Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/6812
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juni 2025 in de zaak tussen
Melkveebedrijf 'Vee en Veldlust', uit Oterleek, eiseres
(gemachtigde: mr. drs. D.B. Pors),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar, het college
(gemachtigde: mr. A. Kooij).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
Stichting ANIMOen
Vogelwerkgroep Alkmaar en omstrekenuit Alkmaar, derde-partijen
Stichting ANIMOen
Vogelwerkgroep Alkmaar en omstrekenuit Alkmaar, derde-partijen
(gemachtigde: W.C.M. Raaijmakers).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een geweigerde omgevingsvergunning voor het realiseren van een nieuwe melkveestal op het perceel [perceel] in [plaats] . Eiseres is het met die weigering niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Zij stelt dat artikel 4.4.6 van het bestemmingsplan buiten toepassing moet blijven. Als dat artikel al van toepassing zou zijn, dan had het college volgens eiseres op basis van de natuurvergunning uit 2014 van het bestemmingsplan kunnen afwijken en de omgevingsvergunning kunnen verlenen. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de weigering van de omgevingsvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college in redelijkheid een omgevingsvergunning kon weigeren. Artikel 4.4.6 van het bestemmingsplan is niet rechtsonzeker en hoeft daarom niet buiten toepassing te worden gelaten. Verder heeft het college in redelijkheid kunnen weigeren medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat onvoldoende zekerheid is verkregen dat wordt voldaan aan de vereisten voor het toepassen van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Buitenplans afwijken zou materieel gezien niet tot een andere uitkomst hebben geleid. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van het melkveebedrijf. Met het besluit van 5 december 2022 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. De rechtbank heeft dat besluit in de uitspraak van 1 juni 2023 vernietigd en het college is opgedragen opnieuw op de aanvraag te beslissen [1] . Met het bestreden besluit heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde-partijen hebben ook schriftelijk gereageerd.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 8 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 1] en [naam 2] , de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college, namens derde-partijen [naam 3] (voorzitter Stichting ANIMO) en [naam 4] (secretaris Stichting ANIMO) en de gemachtigde van derde-partijen.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiseres drijft een melkveebedrijf op het perceel [perceel] te [plaats] (het perceel). Voor het oprichten en in werking hebben hiervan is op 21 oktober 2003 een milieuvergunning verleend. Daarnaast is op 19 september 2014 een natuurvergunning [2] verleend aan vergunninghouder ten behoeve van de uitbreiding van het melkveebedrijf. Deze vergunning ziet op 375 stuks melkvee en 200 stuks jongvee met respectievelijk RAV-code A1.23.1 en RAV-code A3.
3.1.
Op het perceel bevindt zich een stallencomplex van 25 meter bij 45 meter, bestaande uit twee jongveestallen en een ligboxenstal. Op 12 mei 2021 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd om de twee bestaande jongveestallen aan te passen voor het huisvesten van respectievelijk 30 en 60 stuks vrouwelijk jongvee in een huisvestingssysteem met de Rav-code A3.100, en voor het uitbreiden van de bestaande ligboxenstal voor het huisvesten van 375 stuks melkrundvee in een emissiearm huisvestingssysteem met Rav-code A1.23 en het houden van 100 stuks vrouwelijk jongvee in een huisvestingssysteem met Rav-code A3.100. Na de uitbreiding heeft het stallencomplex een afmeting van 50 meter breed en 95 meter lang.
3.2.
Met het besluit van 5 december 2022 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Derde-partijen zijn daartegen in beroep gekomen. De rechtbank heeft bij uitspraak van 1 juni 2023 het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning vernietigd. Het college had namelijk niet onderkend dat sprake is van strijd met artikel 4.4.6 van het bestemmingsplan. Omdat een groter stalcomplex en grotere veestapel naar het oordeel van de rechtbank tot een feitelijke toename van de ammoniakemissie van het agrarische bedrijf leidt, is de aangevraagde omgevingsvergunning in strijd met artikel 4.4.6 van het bestemmingsplan verleend en moet het besluit daarom worden vernietigd. De rechtbank heeft het college opgedragen opnieuw op de aanvraag te beslissen, waarbij hij zich dient te beraden over de vraag of hij in afwijking van het bestemmingsplan en met gebruikmaking van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 4.4.5 een omgevingsvergunning wil verlenen.
