een nader advies gegeven naar aanleiding van de reactie van eiseres.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 12 december 2013, alwaar eiseres zich heeft laten vertegenwoordigen door B.J. Bodewes, bijgestaan door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Tevens zijn verschenen[belanghebbende 1], bijgestaan door zijn gemachtigde J.G. Vollenbroek, [gemachtigde] namens Burgerinitiatief “Tegengas”, [belanghebbende 9] en mr. J. Zwiers namens de[belanghebbende 8].
Overwegingen
1.
Bij het thans bestreden besluit is aan eiseres een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid onder e, juncto artikel 2.5 van de Wabo voor het uitbreiden van de kartonfabriek met een rejectvergassingsinstallatie. Bij de verwerking van oud papier tot karton blijven reststoffen over (rejects genaamd) die in de oude situatie worden afgevoerd en elders worden verbrand. Eiseres wil deze rejects in de nieuwe situatie in de vergassingsinstallatie vergassen, waarbij de vrijkomende gasstroom (syngas) wordt verbrand en de daarbij vrijkomende thermische energie wordt aangewend voor de productie van stoom. De stoom zal worden ingezet in het eigen productieproces waardoor het aardgasverbruik van het bestaande bedrijf kan worden verminderd. De installatie kan zowel op rejects als op aardgas worden gestookt als op een mengvorm van beide brandstoffen.
2.
Allereerst dient de rechtbank te beoordelen of de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing is op onderhavige procedure. Eiseres voert aan dat de Chw van toepassing is. De vergassingsinstallatie is te kwalificeren als een duurzaam energieproject in de zin van categorie 1.5 van Bijlage I van de Chw. Deze categorie ziet op de ontwikkeling en verwezenlijking van overige ruimtelijke en infrastructurele projecten ten behoeve van het transport of het leveren van duurzame energie.
2.1.
Verweerder betwist dat de Chw van toepassing is nu het initiatief een aanpassing van de eigen inrichting van eiseres behelst en de opgewekte energie niet aan derden wordt geleverd.
2.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is het onderhavige project te kwalificeren als een duurzaam energieproject in de zin van categorie 1.5 van Bijlage I van de Chw. De rechtbank ziet in de wettelijke regeling geen aanknopingspunten voor een vereiste dat de energie aan een derde moet worden geleverd, wil er sprake zijn van een duurzaam energieproject. Dit betekent dat de Chw van toepassing is.
De rechtbank vindt hiervoor steun in het feit dat de Afdeling in het kader van het bestemmingsplan “Eska Power” de Chw van toepassing heeft geacht. Het bestemmingsplan voorziet in de bouw van een rejectvergassingsinstallatie, zodat blijkbaar afdeling 2 van de Chw van toepassing wordt geacht op het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2011, zaak nr. 201011617/1/R1, is, gelet op artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw, afdeling 2 van deze wet van toepassing op alle besluiten die nodig zijn voor de ontwikkeling of verwezenlijking van het ruimtelijke project dat is opgenomen in bijlage I bij de wet. Hieruit volgt dat de Chw ook om die reden op de onderhavige omgevingsvergunning van toepassing is.
3.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat er geen bevoegdheid is voor het stellen van voorschrift 5.3 (geur kartonfabriek) voor de gehele inrichting.
3.2.
De door de rechtbank benoemde deskundige StAB komt tot de volgende conclusie in haar rapport van 9 augustus 2013: in het besluit van 24 februari 2009; ambtshalve wijziging wet milieubeheer ten behoeve van het wijzigen van de voorschriften van de revisievergunning die op 11 juli 2002 is verleend, in onder 1.1.1 het volgende voorschrift opgenomen: de door de inrichting veroorzaakte geuremissie mag ter plaatse van de in bijlage 2 aangegeven contour van 5,9 se/m3 als 98 percentiel geen overschrijding veroorzaken van de geurconcentratie waarbij H= -2, berekend als 98 percentiel.
