ECLI:NL:RBNHO:2025:10840

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummers: HAA 25/3657, HAA 25/3670, HAA 25/3671, HAA 25/3674, HAA 25/3675, HAA 25/3676, HAA 25/3677, HAA 25/3679 en HAA 25/3680

uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 september 2025 in de zaken tussen

[verzoekster] , uit [plaats] , verzoekster

(gemachtigden: mr. P.M. Smits en mr. R. van der Hulle),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad, het college

(gemachtigden: mr. G.M. Pierik en mr. A.E.M. van den Berg).

Samenvatting

1.1.

Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over negen aan verzoekster opgelegde boetes van € 25.750,- in verband met vermeende overtredingen van de Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad (de Verordening). Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij heeft bezwaar gemaakt tegen de opgelegde boetes en verzoekt om de opgelegde boetebesluiten te schorsen in afwachting van de te nemen beslissingen op bezwaar. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen in dit geval of sprake is van een spoedeisend belang en of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om de bestreden besluiten te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekster.

1.2.

De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de verwachting gerechtvaardigd dat de primaire besluiten, met aanvulling van de motivering, in stand zullen kunnen blijven
.Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Procesverloop

2.1.

Met de bestreden besluiten van 12 juni 2025 heeft het college negen boetes van ieder € 25.750,- opgelegd vanwege constateringen van overtredingen van de Verordening
.Verzoekster heeft hiertegen op 22 juli 2025 bezwaar gemaakt.

2.2.

Op 1 augustus 2025 heeft het college facturen ter betaling van de boetes aan verzoekster gestuurd. Deze hebben een vervaldatum van 30 augustus 2025.

2.3.

Op 20 augustus 2025 heeft verzoekster de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Daarnaast is in afwachting van de zitting bij de voorzieningenrechter verzocht om het treffen van een ordemaatregel.

2.4.

Bij uitspraak van 26 augustus 2025 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om ordemaatregel toegewezen. De primaire besluit zijn geschorst totdat de voorzieningenrechter de zaken inhoudelijk op zitting heeft behandeld.

2.5.

Op 5, 8 en 9 september 2025 heeft verzoekster haar (bezwaar)gronden aangevuld.

2.6.

Het college heeft op 8 september 2025 enkele bijlagen overgelegd en daarbij op grond van artikel 8:29, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verzocht om beperking van de kennisneming tot de voorzieningenrechter. Op 9 september 2025 heeft het college een verweerschrift ingediend.

2.7.

Op 10 september 2025 heeft verzoekster op het verzoek om beperking van de kennisneming gereageerd en een gerectificeerde eerder overgelegde bijlage ingediend.

2.8.

Op 10 september 2025 heeft de rechtbank het verzoek van het college afgewezen. Het college heeft de stukken vervolgens niet alsnog in geding gebracht.

2.9.

De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 11 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van verzoekster, samen met [naam 1] , de boekhouder van verzoekster en de gemachtigden van het college, samen met [naam 2] , juridisch medewerker bij het college.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Totstandkoming bestreden besluiten

3.1.

Verzoekster is een onderneming die zich richt op het beheren en exploiteren van een vastgoedportefeuille. Zij bezit en beheert meer dan 100 vrije sectorwoningen, verspreid in de regio Zaanstad.

3.2.

In mei 2024 heeft het college twee boetes van ieder € 4.500,- aan verzoekster opgelegd vanwege op twee adressen geconstateerde overtredingen van de Verordening. Gebleken is dat verzoeker op deze adressen onzelfstandige woonruimtes verhuurt aan meerdere personen zonder daarvoor vereiste vergunning(en). Verzoekster heeft hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend en de boetes voldaan.

3.3.

Er hebben vervolgens in april 2025 door toezichthouders (opnieuw) controles plaatsgevonden op verschillende door verzoekster verhuurde adressen. Hiervan zijn rapporten opgemaakt. Op negen adressen is geconstateerd dat deze door meerdere personen worden bewoond. Het college heeft aan verzoekster op 22 mei 2025 schriftelijk voornemens geuit om boetes op te gaan leggen wegens vermeende overtredingen van de Verordening. Verzoekster heeft hierop geen zienswijze gegeven.

3.4.

Het college heeft vervolgens op 12 juni 2025 de primaire besluiten genomen. Hierbij zijn negen boetes opgelegd van ieder € 25.750,- wegens overtreding van artikel 3.1.2, eerste lid van de Verordening. Uit controles is volgens het college gebleken dat in de woningen meer personen wonen dan toegestaan. Gelet op het strijdige gebruik, de eerdere overtredingen en de bedrijfsmatigheid van de illegale kamerverhuur zijn de boetes gelet op de tabel bestuurlijke boete omzetting en woningvorming uit artikel 3.4.1, van de Verordening op het maximale bedrag bepaald.

Bezwaar en verzoek om voorlopige voorziening

4. Verzoekster heeft op de hierna te bespreken gronden bezwaar gemaakt tegen de opgelegde boetes. Zij heeft de voorzieningenrechter vervolgens verzocht om schorsing van de betalingsverplichting die voortvloeit uit de bestreden besluiten tot in ieder geval zes weken nadat het college een beslissing op haar bezwaar heeft genomen.

Verweerschrift

5. Het college heeft hierop op hierna samengevat weergegeven wijze gereageerd en stelt zich – samengevat – op het standpunt dat de boetes terecht zijn opgelegd en dat er geen aanleiding is om deze te matigen.

Is er aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen?

– Is er sprake van een spoedeisend belang? –

6.1.

Verzoekster stelt een spoedeisend belang te hebben bij de gevraagde voorlopige voorziening omdat zij – samengevat – slechts over beperkte direct beschikbare liquiditeit beschikt en een aanzienlijke financieringslast heeft. Onmiddellijke invordering van het totale boetebedrag van € 231.750,- zal een onevenredig zware en feitelijk onmogelijke last vormen. Zonder voorlopige voorziening komen de continuïteit van de onderneming en de nakoming van haar lopende verplichtingen jegens huurders, financiers en andere crediteuren ernstig in gevaar.

6.2.

Volgens het college heeft verzoekster geen spoedeisend belang. Uit de door verzoekster overgelegde stukken volgt volgens het college niet dat betaling van de boetes zal leiden tot een acute financiële noodsituatie of dat de continuïteit van de onderneming zal worden bedreigd. Onduidelijk is of de stukken een volledig en juist financieel beeld geven van de situatie. Daarnaast acht het college van belang dat de mogelijkheid bestaat om de boete in termijnen te voldoen.

6.3.

De voorzieningenrechter ziet – reeds gelet op de hoogte van de totale boetes – wel aanleiding om een spoedeisend belang aan te nemen. Daarbij neemt hij in aanmerking dat naast deze procedure ook een bezwaarschriftprocedure aanhangig is en dat het hem voorkomt – gelet op de inhoudelijke geschilpunten in deze zaak en de uitgebreide uiteenzetting van de verschillende standpunten – dat partijen allebei meer gebaat zijn bij een voorlopige inhoudelijke rechtmatigheidsbeoordeling dan bij een (te) restrictieve toepassing van dit ontvankelijkheidsvereiste.

– Heeft het bezwaar een redelijke kans van slagen? –

7. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de verwachting dat de boetes in bezwaar, met aanvulling van de motivering, in stand zullen kunnen blijven. Daartoe overweegt hij als volgt.

Wat is de grondslag van de bestreden besluiten?

8.1.

Volgens verzoekster is er geen grondslag voor het opleggen van de boetes nu deze zijn gebaseerd op de destijds niet meer van kracht zijnde Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad 2021.

8.2.

De voorzieningenrechter stelt vast dat aan verzoekster boetes zijn opgelegd omdat volgens het college in een negental woningen in eigendom van verzoekster sprake is van verhuur van onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor vereiste omzettingsvergunning. Dit levert strijd op met het in artikel 3.2.1 lid 1 van Huisvestingsverordening 2025 neergelegde verbod. Dat in de stukken ook sprake is van de Huisvestingsverordening 2021 moet, zoals door het college ook is opgemerkt, als een verschrijving worden beschouwd.

Is er sprake van een overtreding?

9.1.

Verzoekster stelt niet aan kamerverhuur te doen, maar alleen aan verhuur van woningen aan mensen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding (willen) voeren. Zij betoogt gemotiveerd per adres dat de bewoners één huishouden vormen in de zin van de Verordening en dat daarom geen sprake is van een overtreding. Volgens verzoekster is de enkele constatering dat er meerdere personen in de woning wonen op zichzelf onvoldoende om aan te nemen dat alsdan sprake is van kamersgewijze verhuur.

9.2.

Het college daarentegen stelt zich op het standpunt dat de woningen – zo blijkt zonder meer uit de feitelijke situatie – door meerdere personen worden gedeeld zonder dat gezegd kan worden dat deze personen samen allen per woning slechts één huishouden vormen. In het verweerschrift is per woning een en ander gemotiveerd toegelicht.

9.3.

Het college heeft zijn besluitvorming gebaseerd op de zich in het dossier bevindende constateringsgrapporten. Uit deze rapporten volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter genoegzaam – een en ander wordt ook niet wezenlijk door verzoekster betwist – dat de in geding zijnde woningen door meerdere personen worden bewoond.
De Verordening verstaat voorts onder het begrip huishouden:
“een persoon of groep van personen die een langdurige gemeenschappelijke huishouding voeren en willen voeren waarbij sprake is van onderlinge met een gezinsverband vergelijkbare verbondenheid en continuïteit in de samenstelling. Een groep van kamerhuurders wordt hieronder niet begrepen.”Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt verder dat sprake is van één huishouden als de bewoners in materiele of immateriële aangelegenheden in betekenisvolle mate van elkaar afhankelijk zijn^[1].
Aan verzoekster kan worden toegegeven dat de primaire besluiten ten aanzien van de vraag of in de woningen al dan niet sprake is van één huishouden als in voornoemde zin weinig tot niets aan een inhoudelijke motivering bevatten. Dit leidt echter niet zonder meer tot de conclusie dat de primaire besluiten zouden moeten worden geschorst. Een en ander kan immers door het college – als reactie op hetgeen daarover in het uitgebreide aanvullende bezwaarschrift is opgemerkt – in het kader van de bezwaarschriftprocedure met haar volledige heroverweging worden aangevuld.
Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de verwachting op dit moment gerechtvaardigd dat het college daarin ook in toereikende mate zal kunnen slagen.
Met het college deelt de voorzieningenrechter vooralsnog het standpunt dat onvoldoende aanleiding bestaat voor het oordeel dat in de woningen sprake zou zijn geweest van slechts één huishouden. De voorzieningenrechter kan zich niet aan de indruk onttrekken dat het delen van de onderhavige woningen primair is ingegeven door het – alleszins begrijpelijke streven – om samen met elkaar te kunnen voorzien in enigszins betaalbare huisvesting, maar dat maakt nog niet dat alsdan de samenwoning ook juridisch gekwalificeerd zou kunnen worden als één huishouden. Daar is meer voor nodig en op basis van de voorhanden zijnde informatie betwijfelt de voorzieningenrechter dat het samenwonen in de onderhavige gevallen vanuit een oogpunt van duurzaamheid, continuïteit en onderlinge verbondenheid ook echt meer omvat dan het uitsluitend om financiële en praktische redenen feitelijk willen delen van de woningen. Vooralsnog acht de voorzieningenrechter verzoekster er niet in geslaagd om het tegendeel overtuigend met concrete en verifieerbare informatie te onderbouwen.

Is verzoekster als overtreder aan te merken?

10.1.

Verzoekster stelt onder verwijzing naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt omdat zij de vermeende overtredingen niet heeft aanvaard waardoor zij niet aangemerkt kan worden als functioneel dader. Het college is volgens verzoekster niet geslaagd in de op haar rustende bewijslast om het tegendeel aannemelijk te maken. Per adres licht verzoekster gemotiveerd toe waarom het onderzoek van het college ontoereikend is om de conclusie te kunnen dragen en waarom mogelijke inwoning van derden niet kan leiden tot de conclusie dat zij dat zou hebben aanvaard.

10.2.

Volgens het college dient verzoekster aangemerkt te worden als functionele pleger aangezien de gedragingen redelijkerwijs aan haar kunnen worden toegerekend. Dit licht zij in haar verweerschrift gemotiveerd toe.

10.3.