3.3.
Op 5 oktober 2023 heeft het college opnieuw op de aanvraag beslist en de omgevingsvergunning geweigerd. Daarbij heeft het college het standpunt ingenomen dat voor de overschrijding van de in het bestemmingsplan opgenomen maximale bouwhoogte wellicht gebruik kan worden gemaakt van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, maar dat dat niet geldt voor zover het bouwplan voorziet in een toename van de ammoniakemissie in strijd met artikel 4.4.6. Ten aanzien daarvan wordt volgens het college niet voldaan aan de voorwaarden genoemd in artikel 4.5.5 van het bestemmingsplan om gebruik te kunnen maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.
Moet artikel 4.4.6. van het bestemmingsplan buiten toepassing worden gelaten?
4. In artikel 4.4.6 van het bestemmingsplan Landelijk gebied 2014 staat dat tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming in ieder geval wordt gerekend het gebruik van gebouwen en overkappingen ten behoeve van de uitbreiding van
de bestaande veestapelwaarbij een toename plaatsvindt van de ammoniakemissie vanaf het betreffende agrarische bedrijf, als de kwaliteit van de natuurlijke habitat en habitatsoorten bij gevolg kan verslechteren of er een significant effect kan zijn op de kwalificerende soorten van een Natura 2000-gebied.
de bestaande veestapelwaarbij een toename plaatsvindt van de ammoniakemissie vanaf het betreffende agrarische bedrijf, als de kwaliteit van de natuurlijke habitat en habitatsoorten bij gevolg kan verslechteren of er een significant effect kan zijn op de kwalificerende soorten van een Natura 2000-gebied.
4.1.
Eiseres voert aan dat artikel 4.4.6 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan buiten toepassing moet worden gelaten, omdat het in strijd met de rechtszekerheid is. Onduidelijk is namelijk wat in dit artikel bedoeld wordt met ‘bestaande veestapel’. In de planregels wordt dit niet gedefinieerd. Dit kan worden gelezen als de veestapel zoals die bestond op het moment van vaststellen van het bestemmingsplan, maar ook een andere willekeurige datum. Feitelijk heeft de planregel tot gevolg dat een veestapel alleen maar kan afnemen. Immers, als er eerst vee wordt afgevoerd, dan kan dit niet worden gecompenseerd met uitbreiding van vee zonder dat een feitelijke toename van de ammoniakemissie optreedt. De invulling van het begrip ‘bestaande veestapel’ is bepalend voor de strekking van het gebruiksverbod en nu een nadere definiëring ontbreekt, moet de planregel buiten toepassing worden gelaten, aldus eiseres.
4.2.
De rechtbank volgt het college in zijn standpunt dat als de bestaande veestapel moet worden aangemerkt de veestapel die feitelijk aanwezig was op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Dit volgt uit artikel 1.17, onder b, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan, waarin het begrip ‘bestaand’ wordt omschreven als “
bij gebruik: het gebruik dat op het moment van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaat en in overeenstemming is met het voorheen geldend planologische regime.” Gelet op deze definitie is geen sprake van een voorschrift dat rechtsonzeker is en daarom is er geen reden om het voorschrift buiten toepassing te laten.
bij gebruik: het gebruik dat op het moment van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaat en in overeenstemming is met het voorheen geldend planologische regime.” Gelet op deze definitie is geen sprake van een voorschrift dat rechtsonzeker is en daarom is er geen reden om het voorschrift buiten toepassing te laten.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Mocht het college toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in redelijkheid weigeren?
