ECLI:NL:RBNHO:2025:190

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 22/6362

uitspraak van de meervoudige kamer van 9 januari 2025 in de zaak tussen

Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee, uit Wijk aan Zee;

Stichting IJmondig,uit Wijk aan Zee;

Stichting Frisse Wind.nu,uit Beverwijk;

Stichting de Faunabescherming,uit Amstelveen;

Stichting Duinbehoud,uit Leiden;

Stichting Schapenduinen,uit Bloemendaal;

Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB
),uit Nijmegen;

[eiser 1] ,uit [plaats 1] ;

[eisers] ;uit [plaats 2] ;

[eiseres] ,uit [plaats 2] ;

[eiser 2] ,uit [plaats 3] ;

gezamenlijk te noemen: eisers

gemachtigde: S.R. van Uffelen,

gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder

gemachtigde: mr. R.T. de Grunt in dienst van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied.

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap
Tata Steel IJmuiden B.V.uit IJmuiden (Tata Steel)

gemachtigden: mr. P.H.J. van Aardenne, advocaat te Den Haag.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun verzoeken tot actualisatie van de omgevingsvergunning (milieu) van 16 januari 2007 van Tata Steel.

1.1.

Verweerder heeft de verzoeken met het bestreden besluit van 17 november 2022 afgewezen. Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.

1.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd op 22 augustus 2024 met een verweerschrift.

1.3.

Eisers hebben op 24 augustus 2024 ter nadere onderbouwing van hun beroep een rapport van Cor Coenrady Consult van 20 februari 2024 overgelegd met de titel:
“Beoordeling rapport Tata Steel NOx reductie Kooks- en Gas Fabriek 1”en een rapport van 15 mei 2024 met de titel:
“Op- en overslag, mengen en bewerking van stuifgevoelige goederen op de terreinen van Tata steel, Harsco Metals en overige bedrijven in Velsen-Noord”.

1.4.

Tata Steel heeft op 1 oktober 2024 schriftelijk op deze rapporten gereageerd.

1.5

De rechtbank heeft het beroep op 14 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eisers deelgenomen: de gemachtigde van eisers en [naam 1] en [naam 2] bestuurders van Dorpsraad Wijk aan Zee. Ook was de partijdeskundige [naam 3] aanwezig. Namens verweerder hebben deelgenomen: de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] , allen werkzaam bij de Omgevingsdienst. Namens Tata Steel waren aanwezig: de gemachtigde van Tata Steel, vergezeld door [naam 8] , [naam 9] , [naam 10] en [naam 11] , allen in dienst van Tata Steel.

Totstandkoming van het besluit

2.1

In een besluit van 16 januari 2007 heeft verweerder aan Tata Steel een (de gehele inrichting omvattende) revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend. Na de invoering van de Wet algemeen bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is deze vergunning door het overgangsrecht gelijkgesteld met een omgevingsvergunning.

2.2

Op 19 januari en 4 februari 2022 heeft MOB, mede namens de andere eisers, verzocht om op grond van artikel 2.31, eerste lid, onder b, Wabo de voorschriften van deze omgevingsvergunning van 16 januari 2007 van Tata Steel te actualiseren.

Het verzoek heeft betrekking op de volgende aspecten:

Aanpassing van de normen voor reductie van emissies NOx en SO2 met 80%;

Aanpassing van de normen voor reductie van emissies van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) met 99% in 2019, waarbij ook de minimalisatieverplichting voor kankerverwekkende stoffen adequaat in de omgevingsvergunning wordt geïmplementeerd.

Aanpassing van de norm voor de reductie van stof met 90% in 2019.

Daarnaast hebben eisers verzocht om een revisievergunningsprocedure op te starten en delegatie van de vergunningverlening en handhaving aan DCMR Milieudienst Rijnmond.

2.3

Het verzoek is, gelet op artikel 3.15, derde lid, Wabo behandeld in de uitgebreide voorbereidingsprocedure genoemd in paragraaf 3.3. Wabo.

2.4

Verweerder heeft op 22 april 2022 eisers verzocht om aanvullende gegevens. Deze informatie is op 9 mei 2022 ontvangen.

2.5

Op 13 juli 2022 heft verweerder op beide verzoeken gereageerd met een ontwerpbesluit.

2.6

Op 25 augustus 2022 hebben eisers een zienswijze ingediend.

