Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/2740
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A. Praat),
en
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. Poppens).
Inleiding
1. In deze uitspraak gaat het om de vraag of verweerder een last onder dwangsom aan eisers kon opleggen en of op goede gronden dwangsommen zijn ingevorderd.
1.1.
Aan eiseres is in het besluit van 23 augustus 2022 een last onder dwangsom opgelegd.
1.2.
Met het bestreden besluit van 1 maart 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het dwangsombesluit gebleven. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank.
1.3.
Verweerder heeft op het beroep tegen de last onder dwangsom gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
Bij besluiten van 23 mei 2023, 28 maart 2024, 22 mei 2024 en 23 mei 2024 heeft verweerder dwangsommen ingevorderd bij eiseres.
1.5.
Van rechtswege maken de door verweerder genomen invorderingsbesluiten onderdeel uit van deze beroepsprocedure. [1] Verweerder en eiseres hebben de daarbij behorende stukken ingediend.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 6 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] als vertegenwoordigers van eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. Namens verweerder was ook [naam 3] aanwezig.
Totstandkoming van de bestreden besluiten
2.
2.1.
Eiseres drijft een inrichting, waar meststoffen op basis van kalium en fosfaat worden geproduceerd, die is gelegen aan de [adres] in [plaats] . De inrichting functioneert daarnaast ook als terminal voor onder meer fosforzuur. Op 11 december 2003 is aan eiseres een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend (hierna: de vergunning), die bij besluiten van 21 oktober 2005 en 3 maart 2008 is gewijzigd. Aan deze vergunning zijn voorschriften verbonden.
2.2.
Verweerder heeft eiseres in 2021 gewaarschuwd voor geconstateerde overtredingen van vergunningvoorschriften die zien op het zo veel mogelijk voorkomen en/of beperken van overlast van grondstoffen die (sterk) stuifgevoelig zijn.
2.3.
Op 24 maart 2022 heeft verweerder een controle gedaan bij eiseres. Toen zijn (weer) overtredingen van de voorschriften 1.10, 3.31, 3.33, 3.34 en 3.35 geconstateerd. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder zijn voornemen aan eiseres bekend gemaakt om een last onder dwangsom op te leggen. Op 12 juli 2022 heeft verweerder een hercontrole gedaan bij eiseres, waarbij volgens verweerder duidelijk opnieuw waarneembare stofverspreiding zichtbaar was.
2.4.
Op 3 augustus 2022 heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Hier heeft eiseres bezwaar tegen gemaakt.
2.5.
Bij besluiten van 23 mei 2023, 28 maart 2024, 22 mei 2024 en 23 mei 2024 heeft verweerder een bedrag van € 15.000,- (totaal: € 60.000,-) bij eiseres ingevorderd, omdat bij vier controles overtredingen zijn geconstateerd waardoor niet is voldaan aan de last onder dwangsom. De dwangsommen zijn van rechtswege verbeurd. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de invorderingsbesluiten. Deze bezwaarschriften lopen van rechtswege mee in het beroep tegen de last onder dwangsom.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het besluit van verweerder om aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen en bij eiseres vier dwangsommen van telkens € 15.000,- in te vorderen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. Ten aanzien van de last stelt eiseres dat er geen bevoegdheid was om die op te leggen, omdat er geen sprake is (geweest) van overtreding van vergunningvoorschrift 1.10. Verder stelt eiseres dat de last onvoldoende duidelijk is, zodat er sprake is van strijd met de rechtszekerheid.
3.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is de last op het punt van het
directuitvoeren van reparaties niet haalbaar en niet in lijn met hoe verweerder het bedoeld heeft. Het beroep is op dit punt dan ook gegrond. Daarbij kunnen twee van de vier invorderingsbesluiten niet in stand blijven, omdat naar het oordeel van de rechtbank geen sprake is van een overtreding van de last, danwel vergunningsvoorschrift 1.10. Ook op dit punt is het beroep gegrond. Voor het overige kunnen de door verweerder genomen besluiten in stand blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
directuitvoeren van reparaties niet haalbaar en niet in lijn met hoe verweerder het bedoeld heeft. Het beroep is op dit punt dan ook gegrond. Daarbij kunnen twee van de vier invorderingsbesluiten niet in stand blijven, omdat naar het oordeel van de rechtbank geen sprake is van een overtreding van de last, danwel vergunningsvoorschrift 1.10. Ook op dit punt is het beroep gegrond. Voor het overige kunnen de door verweerder genomen besluiten in stand blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader Invoeringswet Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een overtreding heeft plaatsgevonden en een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. De last onder dwangsom is op 3 augustus 2022 opgelegd voor een overtreding die vóór dat tijdstip is begaan. Gelet op het voorgaande blijft in dit geval de Wabo zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing.
4.1.
Vergunningsvoorschrift 1.10 luidt: De inrichting moet schoon worden gehouden en in goede staat van onderhoud verkeren.
4.2.
De overige voor de beoordeling van het beroep belangrijke vergunningvoorschriften zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak
.
.
Last onder dwangsom
5.
5.1.
Bij besluit van 3 augustus 2022, aangevuld in het bestreden besluit van 1 maart 2023, is eiseres gelast om herhaling van de overtreding van voorschrift 1.10 van de vergunning van 11 december 2003 te voorkomen door de inrichting in zodanige staat van onderhoud te houden dat geen visueel waarneembare stofverspreiding optreedt vanuit de inrichting, hetgeen betekent dat:
- de installaties (die bedoeld zijn om stofverspreiding tegen te gaan) worden onderhouden;
- reparaties aan installaties (die bedoeld zijn om stofverspreiding tegen te gaan) direct worden uitgevoerd;
- het (defecte) doekenfilter bij het overslagpunt van de transportband L2 naar L3 tijdig wordt vervangen dan wel hersteld.
5.2.
Volledigheidshalve overweegt de rechtbank dat de last alleen ziet op het tweede deel van vergunningsvoorschrift 1.10, namelijk op de staat van onderhoud van de inrichting en
nietop het schoonhouden van de inrichting.
nietop het schoonhouden van de inrichting.
5.3.
De last onder dwangsom bevat twee onderdelen, namelijk het beëindigen van een voortdurende overtreding en het voorkomen van herhaling van de overtreding.
De voortdurende overtreding die beëindigd moet worden is het geconstateerde defect aan het doekenfilter, wat volgens verweerder een overtreding is van voorschrift 1.10. Bij een inspectie op 6 september 2022 is geconstateerd dat deze overtreding is beëindigd, zodat aan dit deel van de last onder dwangsom is voldaan. Ter zitting is door eiseres verklaard dat het beroep hier niet op ziet. De rechtbank laat dit onderdeel van de last daarom verder buiten de bespreking.
De voortdurende overtreding die beëindigd moet worden is het geconstateerde defect aan het doekenfilter, wat volgens verweerder een overtreding is van voorschrift 1.10. Bij een inspectie op 6 september 2022 is geconstateerd dat deze overtreding is beëindigd, zodat aan dit deel van de last onder dwangsom is voldaan. Ter zitting is door eiseres verklaard dat het beroep hier niet op ziet. De rechtbank laat dit onderdeel van de last daarom verder buiten de bespreking.
5.4.
Daarnaast moet worden voorkomen dat opnieuw een overtreding van voorschrift 1.10 plaatsvindt. Dit kan eiseres doen door de installaties die bedoeld zijn om stofverspreiding tegen te gaan te onderhouden en door de reparaties aan die installaties direct uit te voeren.
Bevoegdheid om handhavend op te treden
6. Uit vaste rechtspraak volgt dat een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding kan worden opgelegd, indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling van die overtreding voor de hand ligt. [2]
Heeft een overtreding plaatsgevonden van voorschrift 1.10?
6.1.
Eiseres betwist dat er een overtreding heeft plaatsgevonden van voorschrift 1.10.
6.2.
De rechtbank constateert dat tussen partijen geen geschil bestaat over het feit dat op 12 juli 2022 bij de inrichting een gebrek is geconstateerd. Het doekenfilter was immers defect.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres hiermee artikel 1.10 overtreden. De overtreding ziet op het defecte doekenfilter en niet – zoals eiseres ter zitting heeft gesteld – op gemorste stoffen. Doordat het doekenfilter defect was (en dus niet tijdig was vervangen) was de inrichting niet in een goede staat van onderhoud. Nu in de vergunning geen voorschrift is opgenomen dat specifiek ziet op (het onderhoud aan) het doekenfilter kan de rechtbank de redenering van verweerder volgen dat het gebrek aan het doekenfilter, dat bedoeld is om stofverspreiding tegen te houden, kan worden gehandhaafd op grond van het meer algemene voorschrift 1.10. Dat voorschrift ziet op de staat van onderhoud van de installaties in het algemeen.
6.4.
Omdat voorschrift 1.10 als restcategorie open en algemeen geformuleerd is, moet verweerder wel concrete en haalbare handvatten aan eiseres geven hoe een herhaling van een overtreding van voorschrift 1.10 kan worden voorkomen, en eiseres zodoende geen dwangsom verbeurt. De rechtbank beoordeelt verderop in deze uitspraak of verweerder dit naar de eisen zoals gesteld in de jurisprudentie heeft gedaan.
Is er gevaar voor herhaling van de overtreding van voorschrift 1.10?
7. De tweede eis uit de Afdelingsjurisprudentie voor de bevoegdheid van verweerder om een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling van een overtreding op te leggen, is dat er gevaar moet zijn voor herhaling van die overtreding.
7.1.
Verweerder vertrouwt er niet op dat geen overtredingen meer plaats zullen vinden. Hierbij verwijst verweerder naar de reeks van opeenvolgende overtredingen die te maken hebben met de plicht om stofverspreiding tegen te gaan. De eerder geconstateerde gebreken aan de windsnelheidsmeter, de windrichtingmeter, een cycloon van een ontstoffingsinstallatie en door een gebrek aan planmatig opruimen van stof op het terrein (voorschriften 3.34, 3.35 en 3.36) zijn tegelijkertijd ook overtredingen van voorschrift 1.10. Gelet op alle overtredingen in een gezamenlijke context, lijkt het milieuthema om stofverspreiding zo veel mogelijk te beperken en te voorkomen geen prioriteit van eiseres te zijn. Daarom is er gevaar voor herhaling van de overtreding.
7.2.
Eiseres heeft op dit punt geen beroepsgronden aangevoerd, maar stelt op de zitting desgevraagd dat er geen gevaar is dat eiseres de overtreding vanwege een defect aan een doekenfilter zal herhalen. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd onvoldoende aanleiding om te oordelen dat de uitleg van verweerder de conclusie niet kan dragen dat hij bevoegd is om de last ter voorkoming van herhaling van de overtreding op te leggen.
Strijd met het rechtszekerheidsbeginsel
8. Het geschil spitst zich voor het overige toe tot de vraag of de last onder dwangsom voldoende duidelijk is geformuleerd zodat eiseres weet wanneer zij een overtreding van voorschrift 1.10 begaat en van rechtswege een dwangsom verbeurt. Met andere woorden, is de last onder dwangsom in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel?
8.1.
Volgens vaste jurisprudentie vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last onder dwangsom zo duidelijk en concreet geformuleerd moet worden dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen, dan wel de overtreding te herhalen. [3] Verweerder legt de last onder dwangsom zo uit dat die ziet op het voorkomen van stofverspreiding binnen de inrichting van stuifgevoelige grondstoffen op plekken waar dit niet bedoeld is. Hiertoe moet eiseres ervoor zorgen dat de installaties die bedoeld zijn om stofverspreiding tegen te gaan, in zodanige goede staat van onderhoud verkeren dat vanuit die installaties geen visueel waarneembare stofverspreiding optreedt in de inrichting. Dit kan eiseres doen door de installaties te onderhouden en reparaties aan die installaties direct uit te voeren.
8.2.
Eiseres betoogt dat onvoldoende duidelijk en concreet is waar zij aan moet voldoen om niet van rechtswege de dwangsom te verbeuren. [4] Meer specifiek doelt eiseres op het onderdeel “zodanige goede staat van onderhoud” en de termen “onderhoud” en “direct” uit de herstelmaatregelen, die volgens eiseres kunnen leiden tot interpretatieproblemen. Bovendien is onduidelijk op welke installaties de last ziet. Op de zitting is in dit kader met partijen ook het begrip “stofverspreiding” besproken, en of “morsing” daar ook onder valt.
8.
8.3.
Er is volgens verweerder sprake van een overtreding van voorschrift 1.10 wanneer stofverspreiding plaatsvindt op een plek waar dit niet hoort, en dit het gevolg is van een niet goed functionerende installatie die op die plek de stofverspreiding behoort te voorkomen. Daarbij behoort eiseres zelf te weten wanneer een installatie in goede staat van onderhoud verkeert, en wanneer niet. Verder betekent de term ‘direct’ dat gebreken die bij de installaties worden geconstateerd
terstondworden hersteld. Anders dan eiseres betoogt, kan volgens verweerder niet de situatie ontstaan dat de installaties goed onderhouden worden en toch visueel waarneembare stofverspreiding ontstaat, waardoor een dwangsom wordt verbeurd.
terstondworden hersteld. Anders dan eiseres betoogt, kan volgens verweerder niet de situatie ontstaan dat de installaties goed onderhouden worden en toch visueel waarneembare stofverspreiding ontstaat, waardoor een dwangsom wordt verbeurd.
Wat zijn installaties voor stofverspreiding?
8.4.1.
Naar het oordeel van de rechtbank ziet stofverspreiding op (diffuse) verspreiding van stof (stofemissie) door de lucht, en niet op stof dat van de transportband af valt (morsing). Steun voor deze opvatting vindt de rechtbank in de voorbeelden die verweerder desgevraagd tijdens de hoorzitting in bezwaar aanhaalt als installaties die zien op stofverspreiding. Verweerder noemt dan namelijk het doekenfilter, maar ook de windrichtingmeter en de windsnelheidsmeter [5] . Deze installaties zijn bedoeld om te voorkomen dat de grondstof zich verspreidt wanneer deze zich om enige reden verstuift (voornamelijk door wind) en in de lucht terecht komt.
8.4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank vallen dus alle installaties die bedoeld zijn om stofverspreiding door de lucht tegen te gaan onder de last onder dwangsom. Gelet op de systematiek van de vergunningvoorschriften vallen dit soort installaties echter alleen onder voorschrift 1.10, wanneer die niet in een specifiek voorschrift zijn ondervangen.
Wat wordt verstaan onder 'direct’?
8.5.1.
De rechtbank merkt op dat het begrip ‘direct’ in normaal spraakgebruik in beginsel duidelijk genoeg is. Verweerder legt de term vervolgens zo uit dat reparaties
terstondmoeten worden uitgevoerd
nadat zij aan het licht zijn gekomen. De rechtbank is van oordeel dat met deze uitleg voldoende duidelijk is wat verweerder met direct bedoelt, maar acht deze uitleg in de bredere context van de last onder dwangsom onhaalbaar, waardoor eiseres niet redelijkerwijs aan de last onder dwangsom kan voldoen. Bepaalde gebreken kunnen namelijk niet ‘zonder te wachten’ (terstond) worden gerepareerd. Soms is tijd nodig om de benodigde experts in te schakelen en middelen te bestellen. Dit wordt ook door verweerder erkend. Op de zitting heeft verweerder namelijk verklaard dat hij bij een ‘melding ongewoon voorval’ een termijn met eiseres afspreekt om het gebrek te repareren, waar verweerder dan in het verdere verloop rekening mee houdt. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eiseres redelijkerwijs niet aan de last kan voldoen, omdat het niet haalbaar is om in alle gevallen direct reparaties uit te voeren. Bovendien is de last ook niet in lijn met wat verweerder heeft bedoeld. Naar het oordeel van de rechtbank kan de last op dit punt dan ook niet in stand blijven. Het beroep is op dit punt gegrond.
terstondmoeten worden uitgevoerd
nadat zij aan het licht zijn gekomen. De rechtbank is van oordeel dat met deze uitleg voldoende duidelijk is wat verweerder met direct bedoelt, maar acht deze uitleg in de bredere context van de last onder dwangsom onhaalbaar, waardoor eiseres niet redelijkerwijs aan de last onder dwangsom kan voldoen. Bepaalde gebreken kunnen namelijk niet ‘zonder te wachten’ (terstond) worden gerepareerd. Soms is tijd nodig om de benodigde experts in te schakelen en middelen te bestellen. Dit wordt ook door verweerder erkend. Op de zitting heeft verweerder namelijk verklaard dat hij bij een ‘melding ongewoon voorval’ een termijn met eiseres afspreekt om het gebrek te repareren, waar verweerder dan in het verdere verloop rekening mee houdt. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eiseres redelijkerwijs niet aan de last kan voldoen, omdat het niet haalbaar is om in alle gevallen direct reparaties uit te voeren. Bovendien is de last ook niet in lijn met wat verweerder heeft bedoeld. Naar het oordeel van de rechtbank kan de last op dit punt dan ook niet in stand blijven. Het beroep is op dit punt gegrond.
8.5.2.
De rechtbank ziet aanleiding om op dit punt zelf in de zaak te voorzien door de last op dit onderdeel te wijzigen. De term ‘direct’ wordt vervangen door ‘zo spoedig mogelijk’. Hiermee wordt enerzijds rekening gehouden met situaties waarin het niet mogelijk is om direct na ontdekking van een gebrek een reparatie uit te voeren (doordat experts nodig zijn of onderdelen niet voorhanden zijn). Anderzijds wordt hiermee afgedwongen dat eiseres meteen tot reparatie zal moeten overgaan als zij het gebrek zelf kan verhelpen.
Dit betekent dat de volledige last als volgt komt te luiden: “herhaling van de overtreding van voorschrift 1.10 van de vergunning van 11 december 2003, kenmerk: 2003-24974, te voorkomen door de inrichting in zodanige staat van onderhoud te houden dat geen visuele stofverspreiding optreedt vanuit de inrichting, hetgeen betekent dat de installaties (die bedoeld zijn om stofverspreiding tegen te gaan) worden onderhouden, reparaties aan installaties (die bedoeld zijn om stofverspreiding tegen te gaan)
zo spoedig mogelijkworden uitgevoerd en het (defecte) doekenfilter bij het overslagpunt van de transportband L2 naar L3 tijdig wordt vervangen dan wel hersteld”
zo spoedig mogelijkworden uitgevoerd en het (defecte) doekenfilter bij het overslagpunt van de transportband L2 naar L3 tijdig wordt vervangen dan wel hersteld”
8.6.
De rechtbank is van oordeel dat de last op de overige punten voldoende duidelijk en concreet is.
Heeft eiseres (een) dwangsom(men) verbeurd?
Invorderingsbesluiten van 23 mei 2023 en 28 maart 2024
9.
9.1.
Bij besluit van 23 mei 2023 heeft verweerder een dwangsom van € 15.000,- bij eiseres ingevorderd. Bij de controle van 23 maart 2023, opgenomen in het controlerapport van 29 maart 2023, heeft verweerder geconstateerd dat op het dak van de loods een hoop grondstof (potas) lag. Deze morsing komt volgens de toezichthouder door slecht onderhoud aan de transportband waarmee het product naar de opslagloods wordt getransporteerd. De houten platen onder de band, die moeten voorkomen dat het product op het dak valt, sluiten niet goed op elkaar aan. Dit is op de locatie waar de rollers zitten aan de onderkant van de transportband, die spanning houden op de band. Daar viel zoveel stof, dat een deel naast de houten platen op de roostervloer, en vervolgens het dak terechtkwam. Dit is te wijten aan het niet tijdig opruimen van het gemorste product onder de transportband en het niet goed onderhouden van de houten platen onder de transportband.
9.2.
Bij besluit van 28 maart 2023 heeft verweerder een dwangsom van € 15.000,- bij eiseres ingevorderd. Bij de controle van 11 juli 2023, opgenomen in het controlerapport van 20 juli 2023, heeft verweerder geconstateerd dat op het dak onder de transportband weer grondstof (potas) lag. Dit komt doordat een houten plaat op die plek onder de transportband ontbrak. Daarnaast is het product niet tijdig opgeruimd, waardoor het op het dak kon ophopen. Het product op het dak spoelt af naar de dakgoot, vanwaar het via de bedrijfsriolering in het oppervlaktewater terechtkomt.
9.3.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat bij de geconstateerde aanwezige stof op het dak onder de transportband, sprake is van stofmorsing. Dit is gereguleerd in voorschrift 3.34 en 3.35 van de vergunning, en kan daarom geen overtreding van voorschrift 1.10 opleveren. Daarbij zijn de houten platen onder de transportband geen installaties die bedoeld zijn om stofverspreiding tegen te gaan, maar om morsing tegen te gaan. Hierbij is de morsing niet het gevolg van dat de inrichting in slechte staat van onderhoud zou zijn. Enige morsing is inherent aan de structuur van de roostervloer naast de houten platen, wat onderdeel uitmaakt van de inrichting en zo vergund is. Dat een houten plaat zou ontbreken, zegt niets over de staat van onderhoud van de inrichting.
9.4.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de houten platen het doel hebben om het product dat van de transportband valt, op te vangen. Door het ontbreken van de houten platen hoopt het stof zich daar op, waardoor het op de roostervloer, en uiteindelijk op het dak onder de transportband terechtkomt. Dit is stofverspreiding als gevolg van slecht onderhoud van de houten platen, die stofverspreiding dienen te voorkomen.
9.5.
Op de zitting heeft eiseres bevestigd dat zij geen inhoudelijke bezwaargronden heeft ingediend tegen het besluit van 28 maart 2023. De bezwaargronden tegen het besluit van 23 mei 2023 zijn, zo stelt eiseres, ook gericht tegen het besluit van 28 maart 2024.
9.6.
De rechtbank is van oordeel dat de transportband geen installatie is bedoeld om stofverspreiding tegen te gaan. De platen die daaronder (zouden moeten) liggen zijn dat evenmin, omdat zij niet bedoeld zijn om stofverspreiding (door de lucht) te voorkomen. Reeds hierom is de last niet overtreden. Daar komt nog bij dat er grondstof op het dak terecht is gekomen als gevolg van het niet (tijdig) schoonmaken van de houten platen, danwel het dak en hierop ziet de last niet.
Dit leidt ertoe dat bij de controles van 23 maart en 11 juli 2023 de dwangsom niet van rechtswege is verbeurd, omdat geen sprake was van een (herhaalde) overtreding van voorschrift 1.10. Hierdoor had verweerder geen bevoegdheid om de dwangsommen bij eiseres in te vorderen.
Invorderingsbesluit van 22 mei 2024
10. Bij besluit van 22 mei 2024 heeft verweerder een dwangsom van € 15.000,- bij eiseres ingevorderd. Bij de controle van 6 februari 2024, gebaseerd op de milieuvlucht van 2 februari 2024, en opgenomen in het controlerapport van 16 februari 2024, is geconstateerd dat grondstof (potas) buiten de transportbanden is verspreid. Dit komt volgens verweerder door slecht onderhoud aan de overkapping over de transportband en stofophoping bij de spanrollers. Omdat het materiaal niet tijdig is opgeruimd komt het ook buiten de inrichting terecht.
10.1.
Eiseres stelt dat de overtreding onbevoegd is geconstateerd door Rijkswaterstaat. Alleen verweerder is belast met de controle op de nakoming van de toepasselijke milieuvoorschriften. Verder is op de foto uit het rapport duidelijk te zien dat eiseres stof heeft opgeveegd, deels met een veegwagen en deels handmatig. Op 2 februari 2024 is potas geloosd middels een duwbak en op 6 februari 2024 middels een coaster. De loshangende overkapping kan ook los zijn geraakt door harde wind, zodat het gebrek niet het gevolg is van achterstallig onderhoud van de overkapping. Daarnaast komt het waargenomen stof door de op- en overslag van potas, en is dat niet het gevolg van de loshangende overkapping.
10.2.
De rechtbank constateert dat de foto’s van de milieuvlucht door Rijkswaterstaat zijn gemaakt. Het controlerapport van 16 februari 2024 is echter ondertekend door een medewerker van verweerder en in het controlerapport staat de naam van de toezichthouder van verweerder vermeld. Naar het oordeel van de rechtbank moet hieruit worden geconcludeerd dat verweerder op basis van door Rijkswaterstaat geleverde informatie heeft geconstateerd dat er een overtreding plaatsvindt. Hiervan heeft verweerder een controlerapport opgesteld, hetgeen bevoegd is ondertekend. De constateringen zijn daarmee naar het oordeel van de rechtbank bevoegd vastgesteld.
10.3.1.
Bij de controle van 6 februari 2024 is geconstateerd dat de overkapping aan de zijkant uit de railing was losgekomen en dat rondom de transportbanden stof op het terrein was gevallen. De vraagt ligt voor of hiermee de last onder dwangsom is overtreden.
10.3.2.
De rechtbank oordeelt dat de overkapping van de transportband een installatie is die bedoeld is om stofverspreiding tegen te gaan bij het mechanisch transport buiten de opslagloods. Dit volgt uit voorschrift 3.36 van de vergunning. Daar staat expliciet dat ter beperking van diffuse stofemissie open transporteurs in de buitenlucht worden afgeschermd tegen weersinvloeden door middel van halfronde overkappingen.
10.3.3.
Voorts overweegt de rechtbank dat de loszittende overkapping een gebrek oplevert. De rechtbank acht het verder aannemelijk dat eiseres het gebrek aan de overkapping niet
zo spoedig mogelijkheeft gerepareerd. Op de zitting heeft eiseres uitgelegd dat de overkapping relatief eenvoudig terug in de railing kan worden geplaatst. Dat eiseres dit niet heeft gedaan, levert een overtreding van de last onder dwangsom op. Die ziet namelijk op het
direct(lees:
zo spoedig mogelijk) repareren van gebreken aan installaties die zien op het voorkomen van stofverspreiding. Verweerder was bevoegd de van rechtswege verbeurde dwangsom bij eiseres in te vorderen.
zo spoedig mogelijkheeft gerepareerd. Op de zitting heeft eiseres uitgelegd dat de overkapping relatief eenvoudig terug in de railing kan worden geplaatst. Dat eiseres dit niet heeft gedaan, levert een overtreding van de last onder dwangsom op. Die ziet namelijk op het
direct(lees:
zo spoedig mogelijk) repareren van gebreken aan installaties die zien op het voorkomen van stofverspreiding. Verweerder was bevoegd de van rechtswege verbeurde dwangsom bij eiseres in te vorderen.
Invorderingsbesluit van 23 mei 2024
11. Bij besluit van 23 mei 2024 heeft verweerder een dwangsom van € 15.000,- bij eiseres ingevorderd. Bij de milieuvlucht van 26 maart 2024, opgenomen in het controlerapport van 4 april 2024, is geconstateerd dat grondstof (potas) onder de transportband terecht is gekomen. Daarnaast is zichtbaar dat stofverspreiding optreedt in de nok van de daken van de opslagloodsen, doordat een aantal dakplaten ontbreekt. Hierbij is sprake van slecht onderhoud aan de loods.
11.1.
Eiseres stelt dat niet uit het controlerapport volgt welke toezichthouder de controle heeft uitgevoerd. Daarbij heeft de toezichthouder zich niet ter plaatse op de hoogte gesteld van de situatie. Verder is niet aannemelijk dat de missende dakplaten het gevolg is zijn van achterstallig onderhoud aan de loods. Eiseres is bezig het hele dak van die loods te vervangen. Daarom is sprake van regulier onderhoud, en niet van slecht onderhoud. Dit valt niet binnen het bereik van de last onder dwangsom, waardoor geen sprake kan zijn van een overtreding van de last.
11.2.
Wat betreft de bevoegdheid verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 10.1.1. Ook hier heeft verweerder de constateringen van Rijkswaterstaat bij de controle van 26 maart 2024 overgenomen en vervolgens heeft verweerder op basis van die constateringen een overtreding vastgesteld. De conclusies die genoemd zijn in het rapport, zijn de verantwoordelijkheid van verweerder. De constateringen zijn bevoegd vastgesteld.
11.3.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder bevoegd is om de dwangsom in te vorderen. De loods is (mede) bedoeld om verspreiding van de grondstof, die in de loods wordt verwerk, tegen te gaan. Hiermee is dus sprake van een installatie om stofverspreiding tegen te gaan. Verweerder heeft geconstateerd dat dakplaten van de loods missen, wat een gebrek aan die installatie is, en dat rond het gat dat daardoor is ontstaan in het dak grondstof visueel zichtbaar aanwezig is. Hiermee heeft eiseres niet voldaan aan de last onder dwangsom.
Het argument van eiseres dat op het moment van de controle regulier onderhoud plaatsvond aan het dak van de loods, acht de rechtbank niet aannemelijk. Uit de foto’s blijkt dat er op verschillende plekken dakplaten missen. Ook zijn op de foto’s geen aanwijzingen zichtbaar die duiden op regulier onderhoud. Eiseres heeft haar standpunt ook niet op enige wijze ondersteund met stukken.
Hoogte van de dwangsom
16.
12.1.
Eiseres voert tegen de vier invorderingsbesluiten aan dat het bedrag van € 15.000,- in geen enkele verhouding staat tot de eventuele overtredingen.
12.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Eiseres had deze beroepsgrond kunnen aanvoeren tegen de last onder dwangsom, wat zij niet gedaan heeft. In de invorderingsprocedure is hier slechts heel beperkt ruimte voor, waar eiseres nu niet voor in aanmerking komt. Daarnaast heeft eiseres deze beroepsgrond niet onderbouwd, waardoor die niet kan slagen.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep tegen de last onder dwangsom is gegrond, omdat de last onder dwangsom in het bestreden besluit te ruim is geformuleerd. In zoverre wordt het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing. De rechtbank herformuleert de last zoals is overwogen in rechtsoverweging 8.3.4 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde onderdeel van dit besluit. De overige beroepsgronden tegen de last onder dwangsom slagen niet. Dit betekent dat de last in stand blijft, met aanpassing van de formulering.
14. Het beroep tegen de invorderingsbesluiten van 23 maart 2023 en 28 maart 2024 slaagt. Dit betekent dat eiseres gelijk krijgt. Deze invorderingsbesluiten worden vernietigd.
15. Het beroep tegen de invorderingsbesluiten van 22 mei 2024 en 23 mei 2024 slaagt niet. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en deze invorderingsbesluiten in stand blijven.
16. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. Deze vergoeding bedraagt (3 x € 875,-) € 2.625,-, omdat eiseres een beroepschrift tegen de last heeft ingediend, bezwaarschriften heeft ingediend tegen de invorderingsbesluiten en aan de zitting heeft deelgenomen. De rechtbank heeft daarbij tot uitgangspunt genomen dat het gaat om samenhangende zaken, omdat materieel is voldaan aan het criterium neergelegd in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpr), in samenhang met bepaling C2 van de Bijlage bij het Bpr. Verder zijn geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 1 maart 2023, dat ziet op de last onder dwangsom van 2 augustus 2022, gegrond voor zover die last ziet op het (direct) uitvoeren van reparaties;
- vernietigt het besluit van 1 maart 2023 ten aanzien van de formulering van de last op dit punt;
- herformuleert de last zo dat eiseres de reparaties van installaties die bedoeld zijn om stofverspreiding door de lucht tegen te gaan,
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het besluit van 1 maart 2023;
- laat het besluit voor het overige in stand;
- verklaart het beroep tegen de invorderingsbesluiten van 23 maart 2023 en 28 maart 2024 gegrond;
- vernietigt die invorderingsbesluiten;
- verklaart het beroep tegen de invorderingsbesluiten van 22 mei 2024 en 23 mei 2024 ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.625,- aan proceskosten aan eiseres;
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, rechter, in aanwezigheid van mr. I.A. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Voorschriften bij de Wet milieubeheervergunning van 12 december 2003 – voor zover van belang
Voorschrift 1.10:
De inrichting moet schoon worden gehouden en in goede staat van onderhoud verkeren.
Voorschrift 3.31:
De overslagactiviteiten met behulp van grijpers dienen te worden gestaakt indien, gelet op de stuifklasse van de stof, de kwartiergemiddelde windsnelheid de volgende waarden overstijgt:
Stuifklasse/product
Windsnelheid
Windrichting
R.O.P. en overig S1 en S2
8 m/s, windkracht 4
en de wind uit zuidelijke richting tussen 150˚ en 330˚ is.
S3
14 m/s, windkracht 6
en de wind uit zuidelijke richting tussen 150˚ en 330˚ is.
S4 en S5
20 m/s, windkracht 8
en de wind uit zuidelijke richting tussen 150˚ en 330˚ is.
Voorschrift 3.33:
Vergunninghoudster dient tijdens het verrichten van overslagactiviteiten met behulp van grijpers een goedwerkende en ten minste jaarlijks geijkte windsnelheidsmeter, geschikt om de kwartiergemiddelde windsnelheid te bepalen, en een windrichtingmeter beschikbaar te hebben.
De windsnelheid en richting dienen te worden gemeten boven de trechter behorende bij de losinstallatie (ontvangstbunker) langs het Noordzeekanaal.
De windsnelheid en richting dienen continu te worden geregistreerd. De
geregistreerde gegevensdienen 1 jaar te worden bewaard en op verzoek van een toezichthoudend ambtenaar te worden getoond.
geregistreerde gegevensdienen 1 jaar te worden bewaard en op verzoek van een toezichthoudend ambtenaar te worden getoond.
Voorschrift 3.34:
Gemorste grondstoffen en/of producten moeten zo snel mogelijk, doch in ieder geval binnen 4 uur na het laden en/of lossen van een schip, worden opgeruimd. Indien de laad- en/of losactiviteiten langer dan een etmaal duren, moeten gemorste stoffen ten minste dagelijks worden opgeruimd.
Ten behoeve van het opruimen van gemorste grondstoffen en/of producten moeten twee goedwerkende veegwagens aanwezig zijn.
De hoeveelheid opgeveegde stof moet worden bepaald en geregistreerd. De
registratiedient ten minste 3 jaar binnen de inrichting te worden bewaard en op verziek van een toezichthoudende ambtenaar te worden getoond.
registratiedient ten minste 3 jaar binnen de inrichting te worden bewaard en op verziek van een toezichthoudende ambtenaar te worden getoond.
Voorschrift 3.35:
Het schoonmaken van het terrein moet gestructureerd planmatig volgens een veegplan te worden uitgevoerd.
Voorschrift 3.36:
Ter beperking van diffuse stofemissie ten gevolge van (continu) mechanisch transport buiten de opslagloodsen moet(en):
- de inlaat- en afwerpzijde van de transporteur, waarmee goederen van de stuifklassen S1 en S2 worden getransporteerd, zijn omkast; deze omkasting moet tijdens transport continu worden afgezogen;
- de inlaat- en afwerpzijde van de transporteur, waarmee goederen van de stuifklassen S3 worden getransporteerd, zijn omkast;
- open transporteurs in de buitenlucht worden afgeschermd tegen windinvloeden door middel van langsschermen, dwarsschermen of halfronde overkappingen.