5. Eiseres voert aan dat met de natuurvergunning die in 2014 is verleend wordt aangetoond dat wordt voldaan aan de voorwaarden die artikel 4.5.5 van het bestemmingsplan stelt om onder afwijking van het bestemmingsplan de omgevingsvergunning te verlenen. Voor zover dat niet met de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid zou kunnen, stelt eiseres dat met de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid die natuurvergunning één op één kan worden ingepast. Uit de verslechteringstoets in de natuurvergunning uit 2014 blijkt dat er geen significant negatieve effecten zijn op de aangewezen vogel- en habitatsoorten en de kwalificerende habitats. Er was daarom geen passende beoordeling nodig. Het college van gedeputeerde staten heeft de natuurvergunning verleend en die staat onherroepelijk vast. Eiseres mag daarom rechten ontlenen aan die vergunning en zij acht het in strijd met de rechtszekerheid dat in het kader van verlening van de in geding zijnde omgevingsvergunning van haar wordt verlangd dat er een passende beoordeling wordt gemaakt voor het voortgezette project. Temeer nu die natuurvergunning is verleend voorafgaand aan de PAS en de rechtmatigheid daarvan niet in deze procedure aan de orde kan komen.
5.1.
Op grond van artikel 4.5.5 van de planvoorschriften kan met een omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in artikel 4.4.6 in die zin dat bij een uitbreiding van de veestapel op een agrarisch bedrijf de ammoniakemissie toeneemt, mits de toename van de ammoniakemissie wordt gecompenseerd door middel van mitigerende maatregelen, of anderszins wordt aangetoond dat de kwaliteit van de natuurlijke habitat en habitatsoorten bij gevolg niet zal verslechteren en er geen significant verstorend effect zal zijn op de kwalificerende soorten van een Natura 2000-gebied.
5.2.
Het college stelt dat hij geen gebruik kon maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4.5.5 van de planvoorschriften. Mede op basis van het advies van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord stelt het college dat niet met zekerheid kan worden gesteld dat de kwaliteit van de natuurlijke habitat en habitatsoorten niet zal verslechteren en er geen significant verstorend effect zal zijn op de kwalificerende soorten van het Natura 2000-gebied als gevolg van de toegenomen ammoniakemissie van het melkveebedrijf. Er is geen passende beoordeling opgesteld ter motivering en desgevraagd heeft eiseres aangegeven dat zij hiervoor ook geen aanleiding ziet om dit alsnog te laten doen, gelet op de natuurvergunning uit 2014 en de verslechteringstoets die op 27 juni 2012 is gemaakt. Hierop kan volgens het college echter niet worden teruggevallen, omdat door vergroting van de veestapel sprake is van een flinke permanente toename aan depositie van stikstof op reeds overbelaste Natura 2000-gebieden.
5.3.1.
De rechtbank stelt voorop dat het colleges beoordeling in het kader van het al dan niet toepassen van de binnenplanse afwijkingsbevoegd ‘ex nunc’ dient plaats te vinden. Het college diende zodoende te toetsen of op het moment van beoordeling de toename van de ammoniakemissie wordt gecompenseerd door mitigerende maatregelen, ofwel dat anderszins is aangetoond dat de activiteit waarop de gevraagde omgevingsvergunning ziet geen significant verstorende effecten heeft op het Natura 2000-gebied. Gelet hierop heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat bij die beoordeling aan de natuurvergunning uit 2014 en de verslechteringstoets van 2012 geen betekenis toekomt, omdat die dusdanig verouderd zijn, dat daaruit niet kan worden afgeleid dat de aangevraagde activiteit
nugeen significant verstorende effecten heeft op het Natura 2000-gebied.
nugeen significant verstorende effecten heeft op het Natura 2000-gebied.
5.3.2.
Verder staat vast dat er geen passende beoordeling is gemaakt in het kader van deze omgevingsvergunningaanvraag, dat geen sprake is van mitigerende maatregelen en dat ook niet anderszins is aangetoond dat significante effecten op het Natura 2000-gebied zijn uitgesloten. Dat een passende beoordeling zinloos is, omdat uit recent wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat met AERIUS-berekeningen niet de gevolgen van stikstofdeposities van melkveebedrijven voor de dichtstbijzijnde Natura 2000-gebieden kunnen worden aangetoond, volgt de rechtbank niet. Voorop staat dat het gebruik van de AERIUS-calculator verplicht is voorgeschreven in artikel 2.1 van de Regeling natuurbescherming. Daarnaast geldt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het gebruik van de AERIUS-calculator bij herhaling heeft geaccordeerd. Over nieuwe versies van de AERIUS-calculator heeft de Afdeling ook al overwogen dat de omstandigheid dat AERIUS regelmatig wordt aangepast naar aanleiding van nieuwe gegevens en inzichten niet betekent dat het college zich niet kan baseren op de versie van AERIUS die dan beschikbaar is en geschikt is voor het maken van stikstofdepositieberekeningen. [3]
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het college in redelijkheid mocht weigeren om de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid toe te passen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Had het college ook moeten toetsen aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo?
6. Eiseres stelt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het niet mogelijk is om buitenplans af te wijken. De jurisprudentie die het college in dat kader heeft aangehaald, is op deze casus niet van toepassing, omdat het hier niet gaat om een kruimelgeval of geschil over de te volgen procedure. De omgevingsvergunning kan volgens eiseres slechts worden geweigerd, indien vergunningverlening met toepassing van 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) niet mogelijk is. Doordat het college de mogelijkheid van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo volledig buiten beschouwing heeft gelaten, heeft er geen deugdelijke afweging plaatsgevonden.
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college weliswaar de bevoegdheid had om te beoordelen of de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º van de Wabo kan worden verleend, nu vergunningverlening op basis van binnenplans afwijken niet mogelijk bleek, maar materieel gezien zou dat niet tot een andere uitkomst hebben geleid. Bij de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo moet immers ook worden beoordeeld of aan de goede ruimtelijke ordening wordt voldaan, waarbij een ruimtelijke onderbouwing is vereist. Daaruit zou dan moeten blijken dat de feitelijke toename van ammoniakemissie (naar de situatie van nu) geen belemmering is voor het verlenen van een omgevingsvergunning en ook in dat verband kan dan om dezelfde redenen als genoemd in overweging 6.3.1 geen betekenis toekomen aan de in 2014 verleende natuurvergunning.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het besluit tot weigering van een omgevingsvergunning in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, voorzitter, en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…)
e. 1°.het oprichten,
2°.het veranderen of veranderen van de werking of
3°.het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk,
(…)
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Artikel 2.12, eerste lid
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2.2aa
Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend;
b. het verrichten van een handeling als bedoeld in de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 3.3, tweede of zevende lid, 3.8, tweede of zevende lid, 3.10, tweede of derde lid, of 3.31, eerste lid, voor zover die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor die handeling geen ontheffing als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, 3.8, eerste lid of 3.10, tweede lid in samenhang met 3.8, eerste lid, is aangevraagd of verleend.
Artikel 6.10a, eerste lid
Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b, wordt de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben.
Bestemmingsplan Landelijk Gebied 2014
Artikel 4.4.6
Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend het gebruik van gebouwen en overkappingen ten behoeve van de uitbreiding van de bestaande veestapel waarbij een toename plaatsvindt van de ammoniakemissie vanaf het betreffende agrarische bedrijf, als de kwaliteit van de natuurlijke habitat en habitatsoorten bij gevolg kan verslechteren of er een significant effect kan zijn op de kwalificerende soorten van een Natura 2000-gebied.
Artikel 4.5.5
Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 4.4.6 in die zin dat bij een uitbreiding van de veestapel op een agrarisch bedrijf de ammoniakemissie toeneemt, mits de toename van de ammoniakemissie wordt gecompenseerd door middel van mitigerende maatregelen, of anderszins wordt aangetoond dat de kwaliteit van de natuurlijke habitat en habitatsoorten bij gevolg niet zal verslechteren en er geen significant verstorend effect zal zijn op de kwalificerende soorten van een Natura 2000-gebied. Onder een mitigerende maatregel als hiervoor bedoeld wordt mede begrepen:
1. compensatie door middel van een minimaal gelijkwaardige afname van de bestaande depositie op hetzelfde kwetsbare gebied, afkomstig van één of meer andere agrarische bedrijven;
2. compensatie door middel van het realiseren van een minimaal gelijkwaardige vermindering van de kwetsbaarheid van de betreffende habitat, door het (doen) treffen van inrichting- en beheermaatregelen.