Het bestreden besluit

3. Verweerder heeft in het bestreden besluit de verzoeken van eisers tot actualisatie afgewezen, omdat (samengevat) de betreffende actualisatie oftewel al is geformaliseerd in een vergunning, dan wel in voorbereiding is of niet is vereist.

Ten aanzien van NOx en SO2

3.1.

Ten aanzien van het actualisatieverzoek stelt verweerder dat eisers ten onrechte suggereren dat de omgevingsvergunning van Tata Steel sinds januari 2007 niet meer is gewijzigd en dat niet wordt voldaan aan de wettelijke verplichting tot toepassing van de Best Beschikbare Technieken (BBT). De 95 BBT-conclusies op grond van de BREF IJzer & Staal zijn grotendeels in de vergunningen van Tata Steel geïmplementeerd en de vergunningvoorschriften zijn geactualiseerd. Ook de BREF Large Volume Inorganic Chemicals - Ammonia, Acids and Fertilisers (LVIC) is voor de zwavelzuurfabrieken van de kooksfabrieken geïmplementeerd. Alleen de implementatie van twee BBT- conclusies van de BREF IJzer & Staal zijn nog in behandeling, namelijk monitoring (BBT-conclusie 13-15) en BBT 44 (Kooksfabrieken). Deze twee BBT’s zijn echter niet relevant voor de emissies van SO2 en NOx.

De emissiegrenswaarden voor Tata Steel volgen uit de algemene regels van hoofdstuk 3, 5 en afdeling 2.3 uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit). Voor luchtemissies afkomstig van IPPC-installaties waarvoor BBT-conclusies zijn vastgelegd, gelden de regels van afdeling 2.3 niet. Hiervoor moeten voorschriften aan de omgevingsvergunning worden verbonden die aansluiten bij de BBT-conclusies. Vrijwel alle BBT-conclusies zijn vertaald in vergunningvoorschriften of algemene regels. De voorgeschreven plafonds voor SO2- en NOx-emissies van Tata Steel zijn in overeenstemming met de BBT. Daarbij is van belang dat Tata Steel in de periode 2007-2021 emissie reducerende maatregelen heeft genomen. Ook worden in de komende jaren aanvullende maatregelen getroffen in het kader van de Roadmap Plus, het Vermijdings- en Reductie Programma (VRP) en de transitie Groene Staal. Hiermee wordt ook beoogd het aantal ‘ongewone voorvallen’ en ‘afwijkende bedrijfssituaties’ te minimaliseren en de gevolgen te beperken. Tot slot zijn ook in de vergunning voorschriften opgenomen over het affakkelen.

Ten aanzien van ZZS en de minimalisatieverplichting

3.2.

Verweerder voert aan dat Tata Steel op 30 september 2021 een VRP met een looptijd van 2020-2025 heeft ingediend waarin omschreven staat welke maatregelen genomen worden om ZZS te reduceren en wat het rendement van deze maatregelen zal zijn. Deze VRP heeft verweerder goedgekeurd.

Normering voor luchtemissies van ZZS volgt uit afdeling 2.3 Activiteitenbesluit omdat er geen BBT-conclusies over ZZS zijn vastgesteld. De minimalisatieverplichting voor ZZS naar de lucht is van toepassing op grond van artikel 2.4, tweede lid, Activiteitenbesluit. Dat is een doorlopende verplichting. Er kunnen dus geen vergunningvoorschriften voor luchtemissies worden gesteld en het vastleggen van een percentage voor reductie past niet in dit wettelijk systeem. Wel is verweerder voornemens om meerdere maatwerkbesluiten op te stellen waarmee per reductiemaatregel de implementatietermijn wordt geborgd en een maximaal rendement van de matregel wordt vastgelegd, die nog verder gaat dan het VRP.

Op grond van het vijfde lid van artikel 2.4 Activiteitenbesluit leiden de ZZS emissies niet tot overschrijding van het maximaal toelaatbare risiconiveau (MTR) van de immissieconcentratie van die stof. Gestreefd wordt naar nul-emissies door substitutie of vermijding. Als dat niet mogelijk is, wordt minimaal gestreefd naar een risiconiveau dat onder het verwaarloosbaar risico (VR) zit. Hier wordt invulling aan gegeven door de maatregelen uit het VRP vast te leggen in maatwerkbesluiten. Daarnaast worden in de komende jaren nog aanvullende maatregelen getroffen in het kader van de Roadmap Plus, het VRP en de transitie Groene Staal. Een aantal maatregelen voor de voorgenomen ZZS reductie zijn al (geheel of gedeeltelijk) getroffen.

Ten aanzien van stofemissie

3.3.

Over het verminderen van stofemissie met 90% stelt verweerder dat de volgende BBT-conclusies uit de BREF IJzer en Staal relevant zijn: 11, 19, 20, 26, 33, 42, 43, 44, 46, 49, 50, 51, 52, 59, 60, 61, 77 en 78. Tata Steel voldoet volgens verweerder aan deze BBT-conclusies voor de emissies van stof. Er zijn de afgelopen jaren ook diverse maatregelen getroffen om de emissie van stof te reduceren (BBT- en BBT-plus-maatregelen) en is de vergunning regelmatig geactualiseerd. Tata Steel heeft in de Roadmap en Roadmap Plus de te treffen / deels getroffen maatregelen om hinder en overlast in de omgeving te reduceren opgenomen. Verweerder is dit samen met het VRP aan het beoordelen om te bepalen wat daarvan op maatregelniveau kan worden vastgelegd in een maatwerkbesluit op grond van het Activiteitenbesluit. Hiermee zal ook het aantal ‘ongewone voorvallen’ en ‘afwijkende bedrijfssituaties’ worden verminderd.

3.4

Ten aanzien van het verzoek van eisers tot het opstarten van een nieuwe revisievergunningenprocedure stelt verweerder dat dit niet verstandig is, omdat het jaren in beslag neemt en het ook wordt ingehaald door nieuwe ontwikkelingen. Bovendien biedt de Omgevingswet daartoe geen handvatten. Een actualisatie per werkeenheid is efficiënter.

Beoordeling door de rechtbank

4.1

De rechtbank beoordeelt of verweerder op goede gronden de verzoeken van eisers heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

4.2

De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eisers ongegrond is en verweerder de verzoeken van eisers op goede gronden heeft afgewezen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4.3

De rechtbank bespreekt eerst welk recht van toepassing is. Daarna komt het standpunt van Tata Steel dat eisers geen belanghebbende zijn bij de ingediende verzoeken als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de orde. Vervolgens bespreekt de rechtbank of de door eisers overgelegde rapporten van Coenrady Consult in strijd zijn met de goede procesorde in de procedure zijn gebracht. De rechtbank gaat daarna in op de omvang van het geding en wat ter toetsing voorligt. De beroepsgronden over de emissiegrenzen voor NOx en SO2, ZZS en stof worden daarna besproken. Tot slot gaat de rechtbank in op het verzoek tot het uitvoeren van een revisievergunningprocedure.

Overgangsrecht

5.1

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een wijziging van een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De verzoeken om wijziging van de omgevingsvergunning zijn ingediend op 19 januari 2022 en 4 februari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, op de beoordeling in beroep van toepassing blijft.

Is MOB belanghebbende bij het verzoek?

6.1.1

Tata Steel voert als meest verstrekkende beroepsgrond aan dat MOB geen belanghebbende zou zijn bij het verzoek tot intrekking dan wel wijziging van de vergunning, zodat de reactie van verweerder daarop - naar de rechtbank dat standpunt begrijpt - niet een besluit met rechtsgevolg is.

6.1.2

Ter onderbouwing van dit standpunt wijst Tata Steel er op dat uit artikel 3 van de statuten van MOB blijkt dat het werkgebied van MOB de gehele wereld omvat. De statutaire doelstelling van MOB is daarom zo veelomvattend dat die doelomschrijving onvoldoende onderscheidend is en de belangen van MOB daarom niet rechtstreeks betrokken kunnen zijn bij het door haar verzochte besluit. De omstandigheid dat MOB in andere gerechtelijke procedures wel als belanghebbende is aangemerkt, betekent niet dat MOB bij elk verzoek belanghebbende is. Per besluit moet volgens Tata Steel worden beoordeeld of het verzoek en dus het besluit de statutaire belangen raakt.

6.2

Op grond van artikel 1.3, eerste en derde lid, Awb is alleen sprake van een besluit (met rechtsgevolg) als het verzoek daartoe is gedaan door een belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 Awb. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 Awb, zijn volgens het derde lid van dat artikel mede van belang de algemene belangen die de rechtspersoon krachtens zijn doelstellingen en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. In die eis ligt besloten dat een rechtspersoon geen belanghebbende kan zijn indien de doelstellingen van de rechtspersoon op een onvoldoende concreet afgebakend werkgebied betrekking hebben en/of te algemeen zijn geformuleerd, omdat dan sprake zou zijn van een actio popularis. Als sprake is van een niet concreet afgebakend werkgebied als “de hele wereld” of de doelstellingen zo algemeen zijn geformuleerd dat niet of nauwelijks meer sprake is van belangen die de rechtspersoon in het bijzonder behartigt, kan de correctie van de feitelijke werkzaamheden die zien op de belangen die in het bijzonder aan de orde zijn, echter meebrengen dat de rechtspersoon toch belanghebbende is.

