Uitspraak
201804393/1/A3.
Datum uitspraak: 27 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Financiën,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 april 2018 in zaak nr. 15/7106 in het geding tussen:
RTL Nederland B.V., gevestigd te Hilversum,
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2011 heeft de minister het verzoek van RTL tot openbaarmaking van het archief van de commissie Onderzoek DSB Bank (hierna: commissie Scheltema), voor zover op dit verzoek nog niet is beslist en voor zover deze informatie niet al openbaar is, afgewezen.
Bij besluit van 24 september 2015 heeft de minister het door RTL daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een deel van de gevraagde documenten alsnog openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 20 april 2018 heeft de rechtbank het door RTL daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 september 2015 vernietigd voor zover de minister daarbij heeft geweigerd een aantal documenten openbaar te maken, het bezwaar in zoverre gegrond verklaard, het besluit van 15 februari 2011 in zoverre herroepen en de minister opgedragen deze documenten openbaar te maken met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Bij brief van 11 februari 2019 heeft RTL de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2019, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. M.A.G. Stolker en mr. T.W.M. van der Sanden, en RTL, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen is ter zitting nog een stuk in het geding gebracht.
Overwegingen
Inleiding
1. RTL heeft de minister verzocht om alle informatie over de commissie Scheltema en het archief van die commissie openbaar te maken. Een deel van deze informatie was op het moment van het verzoek al openbaar. De documenten die niet openbaar waren, heeft de minister voor een deel uit eigen beweging en voor een deel na uitspraken van rechtscolleges openbaar gemaakt.
Het geschil in hoger beroep is beperkt tot de documenten met de nummers 180, 212, de bijlages bij 516 en 546 en de zogenoemde gespreksverslagen, waaronder de documenten 801, 803, 804, 805 en 806.
Wettelijk kader
2. Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) luidt:
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Artikel 11, eerste lid, van de Wob luidt:
In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat de minister niet heeft gemotiveerd waarom de bijlage bij document 546 niet openbaar kan worden gemaakt vanwege persoonsnamen of tot personen herleidbare informatie. Over de documenten 180, 212, 801, 803, 804, 805, 806 en de bijlage bij 516 heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat zij bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen in het kader van intern beraad binnen de commissie Scheltema.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat de minister niet heeft gemotiveerd waaruit de concrete nadelen van de betrokkenen en de Staat bestaan indien de gespreksverslagen openbaar zouden worden gemaakt. Mede gelet op het uitgangspunt van de Wob, openbaarmaking van overheidsinformatie, kan de toezegging dat de verslagen vertrouwelijk zullen blijven, de werking van de Wob niet opzij zetten, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4. De minister heeft aangevoerd dat de door de rechtbank opgedragen openbaarmaking van een aantal documenten feitelijk overbodig is. Zo zijn documenten 180 en 212 blijkens de inventarislijst al openbaar. De bijlagen bij de documenten 516 en 546 hoeven niet openbaar te worden gemaakt omdat in het eerste geval geen bijlage aanwezig is en de bijlage bij document 546 is opgeslagen als document 567, welk document met een beroep op de Wet financieel toezicht (hierna: de Wft) niet openbaar is.
De minister voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de openbaarmaking van de documenten 801, 803, 804, 805 en 806, alle gespreksverslagen, niet had mogen worden geweigerd omdat zij zien op intern beraad, als bedoeld in artikel 11 van de Wob. Die documenten zijn door hem niet geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob maar met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
De rechtbank heeft over deze documenten en de andere gespreksverslagen volgens de minister ten onrechte overwogen dat deze niet mochten worden geweigerd vanwege het zwaarder wegende belang van de Staat bij geheimhouding. Hij voert hierover aan dat de Staat onevenredig wordt benadeeld als personen die vrijwillig meewerken aan een onderzoek, terughoudender worden in het verstrekken van informatie in het geval de toegezegde vertrouwelijkheid niet kan worden gewaarborgd. Voor zijn standpunt verwijst de minister naar een aantal uitspraken van de Afdeling en stelt hij dat het ook in dit geval gaat om bijzondere omstandigheden.
Beoordeling
4.1. De Afdeling heeft kennis genomen van de stukken waarvan de minister de openbaarmaking heeft geweigerd.
4.2. Op de inventarislijst staat weliswaar dat de documenten 180 en 212 abusievelijk aan RTL zijn verstrekt, maar niet dat deze openbaar zijn gemaakt in de zin van de Wob. De minister zal ter uitvoering van de aangevallen uitspraak dit alsnog moeten doen.
Het standpunt van de minister, dat zich bij document 516 geen bijlage bevindt, is juist.
Wat betreft de bijlage bij document 546 gaat de Afdeling ervan uit dat dit document is opgeslagen als document 566 en niet 567 zoals de minister heeft gesteld. Document 566 is geweigerd op grond van de Wft. Het behoeft daarom niet openbaar te worden gemaakt.
4.3. Openbaarmaking van de documenten 801, 803, 804, 805 en 806 is blijkens de inventarislijst, anders dan de minister heeft gesteld, zowel geweigerd met een beroep op intern beraad, dat wil zeggen een beroep op artikel 11 van de Wob, als artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Voor beide gronden heeft de rechtbank overwogen dat de minister daar ten onrechte een beroep op heeft gedaan.
4.4. De minister komt in hoger beroep op tegen het oordeel van de rechtbank dat hij de documenten 801, 803, 804, 805 en 806 en alle andere gespreksverslagen niet heeft kunnen weigeren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Dat artikellid bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:100) heeft de overheid er baat bij dat bij een onderzoek zo veel mogelijk informatie wordt verkregen om daaruit lering te trekken voor een volgende crisis. Dit geldt te meer als het een onderzoek betreft waaraan op vrijwillige basis wordt meegewerkt en waarbij niet kan worden voorzien in waarborgen voor degenen die de informatie geven, zoals dat wel het geval is bij onderzoeken door parlementaire enquêtecommissies. In dit geval gaat het om het onderzoek naar het faillissement van DSB, waardoor een groot aantal spaarders is geraakt en dat een grote impact op de samenleving heeft gehad. Het is in het belang van het onderzoek dat informanten zo vrijelijk mogelijk verklaren en niet uit vrees voor openbaarmaking volstaan met het verklaren van het hoogst noodzakelijke. Openbaarmaking van de gespreksverslagen zou er toe kunnen leiden dat de bereidheid van informanten om in toekomstige gevallen informatie te delen met onafhankelijke onderzoekers zal afnemen en dat, uit vrees dat ook dan niet zal worden vastgehouden aan de toegezegde vertrouwelijkheid, informanten voor het onderzoek relevante informatie voor zich zullen houden. De commissie Scheltema, die het onderzoek heeft uitgevoerd, had niet de bevoegdheid om de medewerking van informanten af te dwingen. Om zich zoveel mogelijk van hun medewerking te verzekeren en om te voorkomen dat zij wegens toekomstige openbaarmaking relevante informatie zouden willen achterhouden, is aan de informanten vooraf vertrouwelijkheid toegezegd. De minister heeft gelet op de toegezegde vertrouwelijkheid van belang mogen achten dat de informanten er niet op bedacht behoefden te zijn dat hun verklaringen als zodanig openbaar zouden worden gemaakt. De Afdeling is daarom van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat openbaarmaking van de gespreksverslagen tot onevenredig nadeel van de Staat leidt.
De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen dat van het voorkomen van onevenredige benadeling en de openbaarmaking van de gespreksverslagen heeft mogen weigeren. Bij deze belangenafweging komt gewicht toe aan het feit dat de minister in deze en eerdere procedures veel documenten over het onderzoek, waaronder het eindrapport, heeft verstrekt en dat het eindrapport ook onderwerp is geweest van het politieke en publieke debat. Daarmee wordt ook zonder openbaarmaking van de gespreksverslagen het door de Wob vooronderstelde publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering gediend.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover aangevallen met uitzondering van de documenten 180 en 212. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 september 2015 van de minister in zoverre alsnog ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 april 2018 in zaak nr. 15/7106, voor zover zij het besluit op bezwaar van 24 september 2015 heeft vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de documenten gespreksverslagen (documenten 555, 557, 558, 559, 562, 563, 565, 569, 571, 574, 575, 577, 578, 579, 581, 595, 597, 598, 600, 604, 606, 607, 611, 619, 621, 622, 623, 650, 652, 654, 656, 657, 659, 661, 662, 664, 668, 670, 671, 672, 678, 679, 686, 688, 689, 691, 693, 694, 695, 723, 734, 736, 801, 803, 804, 805, 806 en 808) en de bijlage van 516 en 546, het bezwaar in zoverre gegrond heeft verklaard, het primaire besluit in zoverre heeft herroepen en de minister heeft opgedragen deze documenten openbaar te maken met inachtneming van de aangevallen uitspraak;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Borman w.g. Van Tuyll van Serooskerken
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2019
290.