In het thans bestreden besluit heeft verweerder door middel van het algemeen voorschrift 1.1.1 het geurvoorschrift 1.1.1 van het besluit van 24 februari 2009 tevens van toepassing verklaard op de veranderingen binnen de inrichting. Dat betekent dat bovengenoemde geurnorm van toepassing is op de gehele inrichting. Daarnaast heeft verweerder in paragraaf 5.3 van de vergunning monitoringsvoorschriften opgenomen die betrekking hebben op de geur van de in 2002 vergunde kartonfabriek. Nu echter geen sprake is van een oprichtingsvergunning of revisievergunning dan wel een meeromvattend besluit dat bestaat uit een veranderingsvergunning in combinatie met een aanpassing van de voorschriften van de onderliggende revisievergunning verzet het systeem van de wet zich volgens jurisprudentie van de Afdeling zich tegen het in de vergunning opnemen van voorschriften die betrekking hebben op de gehele inrichting. Er ontbreekt een formele grondslag volgens de StAB voor het opnemen van paragraaf 5.3.
De StAB komt tot de conclusie dat ervan uit moeten worden gegaan dat paragraaf 5.3 nu enkel geldt voor de uitbreiding.
3.3.
Met de StAB is de rechtbank van oordeel dat er geen grondslag is voor het opnemen van paragraaf 5.3 voor de gehele inrichting, maar dat dit voorschrift geacht moet worden te gelden enkel voor de uitbreiding. De rechtbank ziet in de uitspraken van de Afdeling van 24 juli 2002, LJN: AE5714, en van 16 juni 2004 met zaaknummer 200304011/1 een bevestiging van bovenstaande conclusie van de StAB. Het beroep slaagt in zoverre.
4.
Eiseres stelt zich tevens op het standpunt dat voorschrift (paragraaf) 5.3 niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu en ook overigens onrechtmatig is. Zoals door eiseres is toegelicht in de aanvraag, de m.e.r.-beoordeling aanmeldingsnotitie en de notitie van Tauw van 4 april 2010 is de geuremissie van de rejects zeer gering, wordt van de langere opslagperiode van de rejects geen toename van geur verwacht, is de emissie van synthesegas door de gesloten constructie uitgesloten en voorkomt de speciale verbrandingstechniek en de nageschakelde rookgasreiniging de emissie van geurende componenten. De geuremissie neemt dus niet toe door het plaatsen van de installatie. De voorgeschreven snuffelploegonderzoeken zijn niet in het belang van het milieu, in strijd met het verbod van willekeur en een onevenredige belasting voor Eska.
4.1.
Volgens verweerder is het niet uit te sluiten dat nu het voor eiseres mogelijk is om grondstoffen met een hoger gehalte rejects te accepteren, dat deze grondstoffen een hogere geurvracht met zich meebrengen.
4.2.
In het deskundigenrapport worden voorts de volgende uitgangspunten gehanteerd:
Eiseres en verweerder zijn van mening dat geen relevante geuremissie is te verwachten. Dit standpunt is gebaseerd op het rapport van Tauw. De StAB gaat uit van de juistheid van dit rapport.
Voorts biedt volgens de StAB het Acceptatie en Verwerkingsbeleid van afvalstoffen van eiseres voldoende beheersmaatregelen om te voorkomen dat partijen rejects uit Sappemeer of door derden worden aangeleverd die qua aard en samenstelling in betekende mate afwijken van de eigen rejects. Daarmee wordt de kans dat verschillen in de procescondities optreden aanzienlijk beperkt.
Gelet hierop is de StAB van mening dat ten aanzien van paragraaf 5.3 van de vergunning kan worden volstaan met een eenmalige controlemeting op grond waarvan moet worden vastgesteld of ten gevolge van de uitbreiding van de inrichting kan worden voldaan aan de voorschriften in de vergunning. In het onderhavige geval is dat de geurnorm zoals bepaald in de vergunning van 24 februari 2009, voorschrift 1.1.1. Voorts oordeelt de StAB dat bij het uitvoeren van de meting er geen reden is om in belangrijke mate af te wijken van het meetplan zoals bij de snuffelploegmeting van 20 april is gehanteerd. Bij deze meting is de geurimmissie vanwege de inrichting bepaald door op één meetdag een snuffelploeg 11 meetlijnen, verdeeld over 2 meetruns te laten lopen. Daarbij is tevens de hedonische waarde (H) vanwege de inrichting bepaald. Daarbij wordt overwogen dat het in de praktijk een probleem kan zijn om in de periode van monitoring gedurende vier dagen aan de vereiste meteorologische- en bedrijfsomstandigheden te kunnen voldoen, bij een meetperiode van vier dagen. Daarbij is volgens de StAB ten onrechte in voorschrift 5.3.6 bepaald dat de uitkomst van het snuffelploegonderzoek als bedoeld in voorschrift 5.3.1 moet worden getoetst aan de meting van 20 april 2009. Het betreffende doelvoorschrift is de geurnorm uit de onderliggende vergunning.
Dit betekent dat naar het oordeel van de StAB de voorschriften van 5.3.1 tot en met 5.3.7 dienen te komen vervallen en daarvoor in de plaats voorschriften kunnen worden opgenomen waarbij de conclusies van de StAB als uitgangspunt kunnen dienen.
4.3.
Verweerder heeft bij brief van 5 september 2013 gereageerd op het advies van de StAB. Verweerder is van mening dat gelet op de wisselende vervuilingsgraad van de grondstoffen en de grote mate van onnauwkeurigheid van snuffelploegmetingen niet met een eenmalige controlemeting kan worden verstaan. In het verleden bij Eska uitgevoerde metingen vertonen zeer sterke fluctuaties. De door de StAB voorgestelde eenmalige controlemeting leidt er volgens verweerder toe dat de geuremissie kan verdubbelen zonder dat de geurnorm wordt overschreden.
Voorts meent verweerder dat de geurbron van de installatie duidelijk is te onderscheiden van het bestaande deel van de inrichting. Het onderscheiden van bronnen hoeft derhalve niet eerst in de praktijk te blijken zoals de StAB stelt.
4.4.
De StAB merkt hierover op in haar aanvullend advies van 26 september 2013 dat het motief van verweerder om herhaling van de controlemeting te verlangen, is ingegeven door de geuremissie van het bestaande deel van de inrichting. Omdat in het bestreden besluit volgens de StAB de grondslag ontbreekt om het bestaande deel van de inrichting in de vergunning te betrekken, gaat de StAB ervan uit dat paragraaf 5.3 van de vergunning alleen betrekking heeft op de vergassingsinstallatie.
Wat betreft de vergassingsinstallatie is verweerder van oordeel dat hiervan geen relevante geuremissie (en derhalve geen fluctuaties), is te verwachten. Daarvan uitgaande ontbreekt het motief voor het voorschrijven van herhalingsmetingen. Indien de provincie onzeker is over de emissies van het bestaande deel van de inrichting zal een grondslag voor herhalingsmetingen moeten worden vastgelegd in de onderliggende vergunning van 2 juli 2002.
De StAB kan verweerder vervolgens niet volgen in haar redenering dat de door de StAB voorgestelde controlemeting ertoe leidt dat de geuremissie kan verdubbelen zonder dat de geurnorm wordt overschreden. Als de verweerder van mening is dat de geurnorm te ruim is dient aanscherping van de geurnorm te worden overwogen.
De StAB acht het voorts inderdaad waarschijnlijk dat de geurbron van de installatie duidelijk te onderscheiden is van het bestaande deel van de inrichting, maar meent dat dit in de praktijk zal blijken. De StAB ziet hierin verder geen aanleiding om tot andere conclusies te komen.
4.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de StAB in haar advies van 9 augustus 2013 en haar nadere advies van 26 september 2013 de juiste uitgangspunten gehanteerd en voldoende en zorgvuldig gemotiveerd dat er geen relevante geuremissie is te verwachten van de rejects. Ten aanzien van paragraaf 5.3 van de vergunning kan worden volstaan met een éénmalige controlemeting op grond waarvan moet worden vastgesteld of tengevolge van de uitbreiding van de inrichting met de vergassingsinstallatie kan worden voldaan aan de geurnorm in de onderliggende vergunning. Deze geurnorm is van toepassing op de gehele inrichting. Bij het uitvoeren van deze controlemeting is er geen reden om in belangrijke mate af te wijken van het meetplan zoals dat bij de snuffelploegmeting van 20 april 2009 is gehanteerd. De rechtbank acht het advies van de StAB op deze punten overtuigend gemotiveerd. De rechtbank overweegt daarbij dat ter zitting is besproken dat de rejects dienen te vallen onder een bepaalde categorie wat betreft aard en samenstelling. Eiseres heeft de verplichting om enkel rejects toe te passen die voldoen aan de eisen van de betreffende toepasselijke categorie. Niet is uit te sluiten dat de aard en samenstelling van de rejects vallend onder de van toepassing zijnde categorie kunnen wijzigen, dan wel verslechteren. Dit valt echter buiten de invloedsfeer van eiseres naar het oordeel van de rechtbank.
5.
Eiseres stelt dat paragraaf 5.2 niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Hierbij richten de bezwaren van eiseres zich met name tegen voorschrift 5.2.1, 5.2.2 en 5.2.5.
5.1.
De StAB heeft in haar advies van 9 augustus 2013 uitgebreid geadviseerd omtrent bovenstaande beroepsgrond. Kort samengevat geeft de StAB aan dat in plaats van voorschrift 5.2.1 van de vergunning het de voorkeur heeft om te toetsen aan de bestaande geurnorm die betrekking heeft op de gehele inrichting. Bovendien kan voorschrift 5.2.1. leiden tot onevenredige nadelige gevolgen voor Eska, omdat het ook van toepassing is op plaatsen waar zich geen geurgevoelige objecten bevinden. Op situaties die afwijken van de normale bedrijfsactiviteiten (zogeheten ‘ongewone ongevallen’) is hoofdstuk 17 van de Wet milieubeheer (Wm) van toepassing. Op grond van dit hoofdstuk van de Wm kan Eska verplicht worden tot het treffen van maatregelen als bedoeld in de voorschriften 5.2.2 en volgend, zodat er geen noodzaak is om deze voorschriften aan de vergunning te verbinden.
5.2.
Verweerder heeft bij brief van 5 september 2013 aangegeven dat volgens hem voorschrift 5.2.1. niet tot onevenredige nadelige gevolgen voor eiseres leidt, omdat eiseres zelf heeft aangegeven dat door de nieuwe activiteiten geen relevante hoeveelheid geur zal vrijkomen.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat voorschriften enkel gesteld kunnen worden voor zover daarmee het milieubelang wordt gediend. Naar het oordeel van de rechtbank leidt de huidige formulering van voorschrift 5.2.1. tot een verdergaande verplichting voor eiseres en leidt dit tot evenredige gevolgen nu de norm ook van toepassing is op plaatsen waar zich geen geurgevoelige objecten bevinden, ongeacht het gegeven dat eiseres zelf heeft aangegeven dat ten gevolge van de opslag en het vergassen van de rejects geen geur buiten de inrichting zal worden waargenomen.
5.4.
Verweerder acht de regeling omtrent een ‘ongewoon voorval’ als bedoeld in hoofdstuk 17 van de Wm geen alternatief voor de voorschriften in paragraaf 5.2 omdat verhoogde emissies ten gevolge van storingen waarschijnlijk niet zullen leiden tot overschrijding van de geurnorm. In vergelijking met paragraaf 5.2 van de vergunning worden omwonenden onvoldoende beschermd door het gestelde in hoofdstuk 17 van de Wm.
5.5.
De StAB merkt naar het oordeel van de rechtbank terecht op dat naast een ongewoon voorval er volgens de tekst van artikel 17.1 van de Wm sprake moet zijn van (dreiging van) nadelige gevolgen voor het milieu, maar nergens uit wet of jurisprudentie is af te leiden dat daarbij sprake moet zijn van overtreding van de vergunde norm zoals verweerder veronderstelt. Ook indien de geurnorm niet wordt overschreden kan er sprake zijn van nadelige gevolgen voor het milieu indien omwonenden geurhinder ondervinden.
5.6.
De rechtbank is van oordeel dat gelet op hetgeen thans is overwogen in rechtsoverwegingen 5.1. tot en met 5.5 dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat paragraaf 5.2. van de vergunning gehandhaafd dient te worden in verband met het te bescherming milieubelang. Deze beroepsgrond slaagt derhalve.
6.
Eiseres geeft aan dat in voorschrift 4.1.2 is bepaald dat de berekende geluidsniveaus van de rejectvergassingsinstallatie in de 31,5 en 63 Hz octaafbanden niet hoger mogen zijn dan is aangegeven in het akoestisch rapport bij de aanvraag. Het akoestisch rapport bevat echter geen berekende geluidsniveaus’s gespecificeerd in octaafbanden. Het voorschrift is daarom niet uitvoerbaar.
6.1.
De StAB heeft in het rapport van 9 augustus 2013 geconcludeerd dat het bestreden voorschrift 4.1.2 niet uitvoerbaar en niet in het belang van de bescherming van het milieu.
6.2.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard zich te conformeren aan het standpunt van de StAB inzake voorschrift 4.1.2. De ter zitting aanwezige derde-belanghebbenden hebben eveneens ter zitting verklaard zich aan dit oordeel van de StAB te conformeren.
Naar het oordeel van de rechtbank kan voorschrift 4.1.2. dan ook geen stand houden en maakt dit dat de beroepsgrond slaagt.
7.
Eiseres heeft in reactie op het StAB rapport nog het volgende gemeld bij brief van 12 september 2013. Eiseres stelt dat voor zover verweerder en de StAB stellen dat de feitelijke geuremissie lager zou zijn dan vergund, dit feitelijk onjuist is. Eiseres refereert aan de uitkomst van het snuffelonderzoek van 20 april 2009. Volgens eiseres bleek juist uit dit onderzoek dat de geurconcentratie hoger is dan de vergunde norm. (22,9 se/m3), terwijl 5,9 se/m3 is vergund bij hinderniveau H= -2.
7.1.
De reactie van eiseres getuigt volgens de StAB van een onjuist begrip van het geurvoorschrift. Het geurvoorschrift 1.1.1 dat in 2009 aan de vergunning is verbonden koppelt een geur (immissie)concentratie van 5,9 se/m3 aan de hedonische waarde van H= -2 ter plaatse van de in de bijlage 2 opgenomen contour. Dat betekent dat deze geur door het geurpanel als “onaangenaam” wordt ervaren. Uit het snuffelploegonderzoek van 20 april 2009 is echter gebleken dat pas bij een (veel hogere) geurconcentratie van 22,9 se/m3 de geur door het panel als ‘onaangenaam’ wordt ervaren. Kortom het stinkt minder op het referentiepunt, althans er wordt minder stank ervaren dan op grond van de vergunde norm werd verondersteld.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat het ingenomen standpunt van eiseres onjuist is.
8.
Gelet op het vorenoverwogene is het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de voorschriften 5.2.1 tot en met 5.2.5 en voorschrift 4.1.2. Tevens vernietigt de rechtbank het bestreden besluit voor wat betreft de voorschriften 5.3.1 tot en met 5.3.7 en bepaalt dat verweerder ten aanzien van de categorie “Lucht” en subcategorie “geur” enkel voorschriften opneemt, die in overeenstemming zijn met hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten begroot op € 974,- als kosten voor verleende rechtsbijstand. Voorts dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de voorschriften 5.2.1 tot en met 5.2.5 en voorschrift 4.1.2 bij de verleende omgevingsvergunning;
- vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de voorschriften 5.3.1 tot en met 5.3.7 en bepaalt dat verweerder ten aanzien van de categorie “Lucht” en subcategorie “geur” enkel voorschriften opneemt, die in overeenstemming zijn met hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten, welke begroot worden op € 974,--, te betalen aan eiseres;
- gelast dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, ten bedrage van
€ 318,-- , vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, als voorzitter en mr. E.M. Visser en mr. L. Mulder, als leden, bijgestaan door mr. H.E. Melissen, griffier. Deze beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2014.
griffier rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.
Afschrift verzonden op: