ECLI:NL:RBNHO:2024:5294

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 22/4059

uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2024 in de zaak tussen

Stichting Flora & Faunabescherming, uit Weesp, eiseres

(gemachtigde: mr. H. van Drunen),

gedeputeerde staten van Noord-Holland, Omgevingsdienst Noord-Holland Noord,verweerder,

(gemachtigden: mr. N. El Moussaoui en ir. J.E. Benz)

de Staat der Nederlanden (het ministerie van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing van verweerder op haar verzoek van 4 mei 2021 op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

1.1.

Verweerder (GS) heeft met het besluit van 8 september 2021 op dat verzoek beslist. Met het bestreden besluit van 4 juli 2022 op het bezwaar van eiseres heeft GS het bezwaar (gedeeltelijk) gegrond verklaard, het besluit van 8 september 2021 herroepen en laten weten dat een nieuw primair besluit wordt genomen. Op 7 juli 2022 heeft GS dat aangekondigde besluit genomen.

1.2.

GS heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

Eiseres heeft op 11 maart 2024 een aanvullend beroepschrift ingediend, waarin zij onder andere vraagt om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.

1.4.

De rechtbank heeft het beroep op 28 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: voor eiseres [naam 1] en [naam 2] , vergezeld van haar gemachtigde, en de gemachtigden van verweerder.

1.5.

Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.

Totstandkoming van het besluit

2.1.

Op 10 april 2017 heeft GEM Bloemendalerpolder C.V./Gem Bloemendalerpolder Beheer B.V. een ontheffing gekregen. Die ontheffing is gebaseerd op de Wet natuurbescherming. De ontheffing is gewijzigd op 26 september 2018. Aan de (gewijzigde) ontheffing zijn verschillende voorschriften verbonden.

2.2.

Eiseres heeft op 4 mei 2021 een verzoek ingediend op basis van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Zij heeft dit verzoek gericht aan de Regionale Uitvoeringsdienst Noord-Holland Noord (RUD) en aan Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (GS). In dit verzoek vraagt eiseres

a. a) onder verwijzing naar voorschriften 10, 11, 12, 20, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 36 en 38 van de ontheffing: “
Alle documenten welke voortvloeien uit de hierboven genoemde voorschriften

alsmede de daaraan verbonden goedkeuringsbesluiten alsmede alle correspondentie,

waaronder e-mails, app verkeer, briefwisselingen, telefoonnotities, et cetera, tussen

ambtenaren van uw dienst onderling, tussen uw dienst en de initiatiefnemer, de

gemachtigde van de initiatiefnemer (Dhr. [naam 5] van ecologisch advies

bureau Els & Linde b,v., en derde) die verband houden en/of samenhangen en/of

betrekking hebben met de hierboven bedoelde stukken, aan de stichting te doen

toekomen”,

b) onder verwijzing naar de tekst onder de kop ‘meldingsplicht’ op bladzijde 21 van de ontheffing van 1 november 2017: “
De melding van initiatiefnemer aangaande het onttrekken van functioneel leefgebied in 2020 in de Bloemendalerpolder aan uw dienst, inclusief te daarbij behorende stukken waaronder de actuele hectareboekhouding van de initiatiefnemer, alsmede de schriftelijk goedkeuring van uw dienst voor het onttrekken van bedoelde gronden en alle overige met dit onderwerp voortvloeiende en samenhangende correspondentie tussen uw dienst waaronder e-mails, app verkeer, briefwisselingen, telefoonnotities, et cetera, tussen ambtenaren van uw dienst onderling, tussen uw dienst en de Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, initiatiefnemer, de gemachtigde van de initiatiefnemer (Dhr. [naam 4] van ecologisch advies bureau Eis & Linde b.v., en derde gemachtigde) die verband houden en/of samenhangen en/of betrekking hebben met het onttrekken van de gronden in 2020 in de Bloemendalerpolder, aan de stichting te doen toekomen”,

c) “
de afvangresultaten van de in 2018, 2019 en 2020 afgevangen dieren uit de onttrokken gronden en de in door de z.g. nulmeting die volgens initiatiefnemer al in 2018 zou

hebben plaatsgevonden, aan de stichting te doen toekomen”,

d) “
alle correspondentie, waaronder e-mails, app verkeer, briefwisselingen, telefoonnotities, et cetera, tussen ambtenaren van uw dienst onderling, tussen uw dienst en de Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, initiatiefnemer, de gemachtigde van de initiatiefnemer (Dhr. [naam 4] van ecologisch advies bureau Els & Linde b.v., en derde) die verband houden en/of samenhangen en/of betrekking hebben met het de procedures HAA19/3333 - HAA20/3077 - HAA20/2264- HAA 20/2265 - ECLI:NLRVS:2020:1558 - ECLI:NL:RVS:2020:2737 -

ECL:NL:RVS:2021:805 - ECLI:NL:RVS:2021:806 - aan de stichting te doen toekomen”,

e) “
alle overige - niet hierboven genoemde documenten - aan u verstrekt en door u verzonden door en aan de GEM Bloemendalerpolder C.V. / Bloemendalerpolder beheer b.v. (verder initiatiefnemer) welke voortvloeien uit en samenhangen met het gehele project Bloemendalerpolder alsmede alle - niet hierboven genoemde correspondentie - waaronder e-mails, app verkeer, briefwisselingen, telefoonnotities, et cetera, tussen ambtenaren van uw dienst onderling, tussen uw dienst en de Gedeputeerde Staten van Noord Holland, initiatiefnemer, de gemachtigde van de initiatiefnemer (Dhr. [naam 4] van ecologisch advies bureau Els & Linde b.v., en derde) die verband houden en/of samenhangen en/of betrekking hebben met

het gehele project Bloemendalerpolder sedert 1 augustus 2019 tot op het moment van het besluit op onderhavig verzoek bij u in het bezit zijn, aan de stichting te doen toekomen.”

2.3.

Eiseres heeft op 25 juni 2021 het RUD en GS in gebreke gesteld. Volgens eiseres hadden zij niet op tijd op haar verzoek beslist. Daarna heeft eiseres bij de rechtbank beroep ingesteld, vanwege het niet tijdig beslissen. Dat beroep was geregistreerd onder nummer HAA 21/3046.

2.4.

Op 8 september 2021 (het primaire besluit) heeft de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord (OD NHN) namens GS op het verzoek beslist. In dat besluit staat dat er 1459 documenten zijn aangetroffen. De documenten die niet eerder openbaar zijn gemaakt worden openbaar gemaakt, met uitzondering van enkele passages. De passages die niet openbaar zijn gemaakt, bevatten persoonsgegevens, bedrijfs- en fabricagegegevens of kunnen bij openbaarmaking de betrokkenen onevenredig benadelen. Het is niet uit te sluiten dat sommige belanghebbenden bezwaar hebben tegen de openbaarmaking. Daarom worden de documenten waarover een zienswijze is gegeven niet eerder dan twee weken na het besluit openbaar gemaakt.

2.5.

Naar aanleiding van het primaire besluit heeft eiseres het onder 2.3 genoemde beroep ingetrokken.

2.6.

Er zijn bij GS drie bezwaarschriften tegen het primaire besluit ingediend. Het tweede en derde bezwaarschrift zijn ingediend door eiseres en dateren allebei van
19 oktober 2021.

2.7.

Eiseres heeft op 24 maart 2022 beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op haar bezwaarschriften. De rechtbank heeft dit beroep geregistreerd onder nummer HAA 22/1556. Bij uitspraak van 20 juni 2022 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en GS opgedragen om binnen twee weken na de dag van verzending van deze uitspraak alsnog een besluit op het bezwaar bekend te maken.

2.8.

GS heeft op 4 juli 2022 op de bezwaren van eiseres beslist. GS heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en aangekondigd dat in de plaats daarvan een nieuw primair besluit wordt genomen dat afzonderlijk wordt toegezonden.

2.9.

Op 7 juli 2022 heeft GS een besluit genomen dat zij in de plaats heeft gesteld van het primaire besluit. Hierin heeft zij opnieuw beslist op het verzoek van eiseres, op basis van de Woo en met in achtneming van het bestreden besluit en het advies van de commissie van 9 december 2021. Bij dit besluit is een inventarisatielijst gevoegd. Volgens GS wordt via die lijst duidelijk wat er per document is besloten. De weigeringsgronden die per document zijn toegepast, staan op de inventarisatielijst en ook in de documenten zelf bij de onleesbaar gemaakte passages. In het besluit is per weigeringsgrond een nadere motivering van de beoordeling door GS opgenomen en een belangenafweging, voor zover dat van toepassing is.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt of GS openbaarmaking van (delen van) documenten mocht weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

4. De rechtbank is van oordeel dat GS opnieuw op de bezwaren van eiseres moet beslissen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Is het besluit van 4 juli 2022 een beslissing op de bezwaren van eiseres?

5. De rechtbank stelt voorop dat ter zitting is vastgesteld dat de beslissing op bezwaar wordt gevormd door de besluiten van 4 juli 2022 en 7 juli 2022. De besluiten samen vormen een beslissing op de bezwaren.

Heeft GS de zoekslag voldoende inzichtelijk gemaakt?

6. De rechtbank is van oordeel dat GS de zoekslag voldoende inzichtelijk heeft gemaakt. GS voert namelijk aan dat zij een Outlook- en e-mailonderzoek heeft gedaan en ook onderzoek heeft verricht in het zaaksysteem van de organisatie. Daarbij zijn volgens GS alle mogelijke zaakdossiers opgezocht. Ook zijn alle medewerkers bij het onderzoek betrokken die te maken hebben gehad met de bestuurlijke aangelegenheid waar het verzoek betrekking op heeft, zo stelt GS. Ter onderbouwing heeft zij een ‘Handleiding zoekopdracht’ overgelegd die is opgesteld voor het onderzoek naar e-mailcorrespondentie. GS heeft met dit alles voldoende gemotiveerd hoe de zoekslag is uitgevoerd. De gemachtigde van eiseres heeft op zitting verklaard dat hij weliswaar het systeem van GS niet kent, maar dat de zoektermen duidelijk zijn en dat het een goede zoekslag lijkt te zijn.

Zijn de inventarislijsten duidelijk genoeg?

7. GS heeft bij brief van 1 december 2022 inventarislijsten overgelegd. Volgens GS hebben die lijsten betrekking op de stukken die zijn verstrekt bij het primaire besluit en het herziene besluit. De eerste lijst is een Excel-lijst en bevat een overzicht van documenten met volgnummers 1 t/m 1180. Achter elk volgnummer staat een ID-nummer, een documentnaam, een datum en een beoordelingsgrond. De andere lijst is een lijst waar ID-nummers op staan en bij elk ID-nummer staat een onderwerp, een datum (die niet overal is ingevuld), een beoordeling en een beoordelingsgrondslag. In die lijst heeft elke beoordelingsgrond een eigen kleur gekregen, bijvoorbeeld de regels waarin documenten worden vermeld waarbij staat ‘duplicaat’ zijn geel gemaakt.

7.1

GS wijst er weliswaar terecht op dat de Woo niet verplicht tot het maken van een inventarislijst, maar gelet op de grote hoeveelheid documenten die uit de zoekslag naar voren zijn gekomen brengt de zorgvuldigheid in dit geval naar het oordeel van de rechtbank mee dat GS de desbetreffende lijst opmaakte^[1]. Omdat GS met de gekleurde lijst geprobeerd heeft inzichtelijk te maken welke documenten zijn aangetroffen en op welke grondslag openbaarmaking deels is geweigerd, maakt de gekleurde lijst onderdeel uit van de motivering van het besluit.

7.2

De rechtbank is het met eiseres eens dat de lijsten onvoldoende duidelijk zijn. Op de zitting is dit een van de onderwerpen die is besproken. Volgens GS moet de gekleurde lijst tot uitgangspunt worden genomen en staan daar alle documenten op die zijn aangetroffen. De rechtbank constateert dat die lijst niet is doorgenummerd, waardoor het voor eiseres en de rechtbank lastig te bepalen is hoeveel documenten de zoekslag heeft opgeleverd. Daar komt bij dat de ID-nummers op die lijst niet op logische volgorde staan. De ID-nummers op die lijst verspringen, waardoor die nummers niet altijd op de verwachte plek staan. Hierdoor is het onder andere nogal ingewikkeld om de desbetreffende documenten in de stapels terug te vinden met behulp van die lijst. Daardoor is ook nauwelijks te achterhalen welk document met toepassing van welke weigeringsgrond slechts gedeeltelijk openbaar is gemaakt en kan evenmin worden beoordeeld of die weigering al dan niet terecht was. Met behulp van die lijst zijn concrete documenten niet eenvoudig terug te vinden. Dat geldt voor de gelakte en de ongelakte versies.

7.3.

Omdat de gekleurde lijst onderdeel uitmaakt van de motivering van het besluit en de lijst onoverzichtelijk is, is de besluitvorming onvoldoende gemotiveerd. De beroepsgrond van eiseres slaagt.

Zienswijzen derden

8. Volgens eiseres is sprake van nog een motiveringsgebrek, omdat GS niet kenbaar maakt wat de ingebrachte zienswijzen zijn en hoe deze zijn meegenomen in de besluitvorming. De rechtbank volgt eiseres daar niet in. Eiseres heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat GS in dit geval gehouden was om kenbaar te maken wat die zienswijzen waren. Bovendien heeft GS voldoende gemotiveerd dat de zienswijzen die zij heeft ontvangen hebben geleid tot openbaarmaking zoals dat tot nu toe is gedaan.

Hoe nu verder?

9. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan GS op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Het geconstateerde gebrek raakt namelijk de kern van het geschil en is het fundament voor het al dan niet gedeeltelijk openbaar maken van documenten. Een bestuurlijke lus is daarom volgens de rechtbank in dit geval geen doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen. Wel geeft de rechtbank het volgende aan GS mee.

9.1.

Bij het verweerschrift heeft GS als productie 59 diverse documenten overgelegd. Op de zitting heeft GS uitgelegd dat zij van plan is om die documenten alsnog openbaar te maken, op de manier die uit die productie blijkt. Daar is nog geen besluit over genomen. De rechtbank kan zich voorstellen dat GS dat meeneemt bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar.

9.2.

De gemachtigde van GS heeft op de zitting onder andere verklaard dat hij bezig is geweest om alle documenten op één lijst te zetten, daarbij te onderzoeken wat er volgens eiseres nog ontbreekt en wat de reactie van GS daarop is. Die lijst is gebaseerd op de vierde beroepsgrond uit het beroepschrift. Ook heeft hij verklaard dat er een tweede lijst is opgesteld die gaat over duplicaten. GS heeft geprobeerd daarop aan te geven welk document een duplicaat is van welk ander document. De gemachtigde van eiseres heeft aangegeven dat er behoefte bestaat aan één lijst, met alle documenten, op volgorde en bij duplicaten onder de vermelding waar het een duplicaat van is.

In het verlengde hiervan, hebben partijen tijdens een korte onderbreking van de zitting overleg met elkaar gehad. De rechtbank heeft begrepen dat uit dat gesprek is voortgekomen dat de gemachtigde van GS ermee aan de slag gaat en dat de lijnen met eiseres kort worden gehouden om te zien wat GS openbaar wil maken. De gemachtigde van GS streeft daarbij maximale openbaarheid na en zegt toe een en ander zo goed mogelijk te zullen motiveren, onder meer met behulp van lijsten. De rechtbank geeft partijen mee deze uitgangspunten te betrekken bij het vervolgtraject.

Overige beroepsgronden

10.1.

Eiseres stelt dat een groot aantal documenten ten onrechte niet in de besluitvorming is meegenomen. Ook stelt zij dat de enkele mededeling van GS dat bepaalde documenten al openbaar zijn (zoals ontheffingen) niet voldoende is. GS moet volgens eisers de vindplaats kenbaar maken. Verder bestrijdt zij dat zij ermee ingestemd heeft dat stukken van en aan haar geen onderdeel meer uitmaken van het verzoek. Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat GS ten onrechte niet heeft gereageerd op haar bezwaar tegen openbaarmaking van informatie die onwaar is en die voor eiseres schadelijk is. Eiseres is het er ook niet mee eens dat GS weigert om namen van tekenbevoegde, gemandateerde ambtenaren, namen van bedrijven en overgelegde bedrijfs-en fabricagegegevens openbaar te maken. Bovendien had GS volgens eiseres moeten onderzoeken of persoonlijke beleidsopvattingen in een niet tot personen herleidbare vorm openbaar gemaakt hadden moeten worden.

10.2.

De rechtbank komt niet toe aan een bespreking van die gronden. Het beroep van eiseres is namelijk om een andere reden al gegrond.

Overschrijding redelijke termijn

11. Eiseres heeft de rechtbank verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).

11.1.

Bij de beoordeling van dat verzoek is het uitgangspunt dat die redelijke termijn, is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar hooguit zes maanden en de behandeling van het beroep hooguit anderhalf jaar mag duren.

11.2.1.

Eiseres heeft haar bezwaar tegen het besluit van 8 september 2021 op 21 oktober 2021 ingediend. Het college heeft op 7 juli 2022 volledig op het bezwaar beslist. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep op 8 augustus 2022 ontvangen. De rechtbank heeft bij uitspraak van 28 mei 2024 op het beroep beslist.

11.2.2.

Vanaf het indienen van het bezwaarschrift op 21 oktober 2021 tot aan de uitspraak van 28 mei 2024 zijn in totaal twee jaar, zeven maanden en acht dagen verstreken. Dat betekent dat de redelijke termijn met zeven maanden en acht dagen is overschreden (in totaal afgerond acht maanden). In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor verlenging of verkorting van deze termijn.

11.3.

GS heeft na 9 maanden op het bezwaarschrift beslist. Daarmee heeft GS de redelijke beslistermijn voor bezwaar met 3 maanden overschreden. De rechtbank heeft na 23 maanden uitspraak gedaan op het beroep. De rechtbank heeft daarmee de redelijke beslistermijn van 18 maanden (anderhalf jaar) met 5 maanden overschreden.

11.4.

Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn voor 5/8 deel moet worden toegerekend aan de rechtbank. Gelet op wat hierboven staat, wordt de overschrijding van de redelijke termijn voor het overige, 3/8 deel, toegerekend aan GS.

11.5.

Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan eiseres toe te kennen bedrag € 1.000,00. Omdat de overschrijding aan GS en de rechtbank is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van GS en de Staat. De Staat wordt veroordeeld tot betaling van € 625,- en GS wordt veroordeeld tot betaling van € 375,- aan eiseres als vergoeding voor door eiseres geleden immateriële schade.

Conclusie en gevolgen

12. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat GS een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft GS hiervoor zes weken.

12.1.

Omdat het beroep gegrond is moet GS het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. GS moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.

12.2.

Ter zitting hebben partijen gediscussieerd over de hoogte van de proceskosten in bezwaar. De rechtbank komt aan die vraag niet toe. GS moet namelijk opnieuw op het bezwaar beslissen en kan zich daarbij ook uitlaten over eventueel te vergoeden kosten van het bezwaar.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 4 juli 2022 en 7 juli 2022;

- draagt GS op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt de Staat tot het betalen van € 625,- aan schadevergoeding aan eiseres;

- veroordeelt GS tot het betalen van € 375- aan schadevergoeding aan eiseres;

- bepaalt dat GS het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt GS tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. F.K. van Wijk, voorzitter, en mr. E.J. van Keken en

mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.