Ook ten aanzien hiervan volgt de voorzieningenrechter vooralsnog het standpunt van het college. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan voor beantwoording van de vraag wanneer sprake is van functioneel daderschap worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria hiervoor^[2]. Zoals ook blijkt uit laatstgenoemde uitspraak is daarbij onder meer van belang of de rechtspersoon – in dit geval dus verzoekster – beschikkingsmacht heeft over het voorkomen van het plaatsvinden van de illegale situatie, en of de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon is aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kan worden gevergd met het oog op het voorkomen van de gedraging.
Vast staat dat de eigenaar van de woning in de regel kan beschikken over de wijze waarop de woning wordt gebruikt en in dit geval zijn geen feiten en/of omstandigheden gesteld op grond waarvan ten aanzien van verzoekster anders zou moeten worden geoordeeld. Vervolgens is alsdan de vraag of verzoekster geacht kan worden de feitelijke gang van zaken te hebben aanvaard. Voor zover verzoekster in dit opzicht heeft willen betogen dat zij geen kamerverhuur wil faciliteren, ook niet op legale wijze, gaat zij eraan voorbij dat – als zij hierin gevolgd zou moeten worden – het op haar weg ligt om een en ander ook zorgvuldig middels periodieke controles te monitoren. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college gelijk, daar waar gesteld wordt dat de in geding zijnde overtreding van de Verordening op eenvoudige wijze door verzoekster had kunnen worden geconstateerd. Verzoekster is op dit punt ook naar het oordeel van de voorzieningenrechter tekort geschoten en dat roept de vraag op met welke intentie verzoekster – als er daadwerkelijk controles door haar zijn uitgevoerd, zoals zij stelt – een en ander heeft gecontroleerd. De woningen werden – zo mag wel worden aangenomen – immers al over een langere periode door meerdere personen gedeeld.
Verzoekster kan zich er bezwaarlijk op beroepen dat zij geen aanwijzing had om te vermoeden dat er sprake was van overtredingen. Ook zij had zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen en moeten realiseren dat er op zijn minst vraagtekens gezet moesten worden of de feitelijke situatie in de woningen wel in overeenstemming was met de wettelijke regels. Het had op haar weg gelegen om hierover tijdig in overleg te gaan met het college, te meer omdat zij al eerder was geconfronteerd met eenzelfde boeteoplegging. Dat zij dit niet heeft gedaan komt voor haar rekening en risico, valt haar te verwijten, en ondersteunt de conclusie dat zij te weinig zorg heeft betracht om de illegale situatie te voorkomen.

Is er sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel?

11.

11.1.

Verzoekster stelt dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het boeteregime van de Verordening bij omzetting in onzelfstandige woonruimten dient volgens haar onverbindend te worden verklaard omdat dit te weinig differentiatie kent en de boetes zijn volgens haar disproportioneel hoog.

11.2.

Het college stelt dat er wel differentiatie plaatsvindt en dat, anders dan verzoekster veronderstelt, niet ‘zonder meer hoge standaardboetes worden opgelegd’. Verdergaande differentiatie zou verzoekster volgens het college bovendien, gelet op de omstandigheden, niet baten.

11.3.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat de vraag of het boeteregime zoals neergelegd in de Verordening extensief getoetst onverbindend zou moeten worden verklaard dan wel buiten toepassing zou moeten worden gelaten het karakter van deze voorlopige voorzieningsprocedure inhoudelijk te buiten gaat.
Het gaat echter wel om bestuurlijke boetes die bij wettelijk voorschrift – niet zijnde een wet in formele zin – zijn vastgelegd en een dergelijk boeteregime kan naar recente jurisprudentie ook rechtstreeks worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
In dat kader is de voorzieningenrechter van oordeel dat ook dit betoog van verzoekster in deze procedure geen doel treft. Daartoe overweegt hij dat het niet zo is dat het onderhavige boeteregime in het geheel geen differentiatie kent. Er wordt gedifferentieerd in de omvang van de overtreding in die zin dat als een eigenaar meerdere woningen heeft er een zwaardere boete wordt opgelegd. En dit geldt ook in het geval sprake is van recidive.
De voorzieningenrechter ziet geen reden om te oordelen dat het boeteregime op deze items op zichzelf onjuist is uitgelegd door het college. Weliswaar bevat het boeteregime geen onderscheid tussen het al dan niet bedrijfsmatig exploiteren van de woningen, maar dit argument van verzoekster is onvoldoende om tot schorsing van de boeteverplichting over te gaan. Voor verzoekster zou dit immers – zoals het college terecht heeft opgemerkt – neerkomen op een verzwarende omstandigheid.

Is er aanleiding om de boetes te matigen?

12.

12.1.

Verzoekster stelt zich op het standpunt dat de individuele boetes en de cumulatie daarvan onevenredig hoog uitpakken en daarom een buitenproportionele financiële last voor haar vormen. Zij heeft daartoe verwezen naar verklaringen van haar boekhouder, jaarrekeningen en een liquiditeitsbegroting. Daarnaast is volgens haar sprake van verminderde verwijtbaarheid en is er geen sprake van een overtreding met ernstige gevolgen.

12.2.

Volgens het college is er geen aanleiding voor matiging van de boetes. Van verminderde verwijtbaarheid is geen sprake en de overtreding heeft (ernstige) gevolgen voor het woon- en leefklimaat in de gemeente Zaanstad. Zij kan zich verder niet vinden in het standpunt van verzoekster dat de financiële draagkracht niet toereikend zou zijn en dat er geen financieel voordeel van de overtredingen wordt genoten. Er wordt volgens het college een aanzienlijk rendement behaald.

12.3.

De voorzieningenrechter overweegt ten aanzien hiervan als volgt. Artikel 5:46, derde lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan een bij wettelijk voorschrift vastgestelde boete matigt als de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. Als de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. Dat sprake is van zo’n bijzondere omstandigheid is naar het oordeel van de voorzieningenrechter vooralsnog niet aannemelijk gemaakt. De voorzieningenrechter is het met verzoekster eens dat het bij de totale hoogte van de boetes – bij elkaar opgeteld – om een zeer hoog bedrag gaat. Op zichzelf kan dit evenwel niet als een bijzondere omstandigheid in voornoemde zin worden aangemerkt. Hetgeen verzoekster ten aanzien van haar financiële draagkracht naar voren heeft gebracht acht de voorzieningenrechter op dit moment niet voldoende onderbouwd met verifieerbare concrete informatie. Een en ander biedt dan ook geen reden om op grond daarvan tot schorsing van de besluiten over te gaan. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat, zoals het college ook in haar verweerschrift heeft vermeld, de mogelijkheid bestaat om de boetes in termijnen te voldoen, hetgeen de vermeende druk op de draagkracht uiteraard zal verminderen. Of het college dit verzoekster ook daadwerkelijk zal gunnen dienen partijen gedurende de bezwaarprocedure met elkaar te bespreken.

12.4.

Voor zover verzoekster heeft willen betogen dat het college niet negen maal afzonderlijk een boete heeft mogen opleggen met verhoging volgt de voorzieningenrechter haar niet. Het gaat immers uitdrukkelijk om negen afzonderlijke woonruimtes die zonder vergunning zijn omgezet naar onzelfstandige woonruimtes. Er is dan ook sprake van negen keer een overtreding waarvoor het college afzonderlijk een boete heeft kunnen en mogen opleggen. Indien in zo’n geval zou worden volstaan met maar één boete zou naar het oordeel van de voorzieningenrechter afbreuk worden gedaan aan het belang dat is gediend met de boeteoplegging namelijk het voorkomen van een nieuwe overtreding. De hoogte van de boete zou alsdan immers niet in verhouding meer staan tot de boete die opgelegd wordt aan een eigenaar met maar één woning in bezit.

Conclusie en gevolgen

13.

13.1.

Het geheel overziend is naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter de verwachting gerechtvaardigd dat de primaire besluiten – met aanvulling van de motivering – in stand zullen kunnen blijven. Er is vooralsnog te weinig twijfel over de rechtmatigheid van de boeteoplegging. Het verzoek om een voorlopige voorziening komt op dit moment daarom niet voor inwilliging in aanmerking.

13.2.

Voor vergoeding van het griffierecht of veroordeling van het college in de door verzoekster gemaakte proceskosten is bij deze uitkomst geen aanleiding.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van F. Voskamp, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2025.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Voorlopige voorziening inzake boetes voor overtredingen van de Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad