Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/3173
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. M. Niermeijer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heiloo , het college
(gemachtigden: S. Bruin en G. Remo).
Inleiding
1. In deze uitspraak gaat het om de vraag of het college een handhavingsbesluit met een bouwstop en last onder dwangsom aan eiseres kon opleggen.
1.1.
Op 20 december 2022 heeft het college eiseres mondeling gelast om de bouwwerkzaamheden voor een appartementencomplex op de locatie [adres] in [plaats 2] direct te staken.
1.2.
In het primaire besluit van 22 december 2022 heeft het college de bouwstop schriftelijk bevestigd en aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om de bouwwerkzaamheden gestaakt te houden totdat eiseres een nieuwe omgevingsvergunning heeft aangevraagd.
1.3.
Met het bestreden besluit van 12 april 2023 is het college bij het primaire besluit gebleven. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank.
1.4.
Hangende het beroep heeft eiseres bij de rechtbank een verzoek gedaan om een voorlopige voorziening. Op 26 juni 2023 heeft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening toegewezen (HAA 23/3172).
1.5.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.6.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
1.7.
De rechtbank heeft het beroep op 26 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college.
Totstandkoming van het bestreden besluit
2.
2.1.
Op 18 juni 2021 heeft het college aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een bedrijfsgebouw naar een woongebouw (15 appartementen). Dit betreft de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ en ‘gebruik in strijd met het bestemmingsplan’. [1] Het beoogde gebruik voor wonen en bergingen is in strijd met de geldende bestemming ‘Bedrijf’ uit artikel 3 van Pro het bestemmingsplan ‘Zuid-oost’ (hierna: het bestemmingsplan).
2.2.
Op 23 november 2022 heeft het college de sloopmelding van eiseres van 8 november 2022 geaccepteerd voor het gedeeltelijk slopen van het bedrijfsgebouw, ten behoeve van de bouw van het woongebouw. Het college vermeldt hierbij dat de fundering en de staalconstructie blijven staan.
2.3.
Bij een controle van toezichthouders van het college bij de bouwlocatie is geconstateerd dat het hele oude bedrijfspand is gesloopt. Dit is in strijd met de sloopmelding en het vergunde sloopplan bij de omgevingsvergunning. Ook is geconstateerd dat de boorpalen van de nieuwe fundering zonder startmelding zijn geplaatst. Daarom hebben de toezichthouders aan eiseres de spoedordemaatregel opgelegd om de bouwwerkzaamheden met onmiddellijke ingang te staken en gestaakt te houden (hierna: de bouwstop [2] ).
2.4.
Bij besluit van 22 december 2022 (het primaire besluit) bevestigt het college schriftelijk zijn mondelinge aanzegging aan eiseres van 20 december 2022. Ook legt het college aan eiseres een last onder dwangsom op de bouw gestaakt te houden. Tegen het primaire besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
2.5.
Met het bestreden besluit van 12 april 2023 is het college bij het primaire besluit gebleven. Aan het bestreden besluit legt het college het advies en de motivering van de Commissie voor Bezwaarschriften ten grondslag.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het besluit van het college om na een heroverweging de aan eiseres opgelegde bouwstop te bevestigen en eiseres onder laste van een dwangsom op te dragen de bouwwerkzaamheden gestaakt te houden.
3.1.
Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.2.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Invoeringswet Omgevingswet
4.
4.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór dat tijdstip een overtreding heeft plaatsgevonden én een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
4.2.
De overtreding is op 20 december 2022 door het college geconstateerd en de bouwstop en last onder dwangsom zijn op 22 december 2022 schriftelijk aan eiseres opgelegd. Dit betekent dat de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing is.
Standpunt van het college
5. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat hij op goede gronden toepassing heeft gegeven aan de bouwstop. De omgevingsvergunning is namelijk alleen verleend voor het veranderen van een bedrijfsgebouw naar een woongebouw, en niet voor nieuwbouw. Dit blijkt uit de vergunning zelf, de bijbehorende tekeningen en bovendien de (bewoordingen van de) aanvraag, waarin is aangekruist dat het bouwwerk gedeeltelijk wordt vervangen, en niet dat het nieuw wordt gebouwd. In het vergunde solderingsplan staat vervolgens beschreven dat de bestaande constructie daar waar mogelijk hergebruikt wordt voor de renovatie en dat de bestaande poeren, die de kolommen dragen, worden geïntegreerd in de fundering. De geconstateerde wijzigingen aan de constructie en fundering kunnen gevolgen hebben voor de vergunde constructieberekeningen. De afwijkingen zorgen ervoor dat de omgevingsvergunning van 18 juni 2021 niet langer gebruikt kan worden voor dit project, zodat eiseres een nieuwe omgevingsvergunning moet aanvragen. De bouwstop blijft tot die tijd van kracht. Het college hoefde hierbij niet te onderzoeken of de afwijkingen gelegaliseerd kunnen worden.
Standpunt van eiseres
6. Eiseres voert – kort samengevat – aan dat zij in overeenstemming met de omgevingsvergunning heeft gebouwd. Uit de tekeningen die vergund zijn volgt immers dat een (groot) deel van het gebouw tot op de fundering zou worden gesloopt. Bij een discrepantie tussen de vergunning zelf en de vergunde tekeningen, zijn de tekeningen bepalend. [3] Volgens eiseres is daarom vanaf het begin af aan al sprake van een omgevingsvergunning voor nieuwbouw, en niet voor bestaande bouw. Steun voor dit standpunt vindt eiseres in de Nota van toelichting bij het Bouwbesluit 2012 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4522. De enige wijziging is dat de funderingspoeren zijn verwijderd en niet zijn geïntegreerd in de fundering van het nieuwe gebouw. Echter volgt al uit de bouwtekeningen dat de poeren niet zouden meedoen in de opzet van de draagconstructie van het bouwwerk. [bedrijf] B.V. heeft dit in de notitie van 16 maart 2023 ook bevestigd. De verandering aan het bouwwerk is daarom vergunningvrij op grond van artikel 3, lid 8, onder a, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Dit is door het college in de bezwaarfase niet betrokken bij de heroverweging van de rechtmatigheid en de doelmatigheid van het handhavingsbesluit, waardoor de bouwstop ten onrechte heeft voortgeduurd. Tot slot is de toegepaste bestuursdwang ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De nadelige gevolgen van het besluit voor eiseres en de nieuwe bewoners zijn onevenredig zwaar gelet op de met het besluit te dienen doelen, te meer omdat de eventueel onjuiste wijze van vergunningverlening aan het college zelf te wijten is. Het college had vanwege bijzondere omstandigheden van handhaving af moeten zien.
Het handhavingsbesluit
7. De rechtbank overweegt allereerst dat het handhavingsbesluit van het college tweeledig is. Het eerste deel is de schriftelijke bevestiging van de mondeling opgelegde bouwstop (spoedordemaatregel), waarna eiseres de bouw op 20 december 2022 heeft gestaakt. Het college stelt dat de bouwstop is bedoeld om te voorkomen dat de volgens het college strijdige situatie in ernst en omvang toeneemt en om gevaar en/of hinder te voorkomen dan wel te beperken. In plaats van het veranderen van een (feitelijk bestaand) bedrijfsgebouw, is nu namelijk sprake van nieuwbouw. Dit is een overtreding van de omgevingsvergunning van 16 juni 2022, zodat eiseres een nieuwe omgevingsvergunning moet aanvragen. Het tweede deel van het handhavingsbesluit is een last onder dwangsom voor eiseres om herhaling of voortzetting van de overtreding te voorkomen. Bij het niet voldoen aan de last verbeurt eiseres een dwangsom van € 35.000,- ineens.
Toetsingskader bouwstop
8. De bevoegdheid van het college om een bouwstop op te leggen staat in artikel 5.17 van de Wabo. Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt. In super spoedeisende gevallen kan een bouwstop terstond worden opgelegd (spoedordemaatregel) in afwachting van de mogelijke te treffen handhavingsmaatregelen. Zo spoedig mogelijk daarna wordt alsnog een handhavingsbesluit bekendgemaakt.
8.1.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is een bouwstop een ordemaatregel, waarbij een beperkte belangenafweging aan de orde is. Gelet op de aard en het doel van de bevoegdheid om een bouwstop op te leggen, behoeft niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden. [4]
Heeft het college op goede gronden een bouwstop opgelegd?
9. De rechtbank overweegt dat een bouwstop met een daarbij opgelegde last onder dwangsom naar haar aard een beperkt toetsingskader heeft. Het beoordelingsmoment is het moment waarop wordt geconstateerd dat in afwijking van de omgevingsvergunning wordt gebouwd en mondeling is gelast de bouw te staken (dit was voor het college in het bestreden besluit een zogenoemde ‘ex tunc’ beoordeling). Bij de controle op 20 december 2022 hebben de toezichthouders van het college geconstateerd dat het gehele pand is verwijderd, inclusief de fundering (poeren) en staalconstructie. Dit is volgens het college een afwijking van de sloopmelding omdat de fundering en staalconstructie moesten blijven staan. Ook is geconstateerd dat boorpalen waren gerealiseerd zonder dat daarvan een startmelding is gedaan. Daardoor is volgens de toezichthouders sprake van volledige nieuwbouw, wat ook in strijd is met de omgevingsvergunning voor bestaande bouw/verbouw.
9.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op 20 december 2022 op goede gronden een bouwstop opgelegd. Immers is door het college geconstateerd dat de funderingspoeren in strijd met de omgevingsvergunning zijn verwijderd. Eiseres erkent dit en stelt onder meer in het beroepsschrift dat de funderingspoeren op advies van [bedrijf] B.V. van 14 december 2022 vanwege hun slechte staat niet konden worden geïntegreerd in de aangepaste funderingsbalken. De rechtbank kan het college daarom volgen dat zijn twijfels bij de draagconstructie van het in aanbouw zijnde appartementencomplex gerechtvaardigd waren. Hierbij hoefde eiseres ten tijde van het primaire besluit zich niet te buigen over de vraag of de afwijking omgevingsvergunningvrij is dan wel te beoordelen of er concreet zicht op legalisatie was. Door de aard van de afwijking kon dit voor het college ook niet direct duidelijk te zijn, maar had het college dit in de periode na de bouwstop kunnen onderzoeken.
Last onder dwangsom: heeft het college eiseres terecht gelast om de bouw gestaakt te houden?
10. De rechtbank begrijpt het betoog van eiseres zo dat zij stelt dat het college ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de bouwstop op te heffen omdat de verandering aan het vergunde bouwplan vergunningvrij is, dan wel omdat handhavend optreden onevenredige nadelige gevolgen heeft voor eiseres en de toekomstige bewoners in de appartementen in verhouding tot de met de handhaving te dienen doelen.
Vergunningvrij
10.1.
De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit uitgaande van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van dat besluit (dit was voor het college in het bestreden besluit een zogenoemde ‘ex nunc’ beoordeling). Gebeurtenissen en stukken van in dit geval ná 12 april 2023 vallen buiten de omvang van het geschil.
10.2.
De rechtbank stelt voorop dat de aan eiseres op 18 juni 2021 verleende omgevingsvergunning onherroepelijk is, zodat een wijziging daarvan niet meer aan de orde kan zijn. Dit laat evenwel onverlet dat ook al is de omgevingsvergunning inmiddels onherroepelijk, daarop wel nog vergunnngvrije aanpassingen kunnen worden aangebracht. Ingevolge artikel 3, aanhef en achtste lid, onder a, van bijlage II van het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits de draagconstructie niet verandert. Een en ander dient alsdan te worden beoordeeld in relatie tot het nieuwe (onherroepelijk) vergunde bouwplan. Met inachtneming hiervan overweegt de rechtbank het volgende.
10.3.
Uit het dossier en wat is besproken op de zitting volgt dat eiseres al voorafgaande aan de hoorzitting in bezwaar de notitie van [bedrijf] B.V. van 16 maart 2023 had overgelegd ter onderbouwing van haar stelling dat de verandering aan het vergunde bouwplan omgevingsvergunningvrij is. Deze notitie valt dus binnen de omvang van de beoordeling van het college in het bestreden besluit. De notitie van [bedrijf] B.V. van 16 maart 2023 impliceert dat de poeren zouden worden geïntegreerd in de nieuwe fundering maar niet meedoen in de opzet van de draagconstructie, waardoor het verwijderen van de poeren geen invloed heeft op de draagconstructie en constructieberekening. De rechtbank overweegt dat zowel de Commissie Bezwaarschriften in het advies als het college in het bestreden besluit zich niet over dit aspect hebben uitgelaten. Het had op de weg van het college gelegen om te onderzoeken of de verandering vergunningvrij is en het antwoord op die vraag in het bestreden besluit op te nemen. Dit alles leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek bevat en het beroep om deze reden gegrond is. Weliswaar heeft het college in zijn verweerschrift op dit punt alsnog een standpunt ingenomen, maar gesteld noch gebleken is dat hieraan een zorgvuldig (bouwtechnisch) onderzoek ten grondslag heeft gelegen zodat een en ander onvoldoende houvast biedt om de rechtsgevolgen op dit punt desondanks toch in stand te laten.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen (met een zogenoemde bestuurlijke lus) of om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij zal verweerder ook aandacht moeten besteden aan het door eiseres gedane beroep op het evenredigheidsbeginsel.
12. De rechtbank ziet aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van eiseres voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor een bedrag van € 1674,- (1 punt voor het indienen van een beroepsschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1). Ook veroordeelt de rechtbank het college in het door eiseres betaalde griffierecht van € 365,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar van 12 april 2023;
- draagt het college op om binnen acht weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres van € 1674,-;
- veroordeelt het college in het griffierecht van eiseres van € 365,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, rechter, in aanwezigheid van mr. I.A. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Artikel 5:21 van Pro de Awb:
Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32 van Pro de Awb:
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
3. Indien de last onder dwangsom strekt ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens een regeling die is genoemd in hoofdstuk 2, 3 of 4 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht, wordt de last onder dwangsom voor de toepassing van de twee laatstgenoemde regelingen aangemerkt als een besluit, genomen op grond van de eerstbedoelde regeling.
Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
het bouwen van een bouwwerk,
het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen,
Artikel 5.17 van de Wabo
Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen.
Artikel 3, lid 8, onder a, van bijlage II van het Bor
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie.