Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 22/1352
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 december 2023 in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
[eiseres] B.V., uit [plaats 1] , eiseres,
[eiseres] B.V., uit [plaats 1] , eiseres,
gemachtigde: mr. S. Jansen, advocaat te Alkmaar,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Leegsma, in dienst van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.
Inleiding
In een besluit van 2 juli 2021 (het boetebesluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van in totaal € 14.850,- in verband met twee overtredingen van de Meststoffenwet die (meermalen) plaatsvonden bij het vervoer van 55 vrachten dierlijke meststoffen in 2018 en 2019.
In een besluit van 31 januari 2022 (bestreden besluit I) heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat het bezwaar van eiseres tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I op 10 maart 2022 beroep ingesteld.
In een besluit van 12 april 2022 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I ingetrokken omdat de minister van Economische Zaken en Klimaat onbevoegd was om op het bezwaar te beslissen en heeft verweerder gelijktijdig een nieuwe, inhoudelijk geheel gelijkluidend besluit op het bezwaar genomen.
Ter zitting heeft eiseres aangegeven dat het beroep (uiteraard) ook gericht is tegen het bestreden besluit II en dat zij geen belang heeft bij beoordeling van het bestreden besluit I en het beroep daartegen niet langer handhaaft. De rechtbank beoordeelt daarom alleen bestreden besluit II en beschouwt de minister van Economische Zaken en Klimaat daarom niet als procespartij.
Op 2 november 2022 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op 7 juni 2023 heeft verweerder een aantal bijlagen bij het verweerschrift nogmaals toegezonden.
De rechtbank heeft het beroep in eerste instantie geagendeerd op een zitting in juni 2023. De rechtbank is echter gebleken dat een beroep gericht tegen een boetebesluit naar aanleiding van dezelfde feiten dat is opgelegd aan [bedrijfsnaam 1] B.V., was ingediend bij de rechtbank Midden-Nederland. Omdat de rechtbank gelijktijdige behandeling van beide beroepen wenselijk achtte, is het beroep van eiseres aangehouden. De rechtbank Midden-Nederland heeft de andere zaak, bij die rechtbank eerder ingeschreven onder nummer 22/5190, verwezen naar deze rechtbank. Die zaak is bij deze rechtbank geregistreerd onder nummer HAA 23/3720.
Op 12 september 2023 heeft de rechtbank het beroep, gelijktijdig met het beroep HAA 23/3720 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: een kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres, mr. S. Smit en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 7] en [naam 8], toezichthouders bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het bestreden besluit
1.1
Eiseres exploiteert een transportbedrijf, gevestigd in [plaats 1] [locatie 1] . Eiseres transporteert in opdracht van landbouwers en loonwerkers dierlijke meststoffen in onder meer Noord-Holland, Noord-Brabant en ook Utrecht.
1.2
In januari 2020 is in drie mestputten op een landbouwbedrijf aan de [adres 1] in [plaats 2] behalve mest ook chemisch afval aangetroffen. De NVWA heeft naar aanleiding van die vondst onderzoek gedaan naar de eigenaar van de mest in de putten. Daarbij kwamen drie bedrijven in beeld, namelijk: [bedrijf 1] (gevestigd aan de [adres 2] te [plaats 2] , hierna: [bedrijfsnaam 2] ), [bedrijf 2] (gevestigd aan de [adres 3] te [plaats 2] , hierna: [bedrijfsnaam 3] , eigenaar van het bedrijf aan de [adres 1] ) en [bedrijf 3] B.V. (hierna: [bedrijfsnaam 1] ), gevestigd aan de [adres 4] te [plaats 2] . Als vervoerder van mest naar de mestputten kwam eiseres in beeld.
1.3
Op 28 januari 2020 waren de toezichthouders van de NVWA bij de [bedrijfsnaam 2] en daarna bij [bedrijfsnaam 1] . De heer [naam 1] toonde aan hen een document met als aanhef: “Betreft: huur mestopslag” (hierna: het ‘mestopslagdocument’) met betrekking tot mestopslag aan de [adres 5] te [plaats 2] voor de periode 1 september 2019 tot 1 maart 2020 van [bedrijfsnaam 3] , de eigenaar van de mestputten. In dit ‘mestopslagdocument’ staat niet gespecificeerd welke van de drie aanwezige mestopslagen op het bedrijf aan de [locatie 2] [bedrijfsnaam 2] “huurde”. Het ‘mestopslagdocument’ van [bedrijfsnaam 1] met [bedrijfsnaam 3] is vergelijkbaar.
1.4
De heer [naam 1] verklaarde (samengevat) tegen de toezichthouders dat hij jaarlijks een huurmestopslagformulier tekende, vergelijkbaar met het ‘mestopslagdocument’ voor de periode 1 september 2019 tot en met maart 2020 dat hij aan de toezichthouders toonde. Die overeenkomst heeft hij op 11 januari 2020 om 12 uur ontvangen via de app omdat het opmaken eerder vergeten was. Hij weet niet welke opslag hij huurde op dit adres. Ook weet hij niet in welke put de vervoerder, eiseres, de mest in week 44 van 2021 geloosd heeft. Hij wist niet dat er meerdere putten waren op die locatie. Het transport heen en terug naar de put gebeurde onbemonsterd. Hij gaf ook aan niet zeker te weten of hij de eigen mest weer terugkreeg. Ten slotte verklaarde hij dat hij voor de mestopslag geen betalingen aan [bedrijfsnaam 3] doet. Er is sprake van goodwill en [bedrijfsnaam 3] rijdt de mest uit op het land van [bedrijfsnaam 2] .
1.5
De heer [naam 2] verklaarde (samengevat) dat het de bedoeling was dat hij de grote opslag van 1100 m3 onder de nieuwe/grote ligboxenstal huurde, maar hij weet niet zeker waar de vervoerder, eiseres, de mest loste. Hij betaalde 3 euro per m3 mest die hij bracht. De mest werd zonder Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM) en onbemonsterd vervoerd. Hij wist niet dat zijn mest bij de mest van andere veehouders terechtkwam. Hij gaf ieder jaar de opdracht om een deel af te voeren naar andere veehouders. Dat regelde ook eiseres. Dat vervoer werd wel bemonsterd. Ook werd ieder jaar een deel van de mest uitgereden op zijn eigen weiland. Het uitrijden deed [bedrijfsnaam 3] , de eigenaar van de opslag. Vorig jaar was de mestput niet leeg.
1.6
Op 28 januari 2020 ontvingen de toezichthouders een e-mail van [naam 1] met daarin de facturen van [bedrijfsnaam 3] voor het uitrijden van mest en facturen van eiseres voor het rijden van mest van de stal naar de mestopslag. Op de facturen van eiseres was te zien dat:
- op 27 november 2018 zes vrachten mest van de stal van [naam 2] naar de opslag aan de [adres 1] zijn gereden;
- en in week 44 van 2019, zeven vrachten mest van de stal van [naam 2] naar de opslag zijn gereden.
Ook was een ‘mestopslagdocument’ voor de periode 15 september 2018 tot en met maart 2019 bijgevoegd.
1.7
Op 29 januari 2020 ontvingen de toezichthouders van eiseres de facturen van het vervoer van mest van [bedrijfsnaam 1] .
1.8
Op 29 januari 2020 waren de toezichthouders bij [naam 3] . Hij toonde aan hen 4 ‘mestopslagdocumenten’ voor mestopslag tussen hem en [bedrijfsnaam 2] en [bedrijfsnaam 1] . Al deze documenten hadden dezelfde tekst; er werd in geen overeenkomst verwezen naar een of meer van de (drie) mestopslagen aan de [locatie 2] . Hij verklaarde (samengevat) dat hij de eigenaar is van de mestputten, dat hij die alleen verhuurt aan [bedrijfsnaam 1] en [bedrijfsnaam 2] en dat hij geen huur rekent voor de opslag van mest. Er zijn 3 putten namelijk:
- 1100 m3 in de nieuwe/grote ligboxenstal;
- 200 m3 in de oude ligboxenstal en;
- een opslag buiten.
1.9
Op 10 februari 2020 spraken de toezichthouders telefonisch met de heer [naam 4] . Hij gaf aan via [bedrijf 4] B.V. indirect bestuurder te zijn van eiseres, en dat hij (samen met zijn echtgenote) bestuurder is van de beheer-bv. De andere bestuurder van eiseres is [bedrijf 5] B.V. Hij verklaarde (samengevat) dat eiseres transporten van mest voor [bedrijfsnaam 2] heeft gedaan, namelijk 6 vrachten op 27 november 2019 en 7 vrachten in week 44 van 2019. Voor [bedrijfsnaam 1] heeft eiseres de volgende vrachten van mest van de stal van [bedrijfsnaam 1] naar de opslag aan de [locatie 2] verricht:
- 8 vrachten op 15 november 2018;
- 4 vrachten op 12 december 2018;
- 2 vrachten op 14 december 2018;
- 8 vrachten op 8 januari 2019;
- 3 vrachten op 5 februari 2019;
- 9 vrachten op 29 oktober 2019.
En ten slotte heeft eiseres nog 8 vrachten voor [bedrijfsnaam 1] op factuurdatum 11 mei 2019 verricht van de opslag aan de [locatie 2] naar zijn stal aan de [adres 4] . Verder verklaarde hij dat de mest in aparte putten werd gelost. Hij weet niet exact waar omdat hij daar niet bij was. Omdat beide veehouders vertelden dat zij de putten huurden heeft hij de mest vervoerd zonder te wegen en te bemonsteren. Ook zijn er geen VDM’s gemaakt.
1.1
In een rapport van april 2020 (nummer 122514) hebben de toezichthouders van de NVWA op grond van hun onderzoek het volgende geconstateerd:
- in de ‘mestopslagdocumenten’ is niet gespecificeerd welk bedrijf welke mestopslag huurt en hoeveel m3 de opslag is;
- het ‘mestopslagdocument’ voor 2019 van [bedrijfsnaam 2] is later pas opgemaakt namelijk pas op 11 januari 2020;
- de mestopslag is na de huurperiode (eind maart) nog niet leeg, aangezien er door [bedrijfsnaam 3] volgens de facturen nog na maart mest wordt uitgereden;
- in augustus 2019 zou er nog 200 m3 van [naam 2] in de opslag hebben gezeten;
- een mestopslag dient ten minste (zuig)leeg opgeleverd en afgeleverd te worden. De ‘huurovereenkomst’ liep immers van 1 september 2019 tot en met maart 2020.
Volgens de toezichthouders berust de feitelijke beschikkingsmacht over de mestopslagen bij [bedrijfsnaam 3] en niet bij [bedrijfsnaam 2] of [bedrijfsnaam 1] . Dat betekent dat de mest van en naar deze mestopslagen gewogen en bemonsterd had moeten worden. Ook had de mest met een AGR/GPS-melding conform spoor 1 vervoerd moeten worden. In 2018 heeft eiseres in totaal 6 vrachten van [bedrijfsnaam 2] en 14 vrachten van [bedrijf 6] naar de mestopslag vervoerd. In 2019 heeft eiseres in totaal 7 vrachten van de [bedrijfsnaam 2] en 20 vrachten Van [bedrijfsnaam 1] naar de mestopslag vervoerd. Ook heeft eiseres 8 vrachten in 2019 van de mestopslag naar [bedrijfsnaam 1] vervoerd. Alle vrachten zijn zonder VDM en zonder bemonsteren en wegen vervoerd, terwijl dat volgens de toezichthouders wel had moeten gebeuren (feitcodes M300 en M502).
1.11
Op 1 juli 2020 heeft verweerder aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om boetes op te leggen voor de overtreding van artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Mestoffenwet (Ubm) namelijk het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen zonder VDM. Ook was verweerder voornemens een boete op te leggen voor overtreding van artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet omdat eiseres het fosfaat- en stikstofgehalte van diezelfde vrachten niet heeft laten bepalen. Voor zowel de overtredingen vervoer zonder VDM als de overtredingen de lading niet te bemonsteren/gehalte te bepalen kan een boete van € 300,- worden opgelegd, hetgeen in totaal per soort overtredingen € 16.500,- zou bedragen. Verweerder was echter voornemens de boetes te matigen met 50% tot € 8.250 per soort overtredingen, omdat meerdere malen dezelfde overtreding is geconstateerd. De boetes zouden in totaal € 16.500,- worden.
1.12
In het boetebesluit van 2 juli 2021 heeft verweerder, conform het voornemen, aan eiseres boetes opgelegd en in reactie op de zienswijze het volgende aangegeven. Uit de verklaringen zoals opgenomen in het rapport van de NVWA leidt verweerder af dat [bedrijfsnaam 2] , [bedrijfsnaam 3] en [bedrijfsnaam 1] niet exact wisten wie over welke mestopslag kon beschikken. Bovendien werd dat ook niet nader omschreven in de aan de toezichthouders overgelegde ‘mestopslagdocumenten’. Nader mondeling overleg hierover is natuurlijk mogelijk, maar dat leidt tot verwarrende situaties dan wel fouten bij de aan- en afvoer van de mest. De stelling dat het voor partijen en de chauffeurs wel duidelijk was welke mestput van wie was, trekt verweerder daarom in twijfel. De boete matigt verweerder met 10% omdat meer dan 26 weken zijn verstreken tussen de dagtekening van het NVWA-rapport en het voornemen tot oplegging van de boete. Concluderend legt verweerder aan eiseres een boete op van € 14.850,-.
Het bestreden besluit
2. In het bestreden besluit II van 12 april 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft het bestreden besluit I volledig overgenomen waarin het volgende is overwogen. Er is geen sprake van bedrijfsinterne transporten. Een huurovereenkomst hoeft niet schriftelijk te zijn aangegaan. Mondeling kan ook, maar dan aanvaarden huurder en verhuurder dat zij mogelijk in een lastige positie komen te verkeren ten aanzien van het bewijs van die overeenkomst. Mocht in deze zaak al sprake zijn geweest van een mondelinge aanvulling op de ‘huurovereenkomst’ dan heeft eiseres als vervoerder daarmee een risico genomen. Het is aan eiseres om te bewijzen dat inderdaad sprake was van ‘huurovereenkomsten’ en daarin is zij niet geslaagd.
Ten aanzien [bedrijfsnaam 2] :
Verweerder stelt dat geen sprake was van een realistische tegenprestatie. Niet staat vast dat [bedrijfsnaam 3] , zonder dat sprake zou zijn geweest van de ‘huurovereenkomsten’, ook werkzaamheden voor [bedrijfsnaam 2] had mogen verrichten. Ook is het gehuurde niet voldoende bepaalbaar omdat de ‘huurovereenkomsten’ achteraf zijn opgemaakt. Over de ‘huurovereenkomst’ voor de periode 1 september 2019 tot en met maart 2020 heeft de heer [naam 5] verklaard dat die op 11 januari 2020 om 12 uur via de app is ontvangen, omdat het eerder opmaken was vergeten. De ‘huurovereenkomst’ van de mestopslag van voorgaande jaren zou later nog gemaild worden. Op 28 januari 2020 ontving NVWA per e-mail deze ‘huurovereenkomst’ voor de periode 15 september 2018 tot en met maart 2019. Daarnaast kon de heer [naam 5] niet met zekerheid zeggen welke opslag hij huurde en wist hij niet dat er meerdere putten waren op de locatie. Ook staat in de ‘huurovereenkomsten’ niet gespecificeerd welke mestopslag door de Maatschap werd gehuurd. Ten slotte is geen sprake van exclusiviteit omdat de oude ligboxenstal en de buitenput met elkaar verbonden zijn en door middel van een handbediende schuif, zodat er geen afgescheiden gedeelte is. Er heeft dus vermenging van de meststoffen plaats kunnen vinden.
Ten aanzien van [bedrijfsnaam 1] :
Verweerder stelt dat ook hier niet sprake is van een realistische tegenprestatie. [bedrijfsnaam 1] heeft namelijk geen bewijsstukken overgelegd dat huurpenningen werden betaald. Daarnaast geeft de heer [naam 3] in zijn verklaring aan dat hij geen huur rekent voor de mestopslag en dat er geen facturering is. Ook is het gehuurde niet voldoende bepaalbaar. De heer [naam 2] wist niet met zekerheid te zeggen welke opslag hij huurde. Ook uit de eigen verklaring van de heer [eiseres] volgt dat hij niet exact wist waar de vracht werd gelost omdat hij daar niet bij was. Tevens wordt in de ‘huurovereenkomsten’ niet gespecificeerd welke put door [bedrijfsnaam 1] werd gehuurd. Ook is geen sprake van exclusiviteit omdat de oude ligboxenstal en de buitenput met elkaar verboden zijn.
Dit betekent dat geen sprake was van bedrijfsinterne transporten en eiseres dus VDM’s had moeten opmaken en het fosfaat- en stikstofgehalte van de mest had moeten laten vaststellen. Gelet hierop is de (gematigde) boete van € 14.850,- terecht.
De stelling van eiseres dat, ondanks dat in de ‘huurovereenkomsten’ niet is opgenomen welke opslag werd gehuurd, dit voor partijen voldoende duidelijk was en de verwijzing naar de overgelegde aanvullende verklaring van [naam 2] en de chauffeurs van eiseres, doet aan het voorgaande niets af. Dit geldt ook voor de stelling dat de verklaringen zijn afgelegd naar aanleiding van de gevonden chemicaliën, c.q. drugs.
Ten aanzien van de stelling dat de hoogte van de boete onevenredig is, stelt verweerder dat er geen aanleiding is om het boetebedrag verder te matigen wegens bijzondere omstandigheden.
Wat voert eiseres aan?
3. Eiseres voert (samengevat) het volgende aan. In het boetebesluit over de acht vrachten op 11 mei 2019 van [bedrijfsnaam 1] wordt ten onrechte gesteld dat die vanuit de mestopslag aan “de [adres 4] te [plaats 2] ” werden vervoerd in plaats van de [adres 1] te [plaats 2] . Uit deze onjuiste vermelding in het boetebesluit volgt dat het bezwaar gegrond verklaard had moeten worden. Reeds daarom is het beroep gegrond.
Eiseres voert ook aan dat het NVWA-rapport niet als basis kan dienen voor de vaststelling dat eiseres de gestelde overtredingen heeft begaan. Uit het rapport blijkt dat de aanleiding van het onderzoek de ontdekking van drugsafval in de mestopslag aan de [adres 1] was. Het doel van het onderzoek van de toezichthouders was dus niet het houden van toezicht op naleving van de mestwetgeving. Ook wilden de ondervraagde personen niet betrokken worden bij dit drugsafval, zodat zij terughoudend waren in hun verklaringen en zij niet steeds eenduidige antwoorden hebben gegeven.
Eiseres voert daarnaast aan dat geen sprake is van overtredingen omdat wel sprake is van bedrijfsinterne transporten, zodat een VDM en bemonstering niet nodig waren. Een (schriftelijke) huurovereenkomst is strikt genomen niet vereist. Een mondelinge huurovereenkomst, die in de agrarische sector gebruikelijk is, is rechtsgeldig. Daarnaast zijn wel schriftelijke ‘huurovereenkomsten’ van [bedrijfsnaam 1] en [bedrijfsnaam 2] met [bedrijfsnaam 3] voor de jaren 2018-2019 en 2019-2020 overgelegd. Ook is het gehuurde wel voldoende bepaalbaar, was er sprake van een realistische tegenprestatie voor de huur en is er ook sprake van exclusiviteit. De omstandigheid dat een ‘huurovereenkomst’ met [bedrijfsnaam 2] later is opgesteld, doet daar niet aan af. Ook heeft eiseres in bezwaar verklaringen van haar chauffeurs ingebracht, waaruit blijkt dat het voor de chauffeurs duidelijk was in welke mestopslag de mest van [naam 2] dan wel [bedrijfsnaam 2] afgeleverd moest worden.
Voor zover wel sprake is van een overtreding, stelt eiseres dat geen sprake was van opzettelijk handelen of verwijtbaarheid. Ten slotte voert eiseres aan dat de boete onevenredig hoog is. Verweerder had in dat verband moeten betrekken dat eiseres geen economisch voordeel heeft genoten en dat zij geen partij was bij de ‘huurovereenkomsten’. Daarnaast heeft eiseres voor de transporten wel onderzoek gedaan naar het bestaan van ‘huurovereenkomsten’.
Beoordeling door de rechtbank
4.1
De rechtbank beoordeelt of verweerder de boetes kon en mocht opleggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4.2
Het beroep van eiseres is ongegrond. De in het boetebesluit genoemde transporten zijn niet aan te merken als ‘bedrijfsinterne transporten’ omdat geen sprake was van huurovereenkomsten die [bedrijfsnaam 1] en [bedrijfsnaam 2] een exclusief gebruiksrecht op mestopslag aan de [locatie 2] gaven. Daarnaast is wel sprake van verwijtbaarheid aan de zijde van eiseres en acht de rechtbank de boete ten slotte evenredig. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
5. In deze uitspraak verkort aangehaalde wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Onjuiste vermelding opslaglocatie bij acht vrachten van mestopslag naar [naam 2]
6. De rechtbank stelt allereerst vast dat in het boetebesluit over de acht vrachten op 11 mei 2019 inderdaad tweemaal het adres de [adres 4] te [plaats 2] door verweerder is genoemd. De rechtbank kan echter de stelling van verweerder volgen dat dit een kennelijke verschrijving is. Verweerder heeft in dit verband ook verwezen naar het NVWA-rapport, dat integraal deel uitmaakt van het boetebesluit en reeds bij het voornemen aan eiseres is toegestuurd. Op pagina 10 van het NVWA-rapport staan over deze acht vrachten op 11 mei 2019 de juiste adressen vermeld. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
NVWA-rapport en bewijslast
7.1
Om de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker goed te kunnen volgen, is de hoofdregel in de Meststoffenwet dat bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een vracht mest een VDM moet worden opgemaakt, waarmee de overgedragen hoeveelheden fosfaat en stikstof in de vracht worden verantwoord. De hoofdregel is dus ook dat bij elk vervoer van mest in beginsel een VDM moet worden opgemaakt en bemonstering dient plaats te vinden. Indien een bedrijf zich op het standpunt stelt dat dit niet nodig is en dus een uitzondering op deze hoofdregel aanwezig is, dient dit bedrijf dat aan te tonen. Een uitzondering vormt de situatie dat sprake is van bedrijfsintern transport. Het is dus aan de vervoerder van mest, om aannemelijk te maken dat sprake is van vervoer naar een opslagfaciliteit die tot het eigen bedrijf van de opdrachtgever van het transport hoort.
Dit neemt echter niet weg dat verweerder, indien hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat het betreffende bedrijf de overtreding heeft begaan. Verweerder baseert zich daarbij in een situatie als de onderhavige op rapporten van toezichthouders. Hij mag in beginsel ook afgaan op de juistheid van de binnen het kader van hun bevoegdheden gedane waarnemingen en vaststellingen door toezichthouders in een op ambtseed ondertekend rapport. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van de betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Voor zover het gaat om strafuitsluitingsgronden, zoals de stelling dat sprake is van bedrijfsintern transport, ligt het op de weg van de vervoerder om aannemelijk te maken dat de bevindingen op dat punt onjuist zijn. De rechtbank zal hierna de wederzijdse stellingen en onderbouwingen daarvan op juistheid waarderen.
7.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het NVWA-rapport van april 2020 kon baseren. Dat het onderzoek van de toezichthouders is gestart vanwege het aantreffen van drugsafval in de putten maakt niet dat het rapport, nadat overtredingen van de Meststoffenwet door de toezichthouders zijn geconstateerd, niet aan het boetebesluit ten grondslag mag worden gelegd.
Dat er sprake was van terughoudendheid in de door partijen gegeven verklaringen vanwege het vinden van drugsafval, maakt ook niet dat er geen (doorslaggevende) waarde kan worden gehecht aan die in het rapport gerelateerde verklaringen. De verhoorde personen hebben de verklaringen ondertekend, waardoor zij de juistheid van de verklaringen hebben bevestigd. Verweerder mag daar dan ook van uitgaan. Daarbij komt dat de vragen die gesteld zijn door de toezichthouders betrekking hebben op de mestopslag, het vervoer van mest, de huurprijs en het uitrijden van mest en niet op de betrokkenheid van de gehoorde personen bij het gevonden drugsafval. Ten slotte hadden partijen zich ook kunnen beroepen op het aan hen met de cautie meegedeelde zwijgrecht, hetgeen geen van hen heeft gedaan. Deze beroepsgrond faalt daarom.
Is sprake van huur van mestputten?
8.1
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakte dat [bedrijfsnaam 1] en [bedrijfsnaam 2] op basis van een gebruiksovereenkomst, in het bijzonder een huurovereenkomst, het exclusieve gebruiksrecht op mestopslag – en dan met name de grootste opslag voor [bedrijfsnaam 1] en een van de andere opslagplaatsen voor [bedrijfsnaam 2] – aan de [locatie 2] hebben verworven, waardoor die opslagen tot hun bedrijven kunnen worden gerekend. De rechtbank legt dat als volgt uit.
8.2
Ten aanzien van de huur van de mestput aan de [adres 1] door [bedrijfsnaam 1] , verwijst de rechtbank naar de overwegingen 7.1 en volgende in de (aangehechte) uitspraak van heden inzake het beroep HAA 23/3720. Hierin heeft de rechtbank overwogen dat geen sprake is van bindende huurovereenkomsten omdat geen sprake is van exclusiviteit en ook geen sprake is van een reële tegenprestatie. De rechtbank neemt in deze uitspraak die overwegingen over.
8.3
Ten aanzien van de huur van de mestput door [bedrijfsnaam 2] ziet de rechtbank geen aanleiding om anders te oordelen over het ontbreken van exclusiviteit en een reële tegenprestatie dan ten aanzien van [bedrijfsnaam 1] . De heer [naam 5] heeft immers tegenover de toezichthouders van de NVWA verklaard dat hij niet wist dat er meerdere putten op de locatie waren, dat hij ook niet wist welke mestput hij huurde en dat hij ook niet wist in welke put eiseres zijn mest loosde. Ook gaf hij aan niet zeker te weten of hij zijn eigen mest terugkreeg.
Daarnaast heeft hij verklaard dat hij voor de huur geen betalingen aan [bedrijfsnaam 3] deed, maar dat de tegenprestatie van de huur eruit bestond dat [bedrijfsnaam 3] als loonwerker mest mocht uitrijden op zijn land. Deze tegenprestatie is vergelijkbaar met de tegenprestatie die [bedrijfsnaam 1] omschreef en acht de rechtbank daarom ook niet reëel.
Daarnaast is het op 11 januari 2020 gemailde ‘mestopslagdocument’ tussen [bedrijfsnaam 2] en [bedrijfsnaam 3] achteraf opgemaakt. Omdat de ‘huurovereenkomst’ voor de periode 15 september 2018 tot maart 2019 ook niet direct bij de NVWA-controle kon worden overhandigd, kon verweerder niet uitsluiten dat ook dit document pas na de controle is opgemaakt. Aan beide ‘mestopslagdocumenten’ kan ook daarom niet de waarde worden gehecht die eiseres daaraan wenst te hechten. De rechtbank concludeert daarom dat ook hier geen sprake is van een geldige ‘huurovereenkomsten’.
8.4
Aangezien geen sprake is van geldige ‘huurovereenkomsten’, zijn een of meer van de mestputten aan de [adres 1] niet aan te merken als onderdeel van het bedrijf van [bedrijfsnaam 1] of de [bedrijfsnaam 2] . Dit betekent dat voor het transport van mest naar deze putten ten onrechte door eiseres geen VDM’s zijn opgemaakt en de mest ten onrechte door eiseres niet is bemonsterd. Er is dus sprake van een overtreding van artikel 50 en 53 Ubm in verband met artikel 15, vijfde lid, van de Meststoffenwet.
Opzettelijk handelen eiseres?
9.1
Verweerder stelt in reactie hierop dat in de omschrijving van de overtredingen waarvoor de boetes zijn opgelegd, opzet of schuld in de zin van verwijtbaarheid geen bestanddeel is. De verwijtbaarheid van de overtredingen hoeft niet te worden bewezen, maar mag worden verondersteld als het daderschap vaststaat. Dat eiseres de mesttransporten heeft uitgevoerd, is niet in geschil. Op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden echter geen bestuurlijke boetes opgelegd voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten, dat wil zeggen als elke schuld aan de gedraging ontbreekt.
9.2
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiseres als vervoerder wel verwijtbaar heeft gehandeld. Eiseres diende na te vragen en ook te onderzoeken of bij het vervoer van mest naar een andere locatie wel sprake was van bedrijfsintern transport. Eiseres kon en mocht niet enkel afgaan op de verklaringen van de andere partijen. Eiseres diende dus te beoordelen of er sprake was van geldige huurovereenkomsten. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij een dergelijk onderzoek zorgvuldig heeft verricht of laten verrichten.
De heer [eiseres] heeft verklaard dat hij de verschillende mestopslagdocumenten in handen heeft gehad en heeft bekeken. Dit laatste is echter op geen enkele wijze onderbouwd. Evenmin is gebleken dat eiseres andere administratie van [bedrijfsnaam 1] of [bedrijfsnaam 2] heeft opgevraagd om de inhoud van de ‘huurovereenkomsten’ te kunnen controleren dan wel verifiëren.
Daarnaast is bij [bedrijfsnaam 2] pas op 11 januari 2020 een schriftelijke ‘huurovereenkomst’ opgesteld voor de periode september 2019 tot maart 2020. Op het moment dat eiseres in week 44 in 2019 zeven vrachten mest heeft vervoerd, was deze ‘huurovereenkomst’ dus nog niet op schrift gesteld, zodat eiseres daar toen helemaal geen kennis van kon nemen. Eiseres kon na het door haar gestelde onderzoek naar deze ‘huurovereenkomst’ niet tot de conclusie komen dat sprake was van bedrijfsintern transport omdat deze ‘huurovereenkomst’ toen nog niet eens was vastgelegd.
Daar komt bij dat als eiseres de mestopslagdocumenten goed had bekeken, zij gezien had dat de mestopslagen enkel gedurende een bepaalde periode werden gehuurd en niet gedurende een heel kalenderjaar. Eiseres had dan ook moeten zien dat de vrachten die zij vervoerde van de mestopslag naar de stal voor [bedrijfsnaam 1] (gefactureerd op 11 mei 2019) niet gereden zijn binnen de periode van de huurovereenkomst. Ten slotte had eiseres in de huurovereenkomsten ook kunnen zien dat er geen tegenprestatie was opgenomen. En zij had daar niet uit kunnen afleiden welke opslag [bedrijfsnaam 1] (exclusief) huurde en welke opslag [bedrijfsnaam 2] . Ze had om te kunnen beoordelen of er toch een exclusief gebruiksrecht was voor [bedrijfsnaam 1] en [bedrijfsnaam 2] voor afzonderlijke mestopslagen hierover navraag moeten doen en naar (overtuigender) bewijsstukken moeten vragen. Deze beroepsgrond slaagt daarom ook niet.
Evenredigheid
10.1
Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden brengt mee dat de rechter in beroep de bevoegdheid heeft een door het bestuur opgelegde boete te toetsen aan het recht. Vaste rechtspraak [1] is dat de rechtbank ook voor bij enig wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen op grond van artikel 5:46, derde lid, Awb bevoegd en onder omstandigheden verplicht is de evenredigheid van door het bestuur opgelegde boetes te toetsen. Binnen dat kader kan en moet worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
10.2
Verweerder heeft in het boetebesluit rekening gehouden met de omstandigheid dat eiseres hetzelfde voorschrift meerdere malen heeft geschonden en heeft gelet daarop, overeenkomstig zijn matigingsbeleid, een matiging van 50% toegepast. Ook heeft verweerder in het bestreden besluit de boetes nog met 10% gematigd in verband met de lange periode tussen de datum van het NVWA-rapport en de datum waarop de boetes zijn opgelegd.
10.3
Voor zover eiseres aanvoert dat sprake is van bijzondere omstandigheden die tot een verdere matiging dienen te leiden, overweegt de rechtbank als volgt. In reactie op de stelling van eiseres dat zij door de overtredingen geen economisch voordeel heeft gehad, stelt verweerder terecht dat het voordeel van het ontbreken van mestafzetkosten een van de componenten is bij het opleggen van boetes in het kader van het overschrijden van de gebruiksnorm en de verantwoordingsplicht. In dit geval zijn echter voor die feiten geen boetes opgelegd. Er zijn alleen administratieve boetes opgelegd, waarbij het ontbreken van economisch voordeel (in verband met vermeend geringere mestafzetkosten) geen component is bij het bepalen van de hoogte van de boetes. Dit is dus niet een dermate bijzondere omstandigheid dat verweerder tot een verdere matiging had moeten overgaan. Bovendien hebben zowel de mesteigenaren als de vervoerder zich wel kosten van bemonstering en gehaltebepaling alsmede administratieve lasten bespaard.
Ten aanzien van de stelling dat eiseres wel onderzoek heeft gedaan naar de ‘huurovereenkomsten’ en daarom vanwege geringere verwijtbaarheid een lagere boete zou moeten worden opgelegd, heeft de rechtbank hiervoor al overwogen dat dit onderzoek, voor zover het al heeft plaatsgevonden, onvoldoende zorgvuldig is geweest. Ook deze omstandigheid leidt dus niet tot een verdere matiging van de boete. Andere bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding zouden moeten geven, zijn gesteld noch gebleken. De beroepsgrond slaagt daarom ook niet.
Conclusie en gevolgen
11. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond is. Het door verweerder aan eiseres opgelegde boetebesluit blijft dus in stand.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. R.H.M. Bruin, voorzitter en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, en mr. drs. J. de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 december 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Meststoffenwet (Msw)
Artikel 1, eerste lid, Msw
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
e. verhandelen van meststoffen: afleveren van meststoffen aan handelaren in of gebruikers van meststoffen alsmede het met het oog daarop voorhanden of in voorraad hebben, aanbieden of vervoeren van meststoffen;
(…)
i. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;
(…)
Artikel 15 Msw
1.Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
(…)
5. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat het is verboden dierlijke meststoffen in voorraad te hebben, te verwerken, te vervoeren of te verhandelen zonder voorafgaande registratie bij Onze Minister. Daarbij kunnen regels worden gesteld over de weigering, schorsing of schrapping van een registratie. Die regels kunnen inhouden dat een registratie kan worden geweigerd of geschrapt in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur en dat daaraan voorafgaand het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet kan worden gevraagd.
Artikel 34 Msw
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
a. het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
(…)
Artikel 35 Msw
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de bepaling van:
a. de hoeveelheden meststoffen, bedoeld in artikel 34, eerste lid, onderdeel b, uitgedrukt in kilogrammen stikstof of fosfaat;
b. de verdere samenstelling van deze meststoffen;
(…)
Artikel 51
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Ubm)
Artikel 1, eerste lid, Ubm
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(..)
o. intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan al dan niet uitsluitend dierlijke meststoffen worden verhandeld of worden gebruikt;
(…)
s. vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf;
Artikel 32 Ubm
1. De landbouwer houdt per bedrijf en per kalenderjaar een inzichtelijke administratie bij.
2. De administratie bevat in ieder geval de gegevens, bedoeld in artikel 31, tweede lid, alsmede gegevens over:
a. de civielrechtelijke titel die het exclusieve gebruiksgenot verschaft van elk van de tot het bedrijf behorende productie-eenheden;
(…)
i. de capaciteit van de bij het bedrijf behorende opslagruimte voor dierlijke meststoffen in kubieke meters;
(…)
Artikel 50 Ubm
1. Een vracht dierlijke meststoffen gaat tijdens het vervoer vergezeld van een op de vracht betrekking hebbend vervoersbewijs, dat overeenkomstig de regels gesteld bij of krachtens paragraaf 2 van dit hoofdstuk is opgemaakt.
(…)
Artikel 53 Ubm
1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
c. de hoeveelheid meststoffen; en
d. het soort meststoffen.
(…)
Artikel 54 Ubm
Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
a. de overige op het vervoersbewijs te vermelden gegevens;
b. de wijze en het tijdstip waarop het vervoersbewijs door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt opgemaakt en ondertekend;
c. de overige ter zake van een vracht dierlijke meststoffen te verstrekken gegevens;
d. de wijze en het tijdstip waarop de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens alsmede de gegevens, bedoeld in onderdeel c, worden ingediend; en
e. de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder artikel 53 geheel of gedeeltelijk niet van toepassing is.
Artikel 68 Ubm
1. De op een bedrijf of onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld aangevoerde hoeveelheid meststoffen, de van een bedrijf of onderneming afgevoerde hoeveelheid meststoffen en de binnen een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld vervoerde hoeveelheid meststoffen worden bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
(…)
Artikel 70
1. Bij ministeriële regeling worden vastgesteld:
(…)
c. de forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten, bedoeld in artikel 67, tweede tot en met vijfde lid.
2. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent de gevallen waarin, de voorwaarden waaronder en de wijze waarop:
a. de hoeveelheid stikstof en de hoeveelheid fosfaat van de bij die regeling te onderscheiden diervoeders in zoverre in afwijking van artikel 67, eerste lid, wordt bepaald op basis van de bij die regeling vast te stellen forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten; en
b. de hoeveelheid aangevoerde of afgevoerde dierlijke meststoffen in zoverre in afwijking van artikel 68, wordt bepaald op basis van de bij die regeling vast te stellen forfaitaire stikstofgehalten onderscheidenlijk fosfaatgehalten.
Artikel 73 Ubm
1. De hoogte van de op grond van artikel 62, tweede lid, van de wet te bepalen bestuurlijke boete bedraagt voor de volgende categorieën:
a. niet op de voorgeschreven wijze administreren, registreren, melden of invullen van gegevens: € 50;
b. niet tijdig administreren, registreren, melden of indienen: € 100;
c. niet volledig administreren, registreren, melden of invullen of niet ondertekenen: € 200;
d. niet naar waarheid administreren, registreren, melden of invullen: € 300;
e. niet administreren, registreren, melden, indienen of aanwezig hebben: € 300.
2. Bij ministeriële regeling wordt per overtreding de hoogte van de bestuurlijke boete aangewezen overeenkomstig het eerste lid.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm)
Artikel 130 Urm
De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:41 Awb
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46 Awb
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.