Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 24/1197
uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. S.K. Setz),
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat eiser heeft ingesteld omdat verweerder volgens hem niet op tijd heeft beslist op zijn verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) van 26 januari 2024.
1.1.
De rechtbank doet uitspraak zonder zitting op grond van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Beoordeling door de rechtbank
2. Het Woo-verzoek van eiser is ontvangen op 1 februari 2024. Uit artikel 4.4 van de Woo volgt dat gewoonlijk binnen vier weken beslist moet worden. Verweerder heeft de beslistermijn verlengd met twee weken. Dit betekent dat de beslistermijn op 14 maart 2024 is verstreken. Eiser heeft verweerder op 15 maart 2024 in gebreke gesteld. Sindsdien zijn twee weken verstreken, zonder dat verweerder beslist heeft. Het beroep van eiser is daarom gegrond.
Artikel 8.4 van de Woo
3. In geval van een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, bepaalt de bestuursrechter de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt. In artikel 8.4 van de Woo is dwingendrechtelijk bepaald dat die termijn afwijkt van de termijn van twee weken uit artikel 8:55d (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005537&artikel=8:55d&g=2024-07-01&z=2024-07-01), eerste lid, van de Awb indien de omvang van het verzoek hiertoe aanleiding geeft. De rechtbank dient dus ambtshalve te onderzoeken of de inhoud van het verzoek aanleiding geeft voor een langere termijn dan twee weken.
4. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 8.4 van de Woo blijkt dat deze bepaling bedoeld is als ‘structurele uitzondering op de in het eerste lid van artikel 8:55d neergelegde hoofdregel dat binnen twee weken na de uitspraak moet worden beslist’. [1] De rechtbank overweegt als volgt.
5. Bij de totstandkoming van zowel de Wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur in verband met aanvullingen ter voorkoming van misbruik uit 2016 en de Woo uit 2022 is de wetgever uitgegaan van het rapport ‘Omvangrijke en oneigenlijke Wob-verzoeken van 27 oktober 2010’ (hierna: het rapport). [2] Daarin staat beschreven dat destijds op 72% van de Wob-verzoeken binnen één werkdag kon worden beslist. Op 88% van de verzoeken kon binnen 10 werkdagen worden beslist. Het ging daarbij om het aantal daadwerkelijk bestede werkdagen. Wanneer meerdere mensen tijd hebben besteed aan een verzoek, is dit bij elkaar opgeteld. Op basis van die gegevens werd bij 10 werkdagen een grens getrokken. In het rapport werd overwogen:
“Het centrale kenmerk van omvangrijke en/of complexe verzoeken is dat de afhandeling veel tijd kost. Het begrip “veel tijd” is relatief. Bestuursorganen is gevraagd alle Wob-verzoeken in te delen in categorieën op basis van bestede werkdagen. Als de grens wordt getrokken bij de hoogste categorie van 40 bestede werkdagen (8 weken), is 1% van het totaal aantal verzoeken omvangrijk en/of complex. Vanuit analytisch oogpunt is er ook wat voor te zeggen de grens al bij meer dan 10 bestede werkdagen te leggen. Bij dit aantal is namelijk een omslagpunt te zien in de antwoorden. Wanneer de grens bij meer dan 10 dagen wordt gelegd is 7% omvangrijk. Dit laatste komt neer op gemiddeld 5 omvangrijke verzoeken per bestuursorgaan in de onderzochte periode
[van anderhalf jaar].” [3]
[van anderhalf jaar].” [3]
6. Een langere beslistermijn dan 10 werkdagen werd in het rapport onder meer verklaard doordat “bijvoorbeeld om zeer uiteenlopende documenten werd gevraagd”. Zoals wanneer een verzoek zag op “alles over” een onderwerp of op “verschillende onderwerpen”. In het rapport werd overwogen:
“Uit de tabel blijkt dat de belangrijkste oorzaak is dat om zeer veel informatie wordt gevraagd (aangekruist door 72% van de respondenten). Een wat minder belangrijke oorzaak is dat het verzoek zeer uiteenlopende documenten of verschillende onderwerpen betreft (55%). Dit maakt de afhandeling van het verzoek complex. Iets minder aangekruiste oorzaken zijn dat zorgvuldige en tijdrovende toetsing van documenten aan de uitzonderingsgronden van de Wob nodig is en dat de gevraagde gegevens moeten worden bewerkt voordat zij openbaar kunnen worden gemaakt. Een laatste relatief belangrijke oorzaak (aangekruist door 32%) is dat gevraagd wordt om informatie waarvan niet duidelijk is wat daarover binnen de organisatie aanwezig is.” [4]
7. De rechtbank is er ambtshalve mee bekend dat een groot deel van de Woo-verzoeken thans aan deze beschrijving voldoet. Dat neemt de bedoeling van de wetgever echter niet weg. Die bedoeling was dat het bestuursorgaan bij dit soort ‘omvangrijke’ verzoeken met verzoeker in gesprek zou treden om gezamenlijk tot een redelijke beslistermijn te komen. [5] Zou verzoeker daar niet aan meewerken, dan kon hij zijn recht op procesvergoeding kwijtraken indien hij een beroep niet tijdig zou doen bij de rechtbank. Ook werd in artikel 8.4, eerste lid, van de Woo bepaald dat maatwerk wordt toegepast bij de te bepalen beslistermijn.
8. De wetgever overwoog bij behandeling van de ‘Wet openbaarheid van bestuur in verband met aanvullingen ter voorkoming van misbruik (hierna: de Wet misbruik)’ in 2015:
“Degene die een omvangrijk Wob-verzoek indient, moet zich ervan bewust zijn dat hij van het bestuursorgaan niet het onmogelijke kan vragen”.
(…)
Hoewel een goede communicatie tussen bestuursorgaan en verzoeker veelal zal leiden tot overeenstemming, kan niet worden uitgesloten dat overeenstemming uitblijft en de verzoeker tegen het niet tijdig nemen van een besluit rechtstreeks beroep instelt bij de bestuursrechter (…). Indien dat beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt (artikel 8:55d, eerste lid, Awb). Aan die uitspraak is een dwangsom verbonden voor elke dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft uitvoering te geven aan de uitspraak (artikel 8:55d, tweede lid, Awb). Dat kan leiden tot de onbillijkheid dat het bestuursorgaan op straffe van een dwangsom verplicht is binnen een termijn van twee weken te beslissen, terwijl dat in redelijkheid niet mogelijk is vanwege de omvang van het verzoek.
(…)
De regering wil met het nieuwe artikel 15a van de Wob een einde maken aan deze onbillijkheden (…).” [6]
En:
“Artikel 15a
[thans artikel 8.4 van de Woo]bepaalt onder andere dat de bestuursrechter bij omvangrijke verzoeken (…) een op het verzoek afgestemde termijn kan vaststellen waarbinnen het bestuurs orgaan beslist. Op grond van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb blijft aan die uitspraak een dwangsom verbonden. Anders dan voorheen verbeurt het bestuursorgaan die dwangsom alleen als het niet beslist binnen de door de bestuursrechter vastgestelde redelijke, bij de omvang van het verzoek passende, termijn. Het is aan het bestuursorgaan om in de procedure voor de bestuursrechter te onderbouwen hoeveel tijd het nodig denkt te hebben om op het verzoek te beslissen. Als het bestuursorgaan alsnog er niet in slaagt om binnen de door de rechter vastgestelde termijn te beslissen, dan verbeurt het bestuursorgaan inderdaad alsnog een dwangsom. Uitgaande van een redelijke termijn die de rechter zal vaststellen, lijkt de kans op overschrijding van die termijn mij
[De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties]niet erg groot. Daarbij werpt de regeling van artikel 15a, derde en vierde lid, op grond waarvan de bestuursrechter kan afzien van griffierechtvergoeding en/of een proceskostenveroordeling bij – kort gezegd – niet-meewerkende verzoekers van omvangrijke verzoeken of verzoekers met verpakte verzoeken, een dam op tegen diegenen die enkel uit zijn op geld. Als bestuursorganen toch een dwangsom verbeuren door niet te beslissen binnen de door de rechter vastgestelde termijn, dan zal dat doorgaans terecht zijn. Mijns inziens is er dus niet teveel ruimte om alsnog via deze weg een dwangsom verbeurd te krijgen, zeker niet voor de welwillende burger.” [7]
[thans artikel 8.4 van de Woo]bepaalt onder andere dat de bestuursrechter bij omvangrijke verzoeken (…) een op het verzoek afgestemde termijn kan vaststellen waarbinnen het bestuurs orgaan beslist. Op grond van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb blijft aan die uitspraak een dwangsom verbonden. Anders dan voorheen verbeurt het bestuursorgaan die dwangsom alleen als het niet beslist binnen de door de bestuursrechter vastgestelde redelijke, bij de omvang van het verzoek passende, termijn. Het is aan het bestuursorgaan om in de procedure voor de bestuursrechter te onderbouwen hoeveel tijd het nodig denkt te hebben om op het verzoek te beslissen. Als het bestuursorgaan alsnog er niet in slaagt om binnen de door de rechter vastgestelde termijn te beslissen, dan verbeurt het bestuursorgaan inderdaad alsnog een dwangsom. Uitgaande van een redelijke termijn die de rechter zal vaststellen, lijkt de kans op overschrijding van die termijn mij
[De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties]niet erg groot. Daarbij werpt de regeling van artikel 15a, derde en vierde lid, op grond waarvan de bestuursrechter kan afzien van griffierechtvergoeding en/of een proceskostenveroordeling bij – kort gezegd – niet-meewerkende verzoekers van omvangrijke verzoeken of verzoekers met verpakte verzoeken, een dam op tegen diegenen die enkel uit zijn op geld. Als bestuursorganen toch een dwangsom verbeuren door niet te beslissen binnen de door de rechter vastgestelde termijn, dan zal dat doorgaans terecht zijn. Mijns inziens is er dus niet teveel ruimte om alsnog via deze weg een dwangsom verbeurd te krijgen, zeker niet voor de welwillende burger.” [7]
9. De wetgever overwoog bij behandeling van de Woo (2016-2021):
“Dat een verzoek betrekking heeft op een grote hoeveelheid informatie is op zichzelf geen aanwijzing dat sprake is van een oneigenlijk verzoek. De initiatiefnemers zijn wel van oordeel dat een verzoeker niet mag verwachten dat een dergelijk verzoek binnen vier weken zal zijn afgehandeld. De verzoeker moet open staan voor afspraken met het bestuursorgaan over een reële afdoeningstermijn. Daarnaast moet een bestuursorgaan de verzoeker in de gelegenheid stellen om het onderwerp van het verzoek nader te preciseren, overeenkomstig artikel 4.1, vijfde lid. Overleg tussen het bestuursorgaan en de verzoeker hieromtrent kan in veel gevallen wenselijk zijn.” [8]
En:
“Bij omvangrijke verzoeken is het denkbaar dat een bestuursorgaan niet in staat is binnen de termijn van artikel 4.4, vier weken, eenmaal te verdagen met twee weken, te beslissen. In dat geval kan het bestuursorgaan met de verzoeker in overleg treden en een andere beslistermijn afspreken. De praktijk leert dat bijvoorbeeld journalisten in de meeste gevallen bereid zijn dergelijke afspraken met een bestuursorgaan te maken. Komen het bestuursorgaan en de verzoeker op dit punt niet tot overeenstemming, dan zal sprake zijn van een formele termijnoverschrijding. Hoewel in artikel 8.2 is bepaald dat het bestuursorgaan geen dwangsom verbeurt, kan de verzoeker wel bezwaar maken of beroep instellen wegens niet tijdig beslissen. Als een beroep tegen een beslissing op bezwaar wegens niet tijdig beslissen dan wel een rechtstreeks beroep gegrond wordt verklaard, dient de bestuursrechter op grond van artikel 8:55d, eerste lid, Awb te bepalen dat het orgaan binnen twee weken alsnog beslist. Dat kan bij verzoeken op grond van de Woo leiden tot onbillijkheden, als het orgaan wegens de omvang van het verzoek echt niet in staat is binnen die termijn te beslissen. Daarom wordt in artikel 8.4, eerste lid, bepaald dat indien de omvang van het verzoek hiertoe aanleiding geeft, de bestuursrechter in afwijking van artikel 8:55d, eerste lid, Awb een termijn stelt waarbinnen het orgaan alsnog moet beslissen. Het ligt dan op de weg van het bestuursorgaan om te verzoeken om een langere termijn en om dit verzoek te onderbouwen met gegevens over de hoeveelheid informatie die moet worden beoordeeld en over het met de verzoeker gevoerde overleg over een ruimere beslistermijn.
Mocht de bestuursrechter de beslistermijn verlengen, dan volgt hieruit dat de verzoeker eigenlijk ten onrechte niet heeft meegewerkt aan de opschorting van de beslistermijn en zijn beroep tegen niet tijdig beslissen te vroeg heeft ingediend. Dan zou het onbillijk zijn als de verzoeker toch in aanmerking zou komen voor vergoeding van zijn griffiegeld of de kosten voor het instellen van het beroep. Op grond van het derde lid kan de bestuursrechter in dat geval bepalen dat deze vergoedingen achterwege worden gelaten.
Het is niet noodzakelijk dat de bestuursrechter een nieuwe termijn moet hebben gesteld, wil hij op grond van het derde lid bevoegd zijn om geen vergoeding vast te stellen voor de proceskosten en de griffiegelden. Ook in geval het bestuursorgaan na het instellen van het beroep inmiddels heeft besloten, kan aan de orde zijn dat de termijnoverschrijding te wijten is aan de omvang van het verzoek (…).” [9]
10. Uit het voorgaande maakt de rechtbank op dat de wetgever heeft bedoeld een structurele uitzondering te maken op de wettelijke beslistermijnen voor ‘omvangrijke’ Woo-verzoeken, waaronder begrepen die verzoeken die zien op ‘alle documenten over’ een bepaald onderwerp, of op ‘verschillende onderwerpen’.
11. Zoals hiervoor is overwogen voldoet een groot deel van de Woo-verzoeken thans aan deze beschrijving. Dit in tegenstelling tot de data waarmee in het rapport van 2010 is gerekend. Daarmee is het begrip van het woord ‘omvangrijk’ ook aan inflatie onderhevig geweest. Het doel van de wetgever blijft echter staan. Omdat van bestuursorganen niet het onmogelijke gevraagd kan worden, is bedoeld dat in dergelijke situatie de inhoud van het verzoek leidend is, en niet de beslistermijnen uit artikel 4.4 van de Woo of 8:55d van de Awb. De “verantwoorde keuze in het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid” [10] dient volgens de rechtbank dus niet gerelateerd te worden aan de beslistermijnen uit artikel 4.4 van de Woo of 8:55d van de Awb, maar aan de omvang van het verzoek. Die inhoud moet (los van de hiervoor genoemde beslistermijnen) worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht qua capaciteit. In dit opzicht wijkt de rechtbank bewust af van de vaste lijn in de jurisprudentie.
12. Het type Woo-verzoeken dat blijkens het rapport van 2010 bij de wetgeving nog de uitzondering vormde, te weten verzoeken die zien op ‘alle documenten over’ een bepaald onderwerp, zijn thans geen uitzondering meer. In lijn daarmee dient ook de maatwerk-termijn uit artikel 8.4 van de Woo als norm te worden genomen, in plaats van de vierweken-termijn uit artikel 4.4 van de Woo. Die vierweken-termijn is immers geschreven voor een specifiek Woo-verzoek, dat
nietziet op ‘alle documenten over’ een onderwerp of over ‘verschillende onderwerpen’. Hetzelfde geldt voor de twee-wekentermijn uit artikel 8:55d van de Awb.
nietziet op ‘alle documenten over’ een onderwerp of over ‘verschillende onderwerpen’. Hetzelfde geldt voor de twee-wekentermijn uit artikel 8:55d van de Awb.
13. De rechtbank is er verder ambtshalve mee bekend dat verschillende bestuursorganen door de veranderende Woo-verzoeken overbelast zijn geraakt. Bovendien komen steeds meer extreem brede ‘alles over’-verzoeken voorbij; over de meest uiteenlopende onderwerpen. Die kunnen weliswaar niet worden aangemerkt als misbruik van recht, maar wekken wel het vermoeden dat die mogelijk worden gedaan vanwege het verkrijgen van een rechterlijke dwangsom. Het Woo-systeem lijkt (opnieuw) vast te lopen. [11] De rechtspraak heeft mogelijk aan die overbelasting bijgedragen door bij het opleggen van dwangsommen de beslistermijn (vooral) te relateren aan voornoemde termijnen uit artikel 4.4. van de Woo en artikel 8:55d van de Awb, en niet aan de omvang van het verzoek. Dat blijkt onder meer uit de grote hoeveelheid (hoge) dwangsommen die is opgelegd met een korte beslistermijn en uit ‘tweede’ of zelfs ‘derde’ dwangsommen die zijn opgelegd in dezelfde zaak. De dwangsommenstorm die thans door Nederland woedt was niet de bedoeling van de wetgever. Zo blijkt uit het volgende.
14. Uit het rapport van 2010 blijkt dat destijds slechts 6% van alle bestuursorganen wel eens in een Wob-zaak een dwangsom had uitgekeerd, en 18% wel eens proceskosten had vergoed. De wetgever overwoog bij de Woo:
“De rapportages burgerbrieven van de departementen laten zien dat het bij de ministeries jaarlijks gaat om één tot enkele verbeurde dwangsommen per ministerie, met een enkele uitschieter.” [12]
15. Artikel 8:55d van de Awb is ingevoerd bij de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen (2004). Bij behandeling daarvan overwoog de wetgever:
“Dit wetsvoorstel heeft naar verwachting geen grote financiële gevolgen voor bestuursorganen of voor de bestuursrechtspraak.
Wat de bestuursorganen betreft, mogen we ervan uitgaan dat zij over voldoende middelen beschikken om hun taken naar behoren uit te voeren, dus ook binnen de gestelde termijnen. (…)
Voor de rechtspraak zullen de financiële voordelen naar verwachting in balans zijn met de financiële nadelen. Bestuursorganen zullen door de financiële prikkel eerder geneigd zijn alsnog te beslissen. Hierdoor zullen minder aanvragers met een beroep op artikel 6:2, onder b, Awb bij de bestuursrechter aankloppen om langs die weg het bestuur te bewegen alsnog een besluit te nemen. Het is waarschijnlijk dat de belasting van de rechterlijke macht hierdoor zal afnemen. Tegelijkertijd zal door dit wetsvoorstel de belasting van de rechterlijke macht kunnen toenemen door procedures over de hoogte en verschuldigdheid van de dwangsom.” [13]
16. Ook bij behandeling van de Wet misbruik (2016) was niet de verwachting dat sprake zou zijn van een relevante lastenstijging voor bestuursorganen:
“De regering verwacht niet dat met het wegvallen van de dwangsomregeling het aantal beroepszaken op grond van artikel 8.2.4a van de Awb relevant zal toenemen. Blijkens zijn advies over dit wetsvoorstel is ook de Raad voor de rechtspraak deze mening toegedaan.
(…)
Overigens is de regering van oordeel dat zo al sprake zou zijn van een toename van het aantal beroepen, die toename een tijdelijke zal zijn. De jurisprudentie zal – waar nodig – verder kunnen verduidelijken wat bestuursorgaan en Wob-verzoeker over en weer van elkaar mogen verwachten. Dat zal van invloed zijn op de opstelling die bestuursorgaan en verzoeker innemen in hun overleg over een passende beslistermijn en daarmee bijdragen aan het succes van dat overleg. De kans is aanwezig dat artikel 15a van de Wob op zichzelf ook leidt tot een daling van het aantal beroepszaken. Dit artikel neemt immers de prikkel weg om nog langer Wob-verzoeken in te dienen die gericht zijn op overschrijding van de beslistermijn om vervolgens vanwege die overschrijding proceskosten of dwangsommen te innen via het rechtstreeks beroep.
Gezien het vorenstaande zal naar verwachting geen sprake zijn van een relevante lastenstijging voor de rechterlijke macht, noch voor de bestuursorganen.” [14]
17. Het uitgangspunt van de wetgever dat geen lastenstijging zou optreden bij de bestuursorganen verhoudt zich niet met de huidige praktijk waarin vele (hoge) dwangsommen verbeurd raken. De wetgever had de verwachting dat bestuursorganen dwangsommen in Woo-zaken maar zelden zouden verbeuren. Het was uitdrukkelijk niet de bedoeling dat de dwangsom zou worden ingezet om een termijn af te dwingen die redelijkerwijs niet haalbaar is, bijvoorbeeld omdat wordt aangesloten bij de termijnen uit artikel 4.4 van de Woo of artikel 8:55d van de Awb. De dwangsom dient namelijk alleen te verbeuren “als [het bestuursorgaan] niet beslist binnen de door de bestuursrechter vastgestelde redelijke, bij de omvang van het verzoek passende, termijn”. [15]
18. Een groot deel van de verantwoordelijkheid voor de duur van de beslistermijn ligt dus bij aanvrager. Hoe omvangrijker het verzoek, hoe meer behandeltijd daarvoor redelijk is. In theorie kan een aanvraag zo ruim zijn dat een redelijke beslistermijn vele jaren zou bedragen. Als aanvrager dat onwenselijk vindt – wat overigens niet hoeft – zal hij zijn verzoek moeten specificeren. Dat is een afweging die aanvrager primair voorafgaand aan het verzoek moet maken, maar die ook nog tijdens de behandeling gemaakt kan worden. De wetgever overwoog over de redelijke beslistermijn:
“Zoals (…) al is aangegeven, kunnen in dat overleg afspraken worden gemaakt over prioritering en fasering bij de behandeling van het verzoek. Daarbij kan de journalist/verzoeker desgewenst aangeven over welke informatie hij bij voorrang zou willen beschikken en kan het bestuursorgaan uit eigen beweging of op verzoek uitleggen over welke informatie betrekkelijk snel kan worden beslist en welke een langere beoordelingstijd vergt. Indien de journalist zelf geen prioritering wil aanbrengen of niet ingaat op een voorstel daartoe, bijvoorbeeld omdat hij vreest daarmee zijn onderzoeksbelang te schaden, is wel de consequentie dat de kans aanwezig is dat hij langer moet wachten op de voor hem relevante informatie. Van het bestuursorgaan kan niet het onmogelijke worden verwacht.
(…)
Het is nu al praktijk dat bestuursorgaan en verzoeker op basis van overeenstemming afspraken maken over de wijze van behandeling van het verzoek, waaronder prioritering, en de termijn waarbinnen dat gebeurt inclusief opschorting van de beslistermijn. Als de verzoeker om hem moverende redenen daaraan niet kan meewerken, kan hij zich echter niet beroepen op een overschrijding van de beslistermijn die – gezien de omvang/ complexiteit – van het verzoek in redelijkheid niet kan worden verwezenlijkt.” [16]
19. Concluderend overweegt de rechtbank als volgt. Bij het bepalen van een redelijke termijn op grond van artikel 8.4 van de Woo is de omvang van het verzoek bepalend. Dat betreft een ambtshalve toets. De rechtbank moet dus eerst een beoordeling maken van de omvang van het verzoek en daarna een inschatting maken van de termijn die voor beoordeling daarvan in redelijkheid nodig is.
Het verzoek
20. Het onderhavige Woo-verzoek is als volgt omschreven:
“1.2. In het onderhavige Woo verzoek vraag ik namens cliënt openbaarmaking op grond van de Woo
van de volgende informatie:
1. Alle notities, aangaande en met betrekking tot het kort geding (vonnis 16 februari 2021) aangaande de avondklok en het daaropvolgende spoedappel (arrest 26 februari 2021) welke binnen de Rijksoverheid aanwezig zijn. Ter vermijding van misverstanden:
a. Onder notities wordt verstaan alle schriftelijke stukken, memo’s, adviezen en soortgelijke stukken.
2. Alle correspondentie aangaande en met betrekking tot het kort geding (vonnis 16 februari 2021) aangaande de avondklok en het daaropvolgende spoedappel (arrest 26 februari 2021) welke binnen de Rijksoverheid aanwezig zijn. Ter vermijding van misverstanden:
a. Onder correspondentie wordt in ieder geval begrepen (maar niet beperkt tot): e-mail, sms, whatsapp, post;
b. De verzochte correspondentie heeft betrekking op zowel interne en externe correspondentie;
c. Het verzoek ziet nadrukkelijk ook op correspondentie tussen enerzijds de Rijksoverheid en de daar werkzame personen (ambtenaren, bewindspersonen en ingehuurde (externe) adviseurs) en het gerechtshof Den Haag dan wel daar werkzame personen.
3. Alle contactmomenten aangaande en met betrekking tot het kort geding (vonnis 16 februari 2021) aangaande de avondklok en het daaropvolgende spoedappel (arrest 26 februari 2021) welke hebben plaatsgevonden tussen (voormalig)bewindspersonen en topambtenaren werkzaam bij de rijksoverheid. Ter vermijding van misverstanden:
a. Voor wat betreft de contactmomenten dient dit te gaan om (een overzicht van) telefonische of fysieke contactmomenten (vergadering of afspraak). Hierbij kan worden gedacht aan de (digitale of fysieke) agenda’s, telefoon logs of andere bronnen binnen ministeries of de Rijksoverheid;
b. De contactmomenten hebben betrekking op zowel interne en externe contact momenten;
c. Voor zover er geluidsopnames, transcripties, notulen of anderszins vastleggingen — in de breedste zin des woords — zijn gemaakt van dergelijke contactmomenten ziet dit Woo verzoek ook daarop;
d. Het verzoek ziet nadrukkelijk ook op contactmomenten met het gerechtshof Den Haag dan wel daar werkzame personen;
e. Ter voorkoming van onduidelijkheid ontvangt [eiser] graag een overzicht van welke personen door u worden geïdentificeerd/gekwalïficeerd als (voormalig) bewindspersonen en topambtenaren werkzaam bij de Rijksoverheid;
4. Alle declaraties en bijbehorende specificaties aangaande de (voorbereidende)
werkzaamheden van de landsadvocaat en mr. [naam] en diens collega’s
aangaande en met betrekking tot het kort geding (vonnis 16 februari 2021) aangaande
de avondklok en het daaropvolgende spoedappel (arrest 26 februari 2021);
5. Alle SMS en whatsapp communicatie van en aan bewindspersonen (ministers en staatssecretarissen) van 16 februari 2021.
1.3.
De hierboven geformuleerde verzoeken hebben niet enkel betrekking op het ministerie van
Algemene Zaken maar op alle ministeries in den brede. Vandaar dat deze verzoeken bij het
ministerie van Algemene Zaken worden gedaan.
2. Inventarisatie documenten en stukken
2.1.
De behandeling van een Woo verzoek kent — voor zover in dit kader relevant —twee fasen:
1. Het identificeren en inventariseren van de documenten en stukken waarop het verzoek betrekking heeft;
2. Het bepalen of de betreffende documenten en stukken wel of niet geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt kunnen worden.
2.2.
In het kader van het beoordelen van de afhandeling van het onderhavige Woo verzoek is het
voor [eiser] relevant om inzage te hebben in het proces van het identificeren en inventariseren van de documenten en stukken. Anders is het voor hem immers niet mogelijk om de juistheid van de afhandeling te toetsen.
2.3.
In het kader van het bovenstaande verzoek ik u namens [eiser] om het proces van het identificeren en inventariseren van de documenten en stukken inzichtelijk te maken. Dit betekent in ieder geval dat:
a. Er inzichtelijk gemaakt dient te worden waar is gezocht alsook hoe dit zich verhoudt tot waar niet is gezocht;
b. Er inzichtelijk gemaakt dient te worden hoe is gezocht;
c. Of er bepaalde filters en/of zoektermen zijn gebruikt en zo ja, welke.
2.4.
Ten overvloede merk ik nogmaals op dat het verzoek dient te worden opgevat in de ruimste zin des woords en dat er geenszins vernauwingen of zoekfilters toegepast dienen te worden op de inhoud van de informatie of op de personen en/of functionarissen en/of tijd/periode voor zover dit niet uit het Woo verzoek blijkt.”
Ambtshalve beoordeling van de omvang van het verzoek
21. De rechtbank stelt vast dat dit verzoek valt onder de beschrijving van een ‘omvangrijk’ verzoek als bedoeld door de wetgever. Voor beoordeling van dit verzoek zijn evident meer dan 10 werkdagen nodig. De rechtbank zal daarom een andere termijn vaststellen dan twee weken. Voor de duur van de termijn overweegt zij als volgt.
22. Voor het bepalen van een redelijke termijn is allereerst de te verwachten zoekslag van belang. De zoekslag wordt bij een Woo-verzoek ingegeven door het aantal bronnen dat doorzocht moet worden, en het aantal mensen dat ondervraagd moet worden. Eiser vraagt om openbaarmaking van documenten die naar schatting kunnen berusten bij tientallen verschillende personen. Ook kunnen ze berusten bij tientallen verschillende bronnen, waaronder vele digitale gegevensdragers (zoals servers, harde schijven, telefoons, USB-sticks, etc.) en analoge gegevensdragers (dossiers, boekwerken, mappen, administratie, etc.). Omdat ook ‘alle communicatie’ wordt opgevraagd, moeten voor de zoekslag verschillende mensen ondervraagd worden naar hun communicatie. Hun E-mailadressen moeten dan worden doorzocht. Het opvragen van telefoons verdient bijzondere opmerking, omdat die uit hun aard niet constant bij het bestuursorgaan berusten. Voordat een telefoon bij een (oud)werknemer is opgevraagd, is ingeleverd en is uitgelezen gaat dus al enige tijd voorbij, zonder dat überhaupt met de beoordeling van documenten begonnen kan worden. Eiser vraagt verder om zeer gedetailleerde verslaglegging van de zoekslag. Het voorgaande vraagt om een zeer ruime termijn.
23. Voor het bepalen van een redelijke termijn is daarnaast het aantal te beoordelen pagina’s van belang. De documenten en correspondentie bedragen in deze zaak naar schatting honderden tot enkele duizenden te beoordelen pagina’s. Dat vraagt om een redelijk ruime termijn.
24. Tot slot kan het aantal te verwachten weigeringsgronden van belang zijn. Communicatie bevat per definitie persoonsgegevens. Ook kan communicatie persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Dat betekent dat alle communicatie per tekstonderdeel beoordeeld moet worden. In deze zaak kunnen ook andere bijzondere beoordelingen gemaakt moeten worden. Dit vraagt om een redelijk ruime termijn.
Toets verzoek aan de in redelijkheid te verwachten capaciteit van verweerder
25. Vervolgens moet de omvang van het verzoek worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan verwacht kan worden; in het bijzonder qua Woo-capaciteit.
26. Verweerder heeft daarover gesteld dat sprake is van grote drukte wegens vele Woo-verzoeken, onder meer met betrekking tot COVID19-gerelateerde onderwerpen. Het ministerie heeft daarover sinds de start van de coronacrisis meer dan 497 verzoeken ontvangen, die meer dan 8,2 miljoen documenten omvatten. De afhandeling van de vele Woo-verzoeken, bezwaren en beroepen vergt veel van de capaciteit van het ministerie. Er is sprake van een zeer krappe arbeidsmarkt en het werven, selecteren en inwerken van juristen kost bovendien ook veel tijd. Verder loopt de afhandeling van alle verzoeken vertraging op door een zeer groot aantal beroepen (niet tijdig beslissen), toezeggingen en rechterlijke uitspraken in andere juridische procedures. Het hoogst haalbare is dat aan het begin van het vierde kwartaal op het verzoek van eiser zal zijn beslist, aldus verweerder.
27. Eiser stelt dat de capaciteit van het bestuursorgaan niet van belang moet zijn voor de vaststelling van de termijn. De rechtbank verwerpt die beroepsgrond. Het vaststellen van een redelijke beslistermijn vraagt erom de inhoud van een verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. Daarbij moet gekeken worden naar de concrete omstandigheden van het geval. Daaronder valt ook de in redelijkheid te verwachten capaciteit van het bestuursorgaan en bijvoorbeeld ook hoeveel gedaan is aan actieve openbaarmaking. Bestuursorganen zijn er namelijk in verschillende groottes. Ook worden ze op verschillende momenten verschillend belast. Zolang de Woo-capaciteit van een bestuursorgaan niet onredelijk is ten opzichte van de te verwachten Woo-belasting, is het redelijk rekening te houden met die capaciteit bij het bepalen van de termijn. Immers kan van het bestuursorgaan niet het onmogelijke worden verwacht. Indien bijvoorbeeld onverwachts meer mensen moeten worden aangenomen wegens een onvoorzienbare toename in (de omvang van) Woo-verzoeken, zal de rechtbank rekening moeten houden met de termijn die het aannemen en inwerken van die mensen kost bij het vaststellen van de termijn. Een ander uitgangspunt zou er immers toe leiden dat álle bestuursorganen gedwongen worden áltijd een forse overcapaciteit aan Woo-ambtenaren aan te houden ‘voor het geval dat’ het aantal Woo-verzoeken zou toenemen. Dat is vanwege de in theorie onbegrensdheid van Woo-verzoeken een onredelijk uitgangspunt.
28. Eiser kan zich verder niet vinden in de door verweerder genoemde beslistermijn en beroept zich op de beslistermijnen uit artikel 4.4 van de Woo en 8:55d van de Awb. De rechtbank verwerpt die beroepsgrond op grond van de hiervoor gegeven redenering over de bedoeling van artikel 8.4 van de Woo.
29. Ook wijst eiser erop dat verweerder geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid op grond van artikel 4.2a van de Woo om in overleg met eiser tot een nadere termijn te komen. Ook die beroepsgrond faalt. Op basis van artikel 8.4 van de Woo is de omvang van het verzoek bepalend, niet de vraag of verweerder al dan niet gebruik heeft gemaakt van artikel 4.2a van de Woo.
Conclusie
30. Bij de te stellen beslistermijn moet de rechtbank een afweging maken tussen snelheid en zorgvuldigheid. Daarvoor is de omvang van het Woo-verzoek bepalend. Die moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. De rechtbank gaat uit van de termijn die verweerder heeft voorgesteld. Die komt haar redelijk voor. Bovendien heeft eiser niet onderbouwd waarom verweerder in redelijkheid sneller zou kunnen beslissen dan in de door verweerder voorgestelde termijn. De rechtbank zal daarbij niet uitgaan van de ‘hoogst haalbare’ termijn. Uit niets blijkt immers dat verweerder verwijtbaar stilzit ten aanzien van de vele Woo-verzoeken, of anderszins een prikkel nodig heeft om sneller te beslissen. Bovendien blijkt uit de omvang van het verzoek dat eiser er rekening mee heeft gehouden dat het enige tijd zou duren voordat op zijn verzoek beslist zou zijn. De rechtbank stelt gelet hierop de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt op 1 november 2024.
31. De rechtbank merkt hierbij uitdrukkelijk op dat deze termijn past bij de omvang van dit specifieke Woo-verzoek. Het recht van eiser om zo snel mogelijk documenten openbaar te krijgen wordt daardoor niet aangetast. Eiser kan een nieuw, specifieker, Woo-verzoek doen (of onderhavig Woo-verzoek nader specificeren) indien hij belang heeft bij grotere snelheid.
32. Op basis van artikel 8:55d van de Awb verbindt de rechtbank een dwangsom aan de beslistermijn. De rechtbank ziet aanleiding ook bij de hoogte van de dwangsom af te wijken van de vaste jurisprudentie. Voor toepassing van artikel 8.4 van de Woo moet de termijn van artikel 4.4 van de Woo verlopen zijn. Het verlopen van die termijn leidt echter (sinds 2016) niet tot een ‘eerste’ dwangsom uit artikel 4:17 van de Awb. Pas met toepassing van artikel 8.4 van de Woo wordt een termijn bepaald die passend is bij de omvang van het verzoek. De wetgever ging er van uit dat deze termijn in overleg met verzoeker gesteld zou worden. Als dat niet gebeurt, dan kan de rechter maatwerk toepassen. Die bepaalt dan in zekere zin de ‘eerste met dwangsom belaste beslistermijn’. De rechtbank acht het dan ook in lijn met de bedoeling van de Wet dwangsom [17] en de Wet misbruik [18] de termijn uit artikel 8.4 te behandelen als ‘eerste’ termijn bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De rechtbank zal bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom daarom naar analogie aansluiten bij artikel 4:17, tweede lid, van de Awb. Hoewel dat artikel niet van toepassing is op de Woo, voorziet het namelijk wel in een dwangsom voor het verlopen van een ‘eerste’ termijn.
33. Het beroep is gegrond. Verweerder moet het griffierecht en de proceskosten aan eiser vergoeden. Deze vergoeding bedraagt € 437,50 omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en de zaak alleen gaat over de vraag of de beslistermijn is overschreden. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
- draagt verweerder op uiterlijk 1 november 2024 alsnog een besluit bekend te maken;
- bepaalt dat verweerder aan eiser een dwangsom moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag en duurt ten hoogste 42 dagen;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 437,50 aan proceskosten aan eiser;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, rechter, in aanwezigheid van C. Willemse, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.