Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 22/3912
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 november 2023 in de zaak tussen
Stichting Petrus Canisiuscollege Katholieke Scholengemeenschap en
Stichting Gebouwbeheer PCC,
beiden uit Alkmaar, eiseressen
(gemachtigden: mrs. J.S.C. Krijbolder en R.M. Bertens)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heiloo,
verweerder
(gemachtigde: N. Beentjes).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen de besluitvorming van verweerder over de vaststelling van de jaarbekostiging PCC Heiloo voor 2021. Het bezwaar van eiseressen is door verweerder ongegrond verklaard op
21 juni 2022 (bestreden besluit).
21 juni 2022 (bestreden besluit).
1.1.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 17 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] (bestuurder van PCC), [naam 2] (controller van PCC), de gemachtigden van eiseressen, [naam 3] (gemeentecontroller), [naam 4] en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2.1.
Op 27 september 2012 hebben de Stichting Petrus Canisius College (PCC) en de gemeente Heiloo een ‘Bekostigingsovereenkomst Nieuwbouw PCC Heiloo’ met elkaar gesloten (overeenkomst). Hierin hebben zij voor de bekostiging van het nieuwe schoolgebouw van PCC in Heiloo gekozen voor doordecentralisatie. Dit systeem komt erop neer dat de gemeente Heiloo vanaf 1 januari 2013 de uitkering die zij ontvangt uit het Gemeentefonds jaarlijks aan PCC overmaakt. Daarmee kan PCC de huur voor dat schoolgebouw dekken.
2.2.
Stichting Gebouwbeheer PCC (Gebouwbeheer) is eigenaar van het schoolgebouw. PCC en Gebouwbeheer hebben een huurovereenkomst met elkaar gesloten voor de nieuwe huisvesting.
2.3.
De hoogte van de jaarbekostigingen voor 2013 en 2014 is in de overeenkomst opgenomen. Voor de jaren 2015 t/m 2020 heeft verweerder telkens een ‘beschikking jaarbekostiging nieuwbouw PCC Heiloo’ afgegeven.
2.4.
Op 17 november 2021 heeft verweerder een ‘beschikking jaarbekostiging PCC Heiloo 2021’ afgegeven (het primaire besluit). Hierin is de bekostiging voor 2021 vastgesteld op € 154.157,-.
2.5.
Eiseressen hebben tevergeefs bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit schrijft verweerder dat de jaarophoging op nul gesteld kan worden, dat voor de uitkeringsfactor uitgegaan moet worden van t-1 en dat de berekeningsformule correct is toegepast. Wel besluit verweerder om de jaarophoging niet direct op nul te stellen maar de jaarophoging af te bouwen in drie jaar tijd.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of het besluit van verweerder over de jaarbekostiging 2021 in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
4. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de jaren vóór 2021 de afspraken in de overeenkomst over de jaarophoging en jaarcorrectie verkeerd heeft uitgevoerd en dat zij dat voor het jaar 2021 op zorgvuldige wijze heeft gecorrigeerd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Welke rechter is bevoegd?
5. De bestuursrechter moet eerst beoordelen welke rechter bevoegd is. Partijen verschillen van mening over de uitleg van de overeenkomst. Hoewel geschillen over de uitleg van een overeenkomst meestal door de civiele rechter worden beslist, is in dit geval de bestuursrechter bevoegd. Er is namelijk sprake van een subsidie, zoals bedoeld in titel 2 van hoofdstuk 4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een subsidie is een aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. In het vierde lid van artikel 4:21 van de Awb staat dat de titel over subsidies ook van toepassing is op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.
Wie zijn belanghebbenden?
6.1.
Partijen zijn het met elkaar eens dat PCC belanghebbende is. Verweerder betwist echter dat Gebouwbeheer belanghebbende is.
6.2.
Eiseressen stellen dat Gebouwbeheer een eigen, rechtstreeks belang heeft. Het besluit om de bekostiging te wijzigen, raakt direct haar financiële positie. Bovendien volgt de oprichting van Gebouwbeheer uit artikel 2 van de overeenkomst. Haar bestaansrecht hangt feitelijk af van de jaarlijkse bekostiging van de gemeente. Uit de overeenkomst volgt dat PCC de bekostiging overmaakt aan Gebouwbeheer en dat Gebouwbeheer daarmee haar financieringsverplichtingen voldoet. Behalve de jaarbekostiging, heeft PCC geen andere middelen die zij aan Gebouwbeheer kan overdragen.
6.3.
Verweerder bestrijdt dat Gebouwbeheer belanghebbende is. Gebouwbeheer was geen partij bij de overeenkomst. In de overeenkomst staat dat Gebouwbeheer voor realisatie en financiering zorgdraagt onder ‘bestuurlijke controle’ van PCC. Gebouwbeheer fungeert enkel als uitvoeringsvehikel onder verantwoordelijkheid van PCC. Volgens verweerder betekent dit dat Gebouwbeheer enkel indirect - door tussenkomst van PCC - betrokken is.
6.4.1
De rechtbank is van oordeel dat Gebouwbeheer wel belanghebbende is. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, moet Gebouwbeheer volgens vaste rechtspraak een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang hebben dat Gebouwbeheer in voldoende mate onderscheidt van anderen. [1] Dat belang moet rechtsreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken.
6.4.2.
Advocaat-Generaal Widdershoven heeft het uitgangspunt geformuleerd dat de derde toegang moet hebben tot de bestuursrechter en dus als belanghebbende moet worden aangemerkt als hij door het besluit wordt geraakt in een recht of rechtens beschermd belang. Hij heeft daarbij een aantal vuistregels geformuleerd. [2] In navolging van andere instanties, zoekt de rechtbank daar aansluiting bij.
6.4.3.
Een van de vuistregels houdt in dat een eigen belang kan bestaan vanwege de reële mogelijkheid dat de derde (in dit geval Gebouwbeheer) in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend eigen belang wordt geschaad. Vast staat dat Gebouwbeheer eigenaar is van het schoolgebouw. Eigendom is een zakelijk recht. Daarin ligt een eigen belang van Gebouwbeheer. Daarbij speelt een rol dat in artikel 2 van de overeenkomst is opgenomen dat het de bedoeling is om het nieuwe schoolgebouw in volledig juridisch en economisch eigendom onder te brengen
“bij een speciaal voor dit doel op te richten”stichting Gebouwbeheer. Het belang van Gebouwbeheer is daarmee niet uitsluitend te herleiden tot haar contractuele relatie met PCC. Het valt niet uit te sluiten dat Gebouwbeheer in dat belang geschaad wordt door de besluitvorming van verweerder over de bekostiging.
“bij een speciaal voor dit doel op te richten”stichting Gebouwbeheer. Het belang van Gebouwbeheer is daarmee niet uitsluitend te herleiden tot haar contractuele relatie met PCC. Het valt niet uit te sluiten dat Gebouwbeheer in dat belang geschaad wordt door de besluitvorming van verweerder over de bekostiging.
Wat staat er in de overeenkomst over de berekening van de jaarlijkse bekostiging?
7.1.
Artikel 12 van de overeenkomst heeft als titel ‘rekengrondslagen’. Dit artikel luidt als volgt:
“De uitkering vanuit het Gemeentefonds aan Gemeente Heiloo is gebaseerd op het ingeschreven aantal leerlingen bij PCC Heiloo per teldatum t-1 (de bekostiging van 2012 geschiedt op basis van het ingeschreven aantal leerlingen op 1 oktober 2011).
De wettelijke berekening van de Gemeentefondsuitkering kent de volgende formule en parameters:
aantal leerlingen x {(gewicht x basisbedrag x uitkeringsfactor) x (1 + jaarcorrectie) + (jaarophoging)}
het aantal leerlingen = 342 (teldatum 1 oktober 2011)
het gewicht = 0,8
het basisbedrag 2010 = 443,44
de uitkeringsfactor = 1,545
de jaarophoging = 8,00 (vast bedrag vanaf 2011 t/m 2016)
de jaarcorrectie = 1,5 % (indexatie per jaar tegen geldend accres)
Op die manier berekend beloopt de Gemeentefonds uitkering per 2012 een bedrag van€ 198.585 in lopend prijspeil. De basisvergoeding kwam in 2010 uit op € 548 per ingeschreven leerling en in gelijk blijvend prijspeil. Door de jaarlijkse ophoging vanaf 2011 tot en met 2016 groeit de basisvergoeding tot € 596 per ingeschreven leerling in prijspeil 2010. In lopend prijspeil volgens het geldende accres bedraagt de vergoeding in 2016 € 647 per ingeschreven leerling.
Gemeente Heiloo verplicht zich jegens Stichting PCC om de uitkering vanuit het Gemeentefonds volgens bovenstaande rekengrondslagen jaarlijks over te maken op de bankrekening van Stichting PCC, waarbij het actueel aantal leerlingen bepalend is.
In het geval dat het aantal ingeschreven leerlingen bij PCC Heiloo daalt, daalt ook de jaarlijkse bekostiging vanuit het Gemeentefonds aan Gemeente Heiloo en dus ook de bekostiging door Gemeente Heiloo van Stichting PCC. Ook het omgekeerde geldt: indien het aantal ingeschreven leerlingen groeit, dan neemt de uitkering vanuit het Gemeentefonds aan Gemeente Heiloo toe en dus ook de bekostiging door Gemeente Heiloo van Stichting PCC.
Partijen komen dan ook een variabele, leerling-afhankelijke doordecentralisatie overeen, waarbij de risico’s van een daling van het leerlingaantal geheel bij Stichting PCC berusten en voor Gemeente Heiloo een strikt budgettair neutrale situatie ontstaat.”
7.2.1
In artikel 17 van de overeenkomst staat dat de gemeente Heiloo jaarlijks in november voor het daarop volgend jaar een beschikking aan PCC stuurt. Die beschikking is gebaseerd op de leerlingtelling in oktober van het voorafgaande jaar en bevat het bedrag van de bekostiging van iedere ingeschreven leerling. Het bedrag wordt bepaald op grond van de rekengrondslagen zoals het Ministerie van Onderwijs Cultuur & Wetenschappen (OC&W) die hanteert. Ook staat daarin dat de gemeente PCC schriftelijk informeert als de rekengrondslagen - zoals verwoord in artikel 12 van de overeenkomst - door de rijksoverheid worden gewijzigd. In artikel 17 is ook een facturatiepatroon opgenomen.
7.2.2.
Vanwege de noodzakelijke projectfinanciering wordt in artikel 17 voor 2013 en 2014 afgeweken van het vermelde facturatiepatroon. Voor die jaren wordt de bekostiging in één keer vastgesteld en per 1 januari 2013 vooruitbetaald, op basis van de netto contante methodiek. Daarbij hanteert de gemeente een discontovoet van 5%. Het aantal bekostigde leerlingen voor die jaren is gebaseerd op het aantal ingeschreven leerlingen per 1 oktober 2011, zijnde 342. In artikel 17 zijn voor 2013 en 2014 de volgende berekeningen opgenomen:
“
2013: <342 x {(0,8 x 443,44 x 1,545) x (1 + 0,015)³ + (8x3)} x 0,95> ÷ (1+0,05)¹ =€ 184.768
2013: <342 x {(0,8 x 443,44 x 1,545) x (1 + 0,015)³ + (8x3)} x 0,95> ÷ (1+0,05)¹ =€ 184.768
2014: <342 x {(0,8 x 443,44 x 1,545) x (1 + 0,015)³ + (8x4)} x 0,95> ÷ (1+0,05)² =€ 180.861”
7.3.
De rechtbank stelt vast dat de bewoordingen en de formule van artikel 12 duidelijk zijn. Ook stelt de rechtbank vast dat in artikel 17 voor de berekening van de bedragen voor 2013 en 2014 een afwijkende formule is gehanteerd. In artikel 12 staat de component jaarcorrectie in de formule opgenomen als ‘(1 + jaarcorrectie)’. In artikel 17 wordt bij deze component van de formule overgegaan tot machtsverheffen, namelijk ‘(1 + 0,15)³’.
Hoe heeft verweerder de jaarlijkse bekostiging berekend vóór 2021?
8.1
Voor de jaren 2013 en 2014 staat de berekening in artikel 17 van de overeenkomst. Voor de daaropvolgende jaren heeft verweerder telkens een beschikking afgegeven. In al die beschikkingen staat dat de jaarlijkse bekostiging is berekend conform de rekengrondslagen in artikelen 12, 13 en 17 van de overeenkomst.
8.2.
Op 28 november 2014 heeft verweerder de beschikking voor 2015 afgegeven. In de beschikking wordt uitgegaan van 281 ingeschreven leerlingen op de teldatum oktober 2014. Het basisbedrag per leerling is € 443,44. De uitkeringsfactor vanuit het gemeentefonds is 1,479 en de jaarcorrectie op basis van het accres is 1,5 %. In de beschikking leidt dat tot de volgende berekening:
“281 x {(0,8 x 443,44 x 1,479) x (1 + 0,015)⁵ + (8x5)} x 0,95 = € 161.565,-”
8.3.
Op 23 november 2015 heeft verweerder een conceptbeschikking voor 2016 afgegeven. In de conceptbeschikking wordt uitgegaan van 331 ingeschreven leerlingen, op teldatum oktober 2015. Het basisbedrag per leerling is € 443,44. De uitkeringsfactor vanuit het gemeentefonds is 1,448 en de jaarcorrectie op basis van het accres is 1,5 %. Dat leidt in de conceptbeschikking tot de volgende berekening:
“331 x {(0,8 x 443,44 x 1,448) x (1 + 0,015)⁶ + (8x6)} x 0,95 = € 190.673,00”
Verweerder heeft op 22 december 2015, in lijn met de conceptbeschikking, de definitieve beschikking voor 2016 afgegeven.
8.4.
Op 23 december 2016 heeft verweerder de beschikking voor 2017 afgegeven. In de beschikking wordt uitgegaan van 354 ingeschreven leerlingen op teldatum oktober 2016. Het basisbedrag per leerling is gewijzigd ten opzichte van voorgaande jaren en bedraagt
€ 370,50. De uitkeringsfactor vanuit het gemeentefonds van 1,449 en de jaarcorrectie op basis van het accres 2016 is 0,9 %. In de beschikking staat dat tot en met 2016 het bedrag jaarlijks werd verhoogd met € 8,- per leerling maar dat er vanaf 2017 geen verdere verhoging meer is. De berekening voor 2017 is als volgt:
€ 370,50. De uitkeringsfactor vanuit het gemeentefonds van 1,449 en de jaarcorrectie op basis van het accres 2016 is 0,9 %. In de beschikking staat dat tot en met 2016 het bedrag jaarlijks werd verhoogd met € 8,- per leerling maar dat er vanaf 2017 geen verdere verhoging meer is. De berekening voor 2017 is als volgt:
“354 x {(0,8 x 370,50 x 1,449) x (1 + 0,009)⁶ + (8x6)} x 0,95 = € 168.555,00.”
8.5.
Op 21 november 2017 heeft verweerder de beschikking voor 2018 afgegeven. In de beschikking wordt uitgegaan van 366 ingeschreven leerlingen op teldatum oktober 2017. Het basisbedrag per leerling is € 370,50. De uitkeringsfactor vanuit het gemeentefonds is 1,507 en de jaarcorrectie op basis van het accres 2017 is 0,95%. Dit resulteert in de volgende berekening:
“366 x {(0,8 x 370,50 x 1,507) x (1 + 0,016)⁶ + (8x6)} x 0,95 = € 180.576.”
8.6.
Op 8 januari 2019 heeft verweerder de beschikking voor 2019 afgegeven. In de beschikking wordt uitgegaan van 343 ingeschreven leerlingen op teldatum oktober 2018. Het basisbedrag per leerling is € 370,50. De uitkeringsfactor vanuit het gemeentefonds is 1,567 en de jaarcorrectie op basis van het accres 2018 is 0,95%. In de beschikking staat de volgende berekening:
“343 x {(0,8 x 370,50 x 1,567) x (1 + 0,016)⁹ + (8x6)} x 0,95 = € 188.686.”
8.7.
Op 11 december 2019 heeft verweerder de beschikking voor 2020 afgegeven. In de beschikking wordt uitgegaan van 316 ingeschreven leerlingen op teldatum oktober 2019. Het basisbedrag per leerling is € 370,50. De uitkeringsfactor vanuit het gemeentefonds is 1,619 en de jaarcorrectie op basis van het accres 2019 is 0,95 %. Op basis van die gegevens is in de beschikking voor 2020 de bekostiging als volgt berekend:
“316 x {(0,8 x 370,50 x 1,619) x (1 + 0,015)⁹ + (8x6)} x 0,95 = € 179.123.”
8.8.
De rechtbank constateert dat verweerder voor de bekostiging over de jaren 2015 tot en met 2020 de formule heeft toegepast zoals opgenomen in artikel 17 van de overeenkomst. De rechtbank baseert dit op het gegeven dat bij de component ‘jaarcorrectie’ in de beschikkingen sprake is van machtsverheffen.
Wat voeren eiseressen aan tegen het bestreden besluit?
9.1.1.
Eiseressen zijn het in de eerste plaats niet eens met de manier waarop verweerder de component ‘jaarophoging’ invult. Verweerder schrijft in het bestreden besluit onder andere dat het Rijk in 2016 heeft besloten om de jaarophoging onderdeel te maken van het basisbedrag. De component ‘jaarophoging’ zou vanaf dat moment op ‘0’ gesteld moeten worden of uit de formule moeten worden geschrapt om een dubbeling te voorkomen.
9.1.2.
Volgens eiseressen is de jaarophoging geen onderdeel van de formule voor de verdeelmaatstaf ‘leerlingen vo’, zoals gehanteerd door het Ministerie van OC&W of de rijksoverheid. Eiseressen stellen dat partijen in de overeenkomst wel een aparte component ‘jaarophoging’ zijn overeengekomen. Verweerder moet de overeenkomst nakomen en de jaarophoging onverkort toepassen. Uit de artikelen 12 en 17 van de overeenkomst volgt dat boven op het basisbedrag voor elk jaar tot en met 2016 een gecumuleerde jaarophoging van € 8,- plaatsvindt. Dit volgt ook uit de beschikkingen over 2015 en 2016. Vanaf 2016 wordt een gefixeerde cumulatieve jaarophoging van 6 x € 8,- meegerekend, zo blijkt ook uit de beschikkingen over 2016 t/m 2020. In de correspondentie over de wijziging van het gemeentefonds in 2015, wordt twee keer bevestigd dat die wijziging uitsluitend tot gevolg heeft dat het jaarbedrag wordt verlaagd en de jaarophoging vanaf 2017 niet meer verder oploopt. Sinds 2016 is sprake van een gefixeerde jaarophoging van € 48,-.
Volgens eiseressen blijkt ook uit de budgettoets dat het altijd de bedoeling is geweest dat PCC vanaf 2017 een gefixeerde jaarophoging van € 48,- zou ontvangen. De budgettoets ligt ten grondslag aan de financiering die Gebouwbeheer heeft verkregen.
9.2.1.
Eiseressen zijn het daarnaast niet eens met de manier waarop de component ‘jaarcorrectie’ in het bestreden besluit is opgenomen. Verweerder schrijft daarin dat de jaarcorrectie moet voorzien in een jaarlijkse indexatie. De formule bevat ook een uitkeringsfactor. Die uitkeringsfactor wordt weergegeven in ‘lopende prijzen’ voor het volgende jaar. Volgens verweerder betekent dit dat de correctie voor indexatie daarin is verwerkt. De correctie voor de indexatie wordt daardoor dubbel vergoed. Om dit te voorkomen had bij de toepassing van de formule een t-1 systematiek moeten worden gehanteerd, aldus verweerder in het bestreden besluit.
9.2.2.
Eiseressen stellen dat sinds de totstandkoming van de overeenkomst, de berekening van de jaarbekostiging altijd gebaseerd is op de formule zoals vastgesteld in de artikelen
12, 13 en 17 van de overeenkomst. Telkens is de jaarcorrectie naast de uitkeringsfactor toegepast. Volgens eiseressen is daarnaast ook altijd uitgegaan van de uitkeringsfactor in lopende prijzen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de tabellen in de septembercirculaires 2014 en 2016. De algemene uitkering is uitgedrukt in lopende prijzen. Voor gemeenten die hun begroting in constante prijzen opstellen, zijn in de tabellen ook reeksen in constante prijzen opgenomen. De overige reeksen zijn reeksen in lopende prijzen, zo begrijpen eiseressen. De septembercirculaire 2019 vermeldt expliciet dat de uitkeringsfactoren in lopende prijzen zijn. Eiseressen wijzen erop dat in alle jaarbeschikkingen tot en met 2020 wordt uitgegaan van de jaarcorrectie tot de macht t en de uitkeringsfactor in lopende prijzen. Verweerder gaat daarbij telkens uit van de uitkeringsfactor die voor PCC het meest gunstig is. In 2015 en 2017 was dat t-1 omdat t-0 een lagere uitkeringsfactor bevatte. Conform deze bestendige uitvoering van de berekening door verweerder, valt niet in te zien dat bij toepassing van de formule een t-1 systematiek moet worden gehanteerd. Eiseressen zien niet in dat het toepassen van de overeengekomen jaarcorrectie tot de macht t niet overeengekomen zou zijn of niet de bedoeling van verweerder zou zijn geweest.
