Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/5938 T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juni 2024 in de zaak tussen
[B.V. 1] ., uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. R. Ridder),
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Tadic en T. Offerman).
Procesverloop
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing van verweerder op haar verzoek van 1 december 2020 op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
1.1.
Verweerder heeft met het besluit van 1 februari 2021 op dat verzoek beslist. Met het bestreden besluit van 16 september 2021 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder het bezwaar (gedeeltelijk) gegrond verklaard en is verweerder voor het overige bij die beslissing gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
Verweerder heeft de niet openbaar gemaakte stukken aan de rechtbank doen toekomen. Eiseres heeft de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 25 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] (voor eiseres), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2.1.
Eiseres heeft op 1 december 2020 aan verweerder (GS) gevraagd om alle documenten die betrekking hebben op reizen naar Roemenië die de toenmalige gedeputeerde [naam 2] ( [naam 2] ) heeft gemaakt in het jaar 2006. Met ‘documenten’ doelt eiseres in ieder geval op e-mails, gespreksverslagen, brieven, facturen, kwitanties, whatsapp-berichten en sms-berichten.
2.2
GS heeft op 1 februari 2021 op het verzoek beslist. GS besloot tot (gedeeltelijke) openbaarmaking van zeven documenten, namelijk een memo van 20 augustus 2013, een e-mail ‘verre reizen’ van 16 oktober 2012, een bijlage bij e-mail ‘verre reizen’ van 16 oktober 2012, een ‘declaratie overzicht creditcard’ van 23 oktober 2006, een ‘factuur hotel’ van 3 oktober 2006, een ‘factuur Restaurant Napoli’ van 12 oktober 2006 en een ‘Agenda September en Oktober 2006’ van 3 oktober 2006. GS heeft niet de volledige documenten openbaar gemaakt. GS heeft delen geweigerd vanwege eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en om onevenredige bevoordeling of benadeling te voorkomen. Persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad heeft GS ook niet openbaar gemaakt. In document 1 heeft GS informatie niet openbaar gemaakt op grond van de Wet Bibob.
Bij dit besluit heeft GS betrokken dat in 2012 de Commissie Operatie Schoon Schip uitgebreid onderzoek heeft gedaan naar onder andere het onderwerp van het Wob-verzoek.
2.3.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit. GS heeft advies gevraagd aan een hoor- en adviescommissie (de commissie). De hoorzitting vond plaats op 10 juni 2021. Op de hoorzitting heeft GS toegezegd om een overzicht te verstrekken van de zoektermen die zij heeft gehanteerd bij de zoekslag. Dat overzicht heeft zij op 14 juni 2021 aan de commissie verstrekt en op 21 juni 2021 aan de gemachtigde van eiseres. De gemachtigde van eiseres heeft daar op 6 juli 2021 op gereageerd. Daarna heef de commissie een advies uitgebracht, op 15 juli 2021. Eiseres heeft GS bij brief van 8 september 2021 in gebreke gesteld, omdat volgens haar de beslistermijn in bezwaar was verstreken.
2.4.
Op 16 september 2021 heeft GS op het bezwaar beslist. Samengevat staat in het bestreden besluit het volgende. Er is uitgebreid en zorgvuldig gezocht. In de primaire fase en in bezwaar zijn de betrokken ambtenaren bevraagd. Ook zijn alle ter beschikking staande bronnen geraadpleegd, zoals e-mailboxen, computerschijven, intranetpagina’s, informatiemanagementsystemen en documentmanagementsystemen zoals Verseon en Docman (dat niet meer in gebruik is). Ook is onderzoek gedaan in twee fysieke opslagplaatsen van de provincie, zoals oude depots. Daarnaast zijn digitale mappen en e-mailboxen onderzocht van de secretaressen die de voormalig gedeputeerde hebben ondersteund. Er zijn geen documenten aangetroffen in verband met de overdracht aan Afdeling Personeel en Salarisadministratie. Over het retourneren van de fysieke stukken aan de Coördinator Integriteit Noord-Holland zijn ook geen documenten aangetroffen.
Het is niet onaannemelijk dat er niet meer documenten zijn gevonden dan de documenten die bij het primaire besluit zijn geopenbaard en de twee documenten die bij het nadere onderzoek zijn aangetroffen. In navolging van het advies van de commissie heeft GS documenten 8 en 9 nog een keer beoordeeld. Die documenten zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het bezwaar op dit punt is gegrond.
Conform het advies van de commissie zijn gelakte passages uit document 1 alsnog openbaar gemaakt. Het belang van openbaarmaking van de verklaringen van personen die zijn geïnterviewd door de Commissie Operatie Schoon Schip weegt niet op tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling. De gelakte passages in documenten 2 en 3 blijven geweigerd. Die weigering blijft ook in stand voor de geweigerde passage op bladzijde 4 van document 4, op basis van artikel 28 van Pro de Wet Bibob.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of GS terecht enkel de 9 aangetroffen documenten (deels) openbaar heeft gemaakt. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank is van oordeel dat eiseres voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er meer informatie voorhanden is. Ook is gebleken dat GS een deel van het advies van de adviescommissie niet heeft gevolgd, zonder dat te motiveren in het bestreden besluit. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Is de zoekslag voldoende inzichtelijk?
5.1.
De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan voldoende inzichtelijk moet maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt [1] .
5.2.1
Eiseres stelt dat GS met de gehanteerde zoekslag niet aan haar inspanningsverplichting heeft voldaan. Het is eiseres uit andere documenten bekend dat de provincie een dossierteam en een beleidsteam strafproces [naam 2] heef gevormd. Dat heeft de provincie gedaan in verband met het strafrechtelijk onderzoek naar hem, waarbij de reizen naar Turkije een rol hebben gespeeld. Uit het overzicht van de zoekslag blijkt niet dat GS onderzoek heeft gedaan naar bronnen die direct of indirect aan die teams kunnen worden gerelateerd.
5.2.2
GS voert aan dat er geen andere bronnen zijn dan de bronnen die in de besluiten zijn genoemd. Die bronnen zijn onderzocht en bevatten geen andere documenten dan de documenten die openbaar zijn gemaakt.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat GS op zichzelf de zoekslag voldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Daarbij is van belang dat in het dossier een document zit met opschrift ‘Zoekslag Wob-verzoek om alle documenten te verstrekken van de reizen van ex-gedeputeerde [naam 2] in het jaar 2006 naar Roemenïe”. Dit document maakt voldoende inzichtelijk bij welke afdelingen en personen is gezocht en in welke systemen.
5.4.
De tweede pagina van dat document bevat een lijst met zoektermen. Op zitting is vastgesteld dat dit de lijst met zoektermen is die GS heeft gehanteerd. De hoor- en adviescommissie adviseerde GS om bij de beslissing op bezwaar ook de zoektermen in aanmerking te nemen die de gemachtigde van eiseres noemde in een reactie van 6 juli 2021. Dit gaat om de zoektermen ‘ [naam 3] ’, ‘ [B.V. 2] ’ en/of ‘(honorair) consul Roemenië’. Hoewel GS in het bestreden besluit aangaf het advies van die commissie te volgen, blijkt uit dat besluit niet of er op die termen is gezocht en als er is gezocht, wat de bevindingen waren. Het bestreden besluit is op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
Is het aannemelijk dat er méér stukken zijn?
6. Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet (of niet meer) onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan de Afdeling niet ongeloofwaardig voorkomt, zal worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht [2] .
Dossierteam en beleidsteam strafproces [naam 2]
6.1.
Eiser is er in geslaagd om aannemelijk te maken dat bij GS informatie aanwezig is over reizen naar Roemenië in relatie tot het dossierteam en het beleidsteam strafproces [naam 2] . Eiseres verwijst naar een document getiteld ‘Nota GS’. Dat document ziet op een vergadering van 30 oktober 2012 en heeft registratienummer [nummer] . GS heeft niet bestreden dat deze teams door Provinciale Staten gevormd zijn naar aanleiding van het strafrechtelijk onderzoek naar [naam 2] . GS heeft ook niet bestreden dat in dat onderzoek onder andere de reizen naar Istanbul een rol hebben gespeeld.
6.2.
Tot nu toe is daar in de besluitvorming waar dit beroep over gaat, niets over terug te vinden. Dit betekent dat het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende gemotiveerd is.
Document 3
7.1
Eiseres stelt dat in document 3 een samenvatting is opgenomen van andere documenten, terwijl zij recht heeft op die volledige documenten. GS betoogt dat de weggelakte tekst geen samenvatting is maar een volledige weergave van de oorspronkelijke tekst.
7.2.
De rechtbank heeft kennis genomen van document 3, zonder weglakkingen. De rechtbank kan niet verifiëren of het gelakte deel wel of geen weergave van de oorspronkelijk tekst is. Het oorspronkelijke document zit namelijk niet bij de stukken. GS zal ook dit onderdeel van het besluit nader moeten motiveren.
Voorkomen van onevenredige benadeling
8.1.
On onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden te voorkomen, heeft GS delen van documenten 2 en 3 niet openbaargemaakt. Eiseres stelt dat voor een geslaagd beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob sprake moet zijn van grote maatschappelijke impact. Volgens eiseres ontbreekt dat hier, althans heeft GS niet gemotiveerd waarom de gebeurtenissen rondom het aftreden van voormalig gedeputeerde [naam 2] een grote impact op de samenleving hebben gehad. Hierdoor is dit onderdeel van het bestreden besluit ondeugdelijk gemotiveerd, zo stelt eiseres.
8.2.
GS voert aan dat de provincie onevenredig benadeeld zou worden bij openbaarmaking en dat dit moet worden voorkomen. GS betoogt dat ‘grote maatschappelijke impact’ een rol kan spelen bij de belangenafweging maar geen op zichzelf staand criterium is. Documenten 2 en 3 bevatten volgens GS verklaringen van personen die door de Commissie Operatie Schoon Schip zijn geïnterviewd. GS kon die verklaringen niet afdwingen. De verklaringen zijn in vertrouwen afgelegd. De geïnterviewden mochten ervan uitgaan dat vertrouwelijk met hun verklaringen zou worden omgegaan. Als de verklaringen toch openbaar gemaakt zouden worden, neemt de bereidheid voor deelname aan toekomstige onderzoeken af. Dit middel van waarheidsvinding komt dan in gevaar. Bestuursorganen verliezen dan een belangrijke mogelijkheid om dit soort onderzoeken in de toekomst effectief in te zetten. Juist bij vermeende integriteitschendingen is het noodzakelijk dat uitgebreid onderzoek kan plaatsvinden in een veilige omgeving. Bovendien hebben integriteitschendingen per definitie een grote maatschappelijke impact.
8.3.
De rechtbank is van oordeel dat GS daarmee voldoende heeft gemotiveerd waarom de desbetreffende delen van documenten 2 en 3 niet openbaar gemaakt zijn. GS heeft zich op het standpunt mogen stellen dat openbaarmaking van die delen tot onevenredig nadeel van de provincie leidt. Uitgangspunt is dat de overheid er baat bij heeft dat bij een onderzoek zo veel mogelijk informatie wordt verkregen om daaruit lering te trekken voor een volgende crisis. Dit geldt te meer als het een onderzoek betreft waaraan op vrijwillige basis wordt meegewerkt en waarbij niet kan worden voorzien in waarborgen voor degenen die de informatie geven, zoals dat wel het geval is bij onderzoeken door parlementaire enquêtecommissies [3] . De rechtbank acht het in het belang van het onderzoek door de Commissie Operatie Schoon Schip dat informanten zo vrijelijk mogelijk verklaren en niet uit vrees voor openbaarmaking volstaan met het verklaren van het hoogst noodzakelijke. De rechtbank volgt GS in het standpunt dat openbaarmaking van de gespreksverslagen ertoe zou kunnen leiden dat de bereidheid van informanten om in toekomstige gevallen informatie te delen met onafhankelijke onderzoekers zal afnemen.
Conclusie en gevolgen
9.1
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit in strijd is met 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen [4] . De rechtbank doet dan een tussenuitspraak [5] . De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om GS in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.
9.2.
Om de gebrek te herstellen, moet GS nader onderbouwen waarom de zoekslag in het licht van het bestaan van de onder 6.1. genoemde teams, niet heeft geleid tot het aantreffen van meer documenten en (al dan niet gedeeltelijke) openbaarmaking van die documenten. Ook moet GS (nader) gemotiveerd reageren op het advies van de hoor- en adviescommissie over de zoektermen die in overweging 5.4 van deze uitspraak zijn opgenomen. Verder moet GS de weglakkingen in document 3 verder onderbouwen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen GS de gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
9.3.
GS moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als GS gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van GS. In beginsel, ook in de situatie dat GS de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
9.4.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt GS in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van
mr. F. Vermeij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.