Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 22/1042
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 maart 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R. Visser),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Velsen, verweerder
(gemachtigden: R. de Bie en L. Golverdingen).
Als derde-partijen nemen deel aan het geding:
1. Dr. ir. [naam 1] en mr. [naam 2]te [woonplaats] ,
2. Stichting [naam stichting]te [woonplaats] .
Inleiding
Bij besluit van 13 juli 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan te verlenen voor het realiseren van een bijgebouw en overkapping (het project) op het perceel [adres] 8 te [woonplaats] (het perceel).
Bij besluit van 13 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2023 op zitting behandeld tegelijkertijd met de zaak geregistreerd onder het nummer HAA 22/3307. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam 3] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Van derde-partij sub 1 is verschenen dr. ir. [naam 1] . Derde-partij sub 2 is vertegenwoordigd door drs. [naam 4] en mr. [naam 5] .
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
Derde-partijen
1.1
Eiser stelt zich op het standpunt dat in deze zaak geen sprake is van derde-belanghebbenden als bedoeld in artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens eiser heeft derde-partij sub 1 geen zicht op het project waarvoor omgevingsvergunning is geweigerd en is die partij geen belanghebbende bij het weigeringsbesluit. Ook derde-partij sub 2 is volgens hem geen belanghebbende bij het weigeringsbesluit.
1.2
Bij de beantwoording van de vraag of een (rechts)persoon is aan te merken als derde-belanghebbende als bedoeld in artikel 8:26 van de Awb ligt niet ter beoordeling voor of diegene als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is aan te merken bij het primaire besluit. Beoordeeld moet worden of het belang van diegene is gebaat bij instandhouding van het bestreden besluit.
1.3
Beide derde-partijen streven instandhouding van het weigeringsbesluit na.
Derde-partij sub 1 stelt op circa 100 meter van het project te wonen en daar zicht op te hebben. Verweerder gaat daar ook van uit. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat derde-partij sub 1 geen zicht heeft op het project.
Derde-partij sub 2 pacht de grond die grenst aan het perceel waarop het project is gerealiseerd.
Onder deze omstandigheden zijn deze partijen als derde-belanghebbenden als bedoeld in artikel 8:26 van de Awb aan te merken.
Wet- en regelgeving
2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
3.1
Bij besluit van 21 december 2018 heeft verweerder aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vrijstaande woning op het perceel. Eiser heeft nadat die vergunning was verleend bouwwerken bij en aan de woning gebouwd. Eiser duidt deze bouwwerken aan als een overkapping en een bijgebouw (bestaande uit een garage met bijkeuken).
3.2
Omdat eiser met het bouwen van de bouwwerken volgens verweerder in afwijking van de verleende omgevingsvergunning heeft gebouwd heeft hij eiser bij besluit van 21 maart 2021 op straffe van een dwangsom van € 20.000,00 gelast de bouwwerken te verwijderen of de bouwwerken zodanig aan te passen dat deze als vergunningvrij kunnen worden beschouwd. De besluitvorming in deze handhavingszaak is onderwerp van geschil in de zaak geregistreerd onder het nummer HAA 22/3307.
3.3
Op 12 april 2021 heeft eiser (ter legalisatie) een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan bij verweerder ingediend voor de bouwwerken.
3.4
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit nadat eiser daartegen bezwaar had gemaakt in stand gelaten.
Bestreden besluit
4. In het bestreden besluit is vermeld dat het project ziet op het realiseren van een garage met bijkeuken en een corridor (in het primaire besluit door verweerder “overkapping” genoemd). Volgens verweerder is het project niet vergunningvrij op grond van artikel 2 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het project voldoet volgens verweerder wel aan de criteria van artikel 3, eerste lid, van bijlage II van het Bor, maar volgens verweerder moet bij toepassing van die bepaling ook worden voldaan aan de bouwregels van het bestemmingsplan. Daaraan wordt volgens verweerder niet voldaan, omdat het project in strijd is met artikel 12.2.2 van de planregels van het vigerende bestemmingsplan “Santpoort-Zuid”. Verweerder gaat er hierbij van uit dat de garage met bijkeuken als een bijgebouw is aan te merken en de corridor als een gebouw als bedoeld in artikel 1.40 van de planregels. De te bebouwen oppervlakte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen mag op grond van artikel 12.2.2, onder a, van de planregels maximaal 70 m2 bedragen, maar het project voorziet in een te bebouwen oppervlakte van 92,46 m2. Daarnaast is de goothoogte volgens verweerder, uitgaande van een wijze van meten als omschreven in artikel 2.6 van de planregels, gelijk te stellen aan de bouwhoogte. De gewenste goot- en bouwhoogte is hoger dan die maximaal toelaatbaar is.
Verweerder heeft geweigerd met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a en onder 2°, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen voor het project.
Welke vergunningen zijn vereist voor het project?
5. In het bestreden besluit is vermeld dat het project volgens verweerder voldoet aan de criteria van artikel 3, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat dit nog steeds zijn actuele standpunt is, zodat de rechtbank daarvan uitgaat bij de beoordeling.
Voor bouwwerken die voldoen aan de criteria van artikel 3, eerste lid, van bijlage II van het Bor, is, anders dan verweerder heeft verondersteld, geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vereist. Ook niet als de bouwwerken in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan zouden zijn gebouwd. Voor dat bouwen in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan is in dat geval nog een afzonderlijke omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist.
Het voorgaande betekent dat, nu tussen partijen niet in geschil is dat het project in strijd is met in elk geval enkele bouwregels uit het bestemmingsplan, daarvoor uitsluitend een omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit niet onderkend.
Bestemmingsplan
6. Ter plaatse vigeert op basis van het bestemmingsplan “Santpoort-Zuid” de enkelbestemming “Wonen”. Tussen partijen is niet in geschil dat het project in strijd is met de bouwregels van het bestemmingsplan, maar wel in welke mate.
Beoordeling beroep
7.1
Eiser betoogt dat verweerder niet heeft onderkend dat het project uitsluitend vanwege de overschrijding van de bouwhoogte vanwege de dakrand op de bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan en niet ook vanwege overschrijding van de maximaal te bebouwen oppervlakte en de maximum goothoogte.
Volgens eiser heeft verweerder de overkapping ten onrechte als gebouw als bedoeld in artikel 1.40 van de planregels aangemerkt. Ten eerste kon verweerder dat volgens eiser niet doen omdat hij in eerdere correspondentie het betreffende bouwwerk “corridor” heeft genoemd. Het rechtszekerheidsbeginsel en het fair play beginsel staan eraan in de weg dat verweerder wisselende standpunten inneemt. Ten tweede is het bouwwerk volgens eiser een overkapping als bedoeld in artikel 1.56 van de planregels, waarvoor – naar de rechtbank eiser begrijpt – niet de bouwregels van artikel 12.2.2 van de planregels gelden, maar de regels die zijn opgenomen in artikel 12.2.3 van de planregels waardoor uitsluitend een maximale bouwhoogte van 4,00 meter aan de orde is. De overkapping is volgens eiser niet afhankelijk van de wanden van de woning en het bijgebouw. Die wanden kunnen daarom niet tevens tot de wanden van de overkapping worden gerekend. De overkapping is alleen een constructie die de woning en het bijgebouw met elkaar verbindt. De dakrand erop is uitsluitend vanuit esthetisch oogpunt doorgezet om installaties op het dak uit het zicht te houden. De overkapping strekt tot vergroting van het woongenot en is bedoeld om droogloop te creëren en is vergelijkbaar met een carport.
7.2
Voor zover eiser gelet op het verhandelde ter zitting deze beroepsgrond nog heeft bedoeld te handhaven, overweegt de rechtbank daarover als volgt.
Niet in geschil is dat de open ruimte tussen de woning en de garage een bouwwerk is. In geschil is of sprake is van een gebouw. In artikel 1.40 van de planregels is bepaald dat onder “gebouw” wordt verstaan: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. De ruimte tussen de woning en de garage is naar het oordeel van de rechtbank een gebouw, want een voor mensen toegankelijke overdekte open ruimte die is omsloten door twee wanden, namelijk die van de woning en die van de garage. Of de wanden dragend zijn of niet, is niet relevant. Voldoende is dat sprake is van wanden. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:689. De rechtbank is – met verweerder – van oordeel dat in het verlengde hiervan tevens sprake is van een bijgebouw als bedoeld in artikel 1.18 van de planregels.
Dat verweerder in eerdere correspondentie met eiser de term “corridor” heeft gebezigd, brengt niet met zich mee dat verweerder gehouden was de open ruimte als overkapping als bedoeld in artikel 1.56 van de planregels aan te merken.
7.3
De beroepsgrond slaagt niet.
Omvang strijdigheid met het bestemmingsplan
8. Eiser bestrijdt niet dat als de open ruimte en garage als bijgebouwen moeten worden aangemerkt sprake is van strijd met de bouwregels die zijn opgenomen in artikel 12.2.2, onderdelen a, b en c, van de planregels.
Ruimtelijke gevolgen van het project
9.1
Eiser betoogt dat verweerder niet heeft onderkend dat de gevolgen van het beoogde project moeten worden afgezet tegen de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt alsook tegen hetgeen vergunningvrij op het perceel kan worden gerealiseerd. De bouwwerken zouden volgens eiser vergunningvrij hebben kunnen worden gerealiseerd als de dakrand niet hoger was geweest dan het bestemmingsplan toelaat. In een volumestudie van 15 februari 2022 heeft eiser het volume van het project afgezet tegen het volume van een project dat volgens de vergunningvrije mogelijkheden zou kunnen worden gerealiseerd. Uit de studie blijkt volgens eiser dat langs die weg een groter volume is toegestaan dan het volume van het voorliggende project waarvoor de stedenbouwkundige van verweerder geen positief advies wenst te geven (370 m3 versus 240 m3). De ruimtelijke beoordeling zou, ook gelet op de volumestudie, volgens eiser beperkt moeten blijven tot een beoordeling van de aanvaardbaarheid van de dakrand en de geringe overschrijding van de maximale bouwhoogte. Het stedenbouwkundige advies waarop verweerder het bestreden besluit heeft gebaseerd gaat uit van een beoordeling van het volledige project ten opzichte van het perceel zonder daarbij de bestaande bebouwingsmogelijkheden te betrekken. Verweerder had zich daarom niet op dat advies mogen baseren. Om dezelfde reden heeft verweerder de second opinion van 11 april 2021 van de ruimteverkenner die bij de aanvraag was gevoegd niet terzijde mogen schuiven. Uit die second opinion blijkt juist dat met de overkapping de openheid behouden blijft anders dan wanneer het perceel geheel wordt dichtgezet met de toegestane erfafscheidingen of de toegestane bijbehorende bouwwerken.
9.2
Verweerder heeft het volgende aan de weigering ten grondslag gelegd. Hij heeft zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan ingevuld met het Afwijkingenbeleid Velsen 2020 (Afwijkingenbeleid). Op grond van artikel 1 van dat beleid is afwijken van het bestemmingsplan niet toegestaan, omdat op grond van die bepaling alleen vergunningsvrije bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied worden toegestaan als bedoeld in artikel 2 van bijlage II van het Bor. Er is volgens verweerder geen ruimte om op grond van artikel 19 af te wijken van zijn beleid, omdat het project volgens hem onaanvaardbare ruimtelijke gevolgen heeft, in het bijzonder vanuit stedenbouwkundig oogpunt. In het stedenbouwkundige advies waar verweerder zich op baseert is volgens verweerder terecht het integrale project tot uitgangspunt genomen en niet alleen de overschrijding van de hoogte vanwege de dakrand. De dakrand kan in functioneel en bouwkundig opzicht namelijk moeilijk worden onderscheiden van de overige delen van het project. Geoordeeld is in het advies dat de gevelbekleding is doorgetrokken op de overkapping en het bijgebouw waardoor het geheel als één volume oogt. De overkapping is weliswaar open aan de voor- en achterzijde, maar van een vrij doorzicht naar achteren is volgens verweerder geen sprake. Vanaf de straat bezien wordt het perceel als gevolg van het project te veel dichtgezet. Er is geen sprake van voldoende doorzicht en of vrije ruimte naast het hoofdgebouw. Er is sprake van een onaanvaardbare aantasting van het karakter van de wijk die zich kenmerkt door vrijstaande villa’s op ruime, groene percelen. De door eiser ingezonden second opinion vormde voor de stedenbouwkundige van verweerder geen aanleiding zijn advies te wijzigen.
9.3
De rechtbank overweegt dat bij de beantwoording van de vraag of het project onaanvaardbare ruimtelijke gevolgen heeft die door het verlenen van de omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken mogelijk zouden worden gemaakt, moet worden vergeleken met hetgeen ter plaatse op grond van het geldende bestemmingsplan is toegestaan. Bij de afweging van de bij de besluitvorming betrokken belangen moet met andere woorden worden meegewogen dat negatieve gevolgen van een project ook kunnen worden veroorzaakt door de fictieve realisering van een project dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
Verder moeten ook vergunningvrije bouwmogelijkheden in ogenschouw genomen worden. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:635 en 27 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1285.
9.4
Uit het bestreden besluit kan niet worden opgemaakt dat verweerder de vergunningvrije bouwmogelijkheden en de maximale bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan ter plaatse biedt heeft betrokken bij de beoordeling van de gevolgen van het project. Verweerders standpunt dat het project onaanvaardbare ruimtelijke gevolgen heeft berust reeds hierom niet op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
9.5
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Griffierecht en proceskosten
11.1
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
11.2
De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen tegen het primaire besluit, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van
€ 1.674,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van
mr.W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2023.
mr.W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…),
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, (…).
Besluit omgevingsrecht
Bijlage II
Artikel 3
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m,
b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte; (…).
Bestemmingsplan Santpoort-Zuid
Artikel 1
1.18
bijgebouw
een (vrijstaand of aangebouwd) gebouw, niet voor bewoning bestemd, behorende bij een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw, zoals garages, hobbyruimten, bergingen en huisdierenverblijven;
(…)
1.26
bouwwerk
elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct of indirect met de grond is verbonden, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond;
(…)
1.4
gebouw
elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt;
(…)
1.56
overkapping
een bouwwerk, geen gebouw zijnde, voorzien van een gesloten dak dat strekt tot vergroting van het woongenot; (…).
Artikel 12 Wonen
12.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen, waarbij het aantal woningen niet vermeerderd mag worden;
(…)
met de daarbij behorende:
erven;
aan- en uitbouwen en bijgebouwen;
bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
12.2
Bouwregels
Voor het bouwen ten behoeve van de bestemming gelden de volgende regels:
12.2.1
Gebouwen
Voor het bouwen van gebouwen geldt:
gebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden opgericht;
tenzij anders aangeduid, is de maximale goothoogte 7,0 m;
tenzij anders aangeduid, is de maximale bouwhoogte 10,0 m; (…).
12.2.2
Aan-, uitbouwen en bijgebouwen
Voor het bouwen van aan-, uitbouwen, bijgebouwen en garages geldt:
de maximale gezamenlijke oppervlakte van de aan- en uitbouwen en bijgebouwen is 50% van het erf, met een maximum van 70 m2;
de maximale goothoogte is 3,0 m;
de maximale bouwhoogte van bijgebouwen is 3,5 m;
e aan- en uitbouw mag niet meer dan 0,30 m boven de vloer van de 1e verdieping van het gebouw uitkomen;
de maximale bouwhoogte van een garage of aan- en uitbouw is 4,0 m, gemeten vanaf het aansluitend terrein.
12.2.3
Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, geldt:
de maximale bouwhoogte is 4,0 m;
de maximale bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen is 2,0 m.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
Artikel 8:26
1. De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.