6.3

De doel van MOB staat in artikel 2 van haar statuten. Haar werkgebied staat in artikel 3.

Artikel 2 (Doel) luidt:

1. In overeenstemming met artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie “een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu” te bevorderen door:

• behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;

• het nemen van maatregelen om lokale, regionale of mondiale milieuproblemen aan te pakken waarbij de focus primair op Nederland is gericht;

• het streven naar goede wettelijke regelingen met betrekking tot het leefmilieu en de kwaliteit van de natuur, en het bevorderen van de naleving ervan;

• het stoppen dan wel beperken van verdere teruggang van biodiversiteit in Europa, en in Nederland in het bijzonder;

• het bevorderen van een tijdige en juiste implementatie van Europese richtlijnen zoals de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, waarbij de werkzaamheden van de coöperatie in Nederland focussen op met name een systematische verlaging van stikstofdeposities afkomstig van industrie, landbouw en veeteelt op natuurgebieden in het gehele land;

• het bevorderen van een tijdige en juiste implementatie van overige Europese richtlijnen zoals bijvoorbeeld de RIE, Kaderrichtlijn Water, Richtlijn Luchtkwaliteit en andere relevante richtlijnen, evenals de relevante BREF’s;

• bescherming van het leefklimaat en de gezondheid van de mens;

• behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen.

2. Zij tracht dit te bereiken door:

- vergroten van bewustzijn van Nederlandse politici, organisaties en burgers, dat Nederland binnen de Europese Unie steeds verder achter loopt qua uitvoering van milieubeleid;

- lobbying, beïnvloeding van politiek en het informeren van de Europese Commissie over niet tijdig uitvoeren van EU-richtlijnen in Nederland;

- samenwerken met andere Nederlandse en Europese milieuorganisaties;

- assisteren en voorlichten van bezorgde burgers, gemeentes en provincies;

- sluiten van convenanten met bedrijven en organisaties;

- het voeren van alle wettelijke procedures zoals, maar niet gelimiteerd tot de volgende acties: indienen van bedenkingen, zienwijzen, beroepschriften, bezwaarschriften en/of voeren van alle noodzakelijke bestuursrechtelijke procedures met als doel het verminderen, dan wel beëindigen van overlast, risico’s en schade veroorzaakt aan mens en milieu door inrichtingen, installaties en andere bronnen van milieuverontreiniging;

- samenwerken en het verstrekken van opdrachten aan derden;

- samenwerken met en het uitvoeren van opdrachten van derden.

Artikel 3, eerste lid, luidt:

Het werkgebied omvat de gehele wereld.

6.4

Ter zitting heeft MOB toegelicht dat haar feitelijke activiteiten, voor zover die zien op (de gevolgen van activiteiten van) Tata Steel op de omgeving, bestaan uit het sluiten van convenanten met bedrijven in de regio om ammoniakreductie te verkrijgen, het sinds 2012 adviseren van de stichting en actiegroepen in de regio onder meer over implementatie van zogenaamde BBT-conclusies om stikstofdepositie in de regio te beperken en het zelf voeren van procedures met betrekking tot emissies door Tata Steel.

6.5

De doelstellingen, zoals geformuleerd in de statuten, zijn gericht op het behartigen van algemene belangen zoals bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb. Hoewel in artikel 3 de aanduiding van de hele wereld als werkgebied is opgenomen, volgt uit artikel 2 dat de focus primair op Nederland is gericht. De Natura 2000-gebieden waar deze zaak over gaat, liggen binnen de territoriale begrenzing van de doelomschrijving van MOB. De bescherming van en in het bijzonder beperking van stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden past ook binnen de doelstelling. Uit de toelichting van MOB volgt ook dat zij zich sinds 2012 met diverse activiteiten feitelijk richt op bescherming van natuurgebieden in de regio rond Tata Steel, waarop de industriële activiteiten van Tata Steel door diverse emissies invloed hebben. Dat zijn belangen waarop de natuurvergunning betrekking heeft. Het verzoeken om intrekking daarvan past daarom binnen de belangen en activiteiten die MOB volgens haar statuten behartigt. Haar feitelijke werkzaamheden zijn ook sinds geruime tijd concreet gericht op de milieueffecten van Tata Steel op natuurgebieden in de regio. MOB is daarom belanghebbende als bedoeld in de artikelen 1:2 en 1:3 Awb bij het verzoek. De reactie van verweerder op dit verzoek is daarom, anders dan Tata Steel betoogt, een besluit met rechtsgevolg.

Kunnen de rapporten van Coenrady Consult nog betrokken worden bij het geschil?

7.1

Tata Steel stelt dat eisers de rapporten van Coenrady Consult te laat en dus in strijd met de goede procesorde hebben ingediend. De rapporten dateren van februari en mei 2024 maar eisers hebben die rapporten pas op 24 augustus 2024 ingediend, terwijl de rapporten inhoudelijk ook technisch ingewikkeld en uitgebreid zijn. Tata Steel en verweerder konden daarom niet goed op de rapporten reageren.

7.2

Eisers hebben inderdaad de rapporten van Coenrady Consult eerst op 24 augustus 2024 ingediend. Zij hebben echter aangevoerd dat er na februari 2024 nog aan het rapport is gewerkt en dat zij het (concept)rapport eerder in overleggen met verweerder en Tata Steel hebben ingebracht. De rechtbank ziet mede daarom geen aanleiding om te oordelen dat sprake is van strijd met de goede procesorde. Verweerder en Tata Steel hebben voldoende gelegenheid gehad om op de rapporten te reageren, mede in het licht van de rechtsvragen die concreet voorliggen. De rechtbank betrekt de rapporten daarom wel in de beoordeling.

Omvang van het geding

8.1

De rechtbank stelt voorop dat het in deze zaak gaat om de door eisers ingediende verzoeken tot actualisatie van de aan Tata Steel verleende, en nadien meermalen gewijzigde, omgevingsvergunning uit 2007. Meer specifiek hebben eisers verzocht om aanscherping van de vergunningvoorschriften om te komen tot een fors lagere emissie van NOx, SO2, ZZS en stof. Tot slot hebben eisers verzocht om te bepalen dat een revisievergunningsprocedure wordt gevolgd om de gehele milieuvergunning van Tata Steel te herzien. Dat betekent dat deze verzoeken en het daaropvolgend besluit daarop de omvang van het geding bepalen.

8.2

Eisers hebben in de zienswijze verzocht om intrekking van de vergunning voor de Kook- en Gasfabriek 2 en in beroep gesteld dat verweerder ten onrechte hierop niet heeft beslist. Dit verzoek valt echter buiten de omvang van het geding. Eisers hebben hier namelijk niet om verzocht in hun verzoeken.

Ook de beroepsgrond van eisers dat verweerder ten onrechte het VRP van Tata Steel heeft goedgekeurd, valt buiten de omvang van het geding. Verweerder heeft het VRP immers in een apart besluit goedgekeurd. Eventuele bezwaren die eisers hiertegen hebben, dienen zij in een procedure gericht tegen dat goedkeuringsbesluit aan te voeren.

Ook voeren eisers in beroep aan dat verweerder ten onrechte niet op grond van artikel 2.1, vierde lid, Activiteitenbesluit een maatwerkvoorschrift heeft opgelegd ter concretisering van de zorgplichtbepaling. Ook dit valt buiten de omvang van het geding omdat eisers niet hierom hebben verzocht in hun inleidende verzoeken.

Tot slot hebben eisers in de zienswijze, gronden en nadere reacties verschillende handhavingsverzoeken gedaan, omdat zij stellen dat Tata Steel niet conform bepaalde BBT-conclusies handelt. Deze handhavingsverzoeken vallen ook buiten de omvang van het geding, omdat eisers niet in de inleidende verzoeken om handhaving hebben verzocht.

Toetsingskader voor actualisatie

9.1

Op grond van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo wijzigt het bevoegd gezag - al dan niet op verzoek - voorschriften van de omgevingsvergunning indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.

NOx en SO2

10.1

Eisers voeren in beroep (samengevat en zoals nader toegelicht ter zitting) aan dat niet alle BBT-conclusies uit de BREF IJzer en Staal over NOx en SO2 zijn geïmplementeerd. Zo is BBT-conclusie 49 over SO2 niet in een vergunning van Tata Steel opgenomen. Ook stellen eisers dat het niet voldoende is om aan de BBT’s te voldoen. Er zijn inmiddels andere technieken om de emissie van deze stoffen te reduceren. Ter onderbouwing van deze stelling hebben eisers in samenwerking met Greenpeace Nederland een deskundigenbericht laten opstellen door Coenrady Consult, gedateerd 20 februari 2024, waaruit volgt dat het mogelijk is voor Tata Steel om door toepassing van een DeNOx-installatie met Selectieve Catalytische Reductie (SCR) de in BBT-conclusie 49 genoemde grenswaarde van 500 mg/ Nm3 te behalen. Ook hebben eisers verwezen naar de ontwikkelingen die bij andere grote industriële bedrijven hebben plaatsgevonden zoals de reductie van gekanaliseerde emissies van NOx en SO2 door de installatie van nageschakelde rookgasreinigingstechnieken DeNOx en DeSOx.

10.2

De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit het verzoek om actualisatie van eisers op dit punt op goede gronden heeft afgewezen.
Allereerst heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat de relevante BBT-conclusies over NOx en SO2 zijn geïmplementeerd in de vergunningen van Tata Steel en dat hieraan door Tata Steel wordt voldaan. Gebleken is dat BBT-conclusie 49 met een besluit van 10 mei 2022 (met kenmerk 60649) is geïmplementeerd. In dit besluit is ook een onderzoeksverplichting opgenomen voor Tata Steel om uiterlijk 1 januari 2023 te gaan onderzoeken of de betreffende emissies verder kunnen worden gereduceerd. Een deel van de eisers hebben tegen dit besluit van 10 mei 2022 een apart beroep ingediend. Indien eisers bedoelen te stellen dat BBT-conclusie 49 niet juist is geïmplementeerd, kunnen zij dit in die beroepsprocedure naar voren brengen.

10.3

Verder is niet is in geschil dat over NOx en SO2 geen nieuwe(re) BBT-conclusies zijn opgesteld. Dat verweerder op grond van nieuwe technieken de omgevingsvergunning kan en moet actualiseren, volgt de rechtbank daarom niet. In navolging van de uitspraak van de rechtbank Den Haag inzake Chemours Nederland^[1]is de rechtbank van oordeel dat het begrip “ontwikkeling op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu” niet ruimer is dan de vastgestelde BBT’s. Dat betekent dat een technische ontwikkeling die niet is aangemerkt als BBT, verweerder niet tot een actualisatie van de omgevingsvergunning verplicht. Uit artikel 1.1, eerste lid, Wabo volgt dat het bij BBT moet gaan om technieken die haalbaar zijn in de bedrijfstak van - in dit geval - Tata Steel, die door Tata Steel kunnen worden toegepast en die redelijkerwijs te verkrijgen zijn. Uit de rechtspraak van de Raad van State^[2]volgt dat het moet gaan om technieken die tot op zekere hoogte beproefd zijn. De enkele omstandigheid dat in andere fabrieken nieuwere technieken worden toegepast brengt niet met zich dat deze nieuwe(re) technieken zijn aan te merken als een (nieuwe) BBT. Ook de door eisers genoemde BREF’s met betrekking tot grote stookinstallaties (LCP) en afgasbehandeling in de chemische sector (WGC), alsmede de beleidsdocumenten daarover, bieden geen aanknopingspunten om aan te nemen dat er een of meerdere nieuwe technieken beschikbaar zijn die door verweerder beoordeeld hadden moeten worden in het kader van het actualisatieverzoek van eisers.

ZZS

11.1

Eisers voeren (samengevat) aan dat verweerder ten onrechte geen strengere voorschriften voor de emissie van ZZS heeft opgesteld. Het is volgens eisers namelijk wel mogelijk om vergunningvoorschriften op te nemen die strenger zijn dan het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit). Dit volgt uit artikel 2.22, vijfde lid, tweede volzin, Wabo. De systematiek van het Activiteitenbesluit staat hier volgens eisers niet aan in de weg. Verweerder weigert daarom ten onrechte om aanscherping van emissiegrenswaarden in besluiten vast te leggen, omdat maatwerkbesluiten in voorbereiding zijn. Er is sprake van een omgekeerde gang van zaken doordat de maatregel eerst moet zijn uitgevoerd, waarna de emissiemetingen worden uitgevoerd en pas daarna wordt een maatwerkbesluit vastgesteld. De wijze waarop verweerder de ZZS-minimalisatieverplichting uitlegt, biedt daarom geen effectieve bescherming aan het milieu.

11.2

De rechtbank stelt voorop dat voor de ZZS geen BBT-conclusies bestaan. Normering voor luchtemissies van ZZS volgt daarom enkel uit afdeling 2.3 Activiteitenbesluit. Op grond van artikel 2.22, vijfde lid, Wabo kunnen wel strengere vergunningvoorschriften worden opgelegd voor inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort. Dat kan echter alleen voor zover met de regels uit het Activiteitenbesluit niet wordt voldaan aan de voorwaarden uit de artikelen 2.14 en 2.22, tweede en derde lid, Wabo. Oftewel aan toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, Wabo wordt alleen toegekomen, indien de voorschriften uit het Activiteitenbesluit ontoereikend zijn en andere / aanvullende voorschriften nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat hiervan geen sprake is.

11.3

Bij het aanscherpen van emissies van ZZS biedt het Activiteitenbesluit een voldoende effectief instrument om een hoge bescherming van het milieu te waarborgen. Op grond van artikel 2.4, tweede lid, Activiteitenbesluit geldt immers een doorlopende minimalisatieverplichting voor ZZS (waaronder kankerverwekkende stoffen) naar de lucht. Verweerder heeft daarom terecht gesteld dat vergunningvoorschriften voor luchtemissies van ZZS, waar eisers om verzoeken, niet kunnen worden gesteld, omdat dit niet past in het wettelijk systeem waarbij een voortdurende minimalisatieverplichting geldt. Ook een verankering van de minimalisatieverplichting voor kankerverwekkende stoffen past niet in het wettelijk systeem. Daarbij heeft Tata Steel concreet invulling gegeven aan de minimalisatieverplichting door het opstellen van het VRP, waarin Tata Steel aangeeft dat fors wordt geïnvesteerd in emissiebeperkende maatregelen om tot een grote reductie van de emissie van ZZS te komen.

11.4

Op grond van de minimalisatieverplichting uit het Activiteitenbesluit kan verweerder maatwerkvoorschriften stellen voor emissiegrenswaarden. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat in verschillende maatwerkbesluiten de emissiegrenswaarden voor ZZS voor Tata Steel zijn aangescherpt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarom het actualisatieverzoek voor ZZS kunnen afwijzen.

Stof

12.1

Eisers voeren (samengevat en zoals nader toegelicht ter zitting) aan dat Tata Steel voor stof ook niet aan de relevante BBT-conclusie voldoet (BBT 11). Eiser hebben een deskundigenbericht overgelegd van Coenrady Consult van 15 mei 2024 waaruit volgens hen volgt dat sprake is van grote emissies van stof bij de op- en overslag, het mengen en de bewerking van stuifgevoelige goederen zoals kolen en ijzererts. Volgens eisers schrijft BBT 11 voor dat er inpandige opslag plaats moet vinden als dit technisch mogelijk is en volgens eisers is dit technisch mogelijk. Eisers verwijzen naar een vergelijkbare fabriek in Italië waar deze BBT-techniek wel wordt toegepast en vergelijkbare hoeveelheden kolen en ijzererts wel overdekt worden opgeslagen. Tot slot heeft verweerder ook niet gekeken of andere in de BBT genoemde technieken kunnen worden toegepast.

12.1

De tekst van BBT-conclusie 11 luidt:

“De BBT is diffuse stofemissies van de opslag, de hantering en het transport van materiaal voorkomen of verminderen door toepassing van een of meer van de onderstaande technieken.

Wanneer reductietechnieken gebruikt worden, is de BBT het afvangrendement en de aansluitende reiniging optimaliseren door toepassing van passende technieken zoals hieronder beschreven. De voorkeur gaat uit naar het afvangen van stof zo dicht mogelijk bij de bron.

I. Algemene technieken omvatten:

(…)

II. Technieken voor de preventie van stofverspreiding tijdens de hantering en het transport van bulkgrondstoffen omvatten:

(…)

— plaatsing van windschermen of gebruik van natuurlijk terrein om beschutting te bieden;

(…)

III. Technieken voor levering, opslag en terugwinning van materiaal omvatten:

(…)

gebruik van opslag in een gebouw of in vaten, in plaats van opslaghopen buiten het gebouw, indien de omvang van de opslag dit mogelijk maakt.

(…)”

12.2

De rechtbank is van oordeel dat de BBT-conclusie 11 facultatief is geformuleerd door de tekst: “toepassing van
een of meervan de onderstaande technieken”. Dat betekent dat een keuze kan worden gemaakt om minimaal een of eventueel meer van de daarin genoemde technieken toe te passen en dat daarmee al aan de BBT-conclusie wordt voldaan. Anders dan eisers stellen, volgt uit de BBT-conclusie niet dat de in die conclusie genoemde technieken allemaal toegepast moeten worden. Dat het wellicht technisch mogelijk is om een grote overkapping te bouwen, maakt dat niet anders.

12.3

Verweerder heeft in het bestreden besluit ook voldoende gemotiveerd dat aan BBT-conclusie 11 door Tata Steel wordt voldaan, omdat de transportbanden zijn overkapt en de opslag nat wordt gesproeid en dat deze BBT-technieken in de vergunning uit 2007 zijn vastgelegd in verschillende voorschriften. Tot slot is aangegeven dat Tata Steel ook BBT-plus maatregelen zal treffen in de vorm van het plaatsen van windschermen, ook genoemd in BBT-conclusie 11. Op 30 juni 2022 is daarvoor en aanvraag ingediend. Verweerder heeft het verzoek daarom op dit punt ook op goede gronden afgewezen en de beroepsgrond slaagt niet.

Het verzoek om toepassing van de revisievergunningsprocedure

13.1

Eisers voeren aan dat ten onrechte niet een revisievergunningsprocedure is gestart. Verweerder heeft niet weersproken dat sprake is van een onoverzichtelijke vergunningenbestand. Juist door de Omgevingswet ontstaat de situatie dat het er drie verschillende vergunningsstelsels zullen bestaan, hetgeen nog minder overzichtelijk is. Verweerder verwijst naar het e-Data loket, maar daar komen slechts 667 documenten in voor van Tata Steel, terwijl er meer zijn. Het aantal vergunningen blijft dus onduidelijk. Een revisievergunning kan tot slot ook per werkeenheid worden verleend. De door verweerder genoemde argumenten zijn daarom onvoldoende.

13.2

De rechtbank stelt, onder verwijzing naar haar eerdere uitspraak van 6 maart 2023^[3], voorop dat verweerder op grond van artikel 2.6, eerste lid, Wabo beoordelingsvrijheid toekomt bij het bepalen of een revisievergunning dient te worden aangevraagd. Eisers hebben aangevoerd dat zij de revisievergunningsprocedure nodig achten, omdat de huidige werkwijze tot een onoverzichtelijk geheel van voorschriften leidt en het e-Data loket niet goed werkt. Met zijn toelichting heeft verweerder echter voldoende overtuigend uiteengezet op welke wijze geprobeerd wordt de vergunningvoorschriften van Tata Steel overzichtelijker en toegankelijk te maken en dat verweerder een revisievergunningsprocedure voor die herschikking, juist vanwege de lange duur van de procedure, daarvoor minder geschikt acht. Ook zijn verbeteringen aan het e-Data loket doorgevoerd. De rechtbank acht de motivering om geen gebruik te maken van de bevoegdheid uit artikel 2.6, eerste lid, Wabo daarom toereikend. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

Conclusie en gevolgen

14. Uit het voorgaande volgt dat verweerder de verzoeken van eisers terecht heeft afgewezen. Dat betekent dat het beroep van eisers ongegrond is.

15. Omdat het beroep ongegrond is, krijgen eisers het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen (verdere) vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, voorzitter, en mr. R.H.M. Bruin en mr. R. Brouwer, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: enige in deze uitspraak verkort aangehaalde wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.31

1. Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning:

a. ter uitvoering van een verzoek als bedoeld in artikel 2.29, eerste lid, tweede volzin, onder a, of een aanwijzing als bedoeld in artikel 2.34, eerste lid;

b. indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt;

c. in gevallen waarin de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, voor zover dit nodig is om ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen, of, voor zover zodanige gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken;

d. voor zover deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, voor zover dat bij de betrokken algemene maatregel van bestuur is bepaald;

e. voor zover deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, voor zover dat bij de betrokken verordening is bepaald;

f. voor zover deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.19, voor zover dat bij het betrokken wettelijk voorschrift is bepaald.

2. Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op:

a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d, voor zover dit in het belang van de brandveiligheid is met het oog op het voorziene gebruik van het bouwwerk;

b. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is;

c. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken algemene maatregel van bestuur;

d. een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening;

e. een activiteit als bedoeld in artikel 2.19, op de gronden die zijn aangegeven in het betrokken wettelijk voorschrift.