12, 13 en 17 van de overeenkomst. Telkens is de jaarcorrectie naast de uitkeringsfactor toegepast. Volgens eiseressen is daarnaast ook altijd uitgegaan van de uitkeringsfactor in lopende prijzen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de tabellen in de septembercirculaires 2014 en 2016. De algemene uitkering is uitgedrukt in lopende prijzen. Voor gemeenten die hun begroting in constante prijzen opstellen, zijn in de tabellen ook reeksen in constante prijzen opgenomen. De overige reeksen zijn reeksen in lopende prijzen, zo begrijpen eiseressen. De septembercirculaire 2019 vermeldt expliciet dat de uitkeringsfactoren in lopende prijzen zijn. Eiseressen wijzen erop dat in alle jaarbeschikkingen tot en met 2020 wordt uitgegaan van de jaarcorrectie tot de macht t en de uitkeringsfactor in lopende prijzen. Verweerder gaat daarbij telkens uit van de uitkeringsfactor die voor PCC het meest gunstig is. In 2015 en 2017 was dat t-1 omdat t-0 een lagere uitkeringsfactor bevatte. Conform deze bestendige uitvoering van de berekening door verweerder, valt niet in te zien dat bij toepassing van de formule een t-1 systematiek moet worden gehanteerd. Eiseressen zien niet in dat het toepassen van de overeengekomen jaarcorrectie tot de macht t niet overeengekomen zou zijn of niet de bedoeling van verweerder zou zijn geweest.
10. De rechtbank beoordeelt deze beroepsgronden hierna ieder afzonderlijk, eerst de jaarophoging en daarna de jaarcorrectie.
Over de jaarophoging
11.1.
Bij de beantwoording van de vraag of verweerder de component ‘jaarophoging’ correct heeft opgenomen in de beschikking voor 2021, is artikel 12 van de overeenkomst het uitgangspunt. Daarin staat: “
jaarophoging = 8,00 (vast bedrag vanaf 2011 t/m 2016)”.Deze tekst is helder. Er staat namelijk dat in de periode vanaf 2011 tot en met 2016 de jaarophoging € 8,- is. Hieruit moet worden afgeleid dat met ingang van 2017 geen jaarophoging meer plaatsvindt. Nergens in de overeenkomst staat dat PCC ook na 2016 recht heeft op die jaarophoging. Uitgaande van de letterlijke tekst van de overeenkomst, kan de rechtbank verweerder op zichzelf volgen in het standpunt dat de jaarophoging na 2016 op € 0,00 gesteld zou moeten worden.
jaarophoging = 8,00 (vast bedrag vanaf 2011 t/m 2016)”.Deze tekst is helder. Er staat namelijk dat in de periode vanaf 2011 tot en met 2016 de jaarophoging € 8,- is. Hieruit moet worden afgeleid dat met ingang van 2017 geen jaarophoging meer plaatsvindt. Nergens in de overeenkomst staat dat PCC ook na 2016 recht heeft op die jaarophoging. Uitgaande van de letterlijke tekst van de overeenkomst, kan de rechtbank verweerder op zichzelf volgen in het standpunt dat de jaarophoging na 2016 op € 0,00 gesteld zou moeten worden.
11.2.
Tegelijkertijd constateert de rechtbank dat verweerder in de beschikkingen voor de jaren 2017-2020 in de berekening van de bekostiging de component jaarophoging niet op nihil heeft gesteld maar, gefixeerd op € 48,00, wel heeft meegenomen. Verweerder heeft daarmee niet overeenkomstig de overeenkomst gehandeld.
Over de jaarcorrectie
12.1
In artikel 12 van de overeenkomst staat dat de jaarcorrectie 1,5% is, zijnde de indexatie per jaar tegen geldend accres. De berekeningen van de bedragen voor 2013 en 2014 wijken daarvan af. In artikel 17 is voor beide jaren de component jaarcorrectie als volgt opgenomen:
“(1 + 0,015)³”.Voor beide jaren is overgegaan tot machtsverheffen. Dit is op zichzelf niet onbegrijpelijk, aangezien de berekening voor de jaren 2013 en 2014 in 2011 is gemaakt. Er moest dus naar de toekomst worden toegerekend.
“(1 + 0,015)³”.Voor beide jaren is overgegaan tot machtsverheffen. Dit is op zichzelf niet onbegrijpelijk, aangezien de berekening voor de jaren 2013 en 2014 in 2011 is gemaakt. Er moest dus naar de toekomst worden toegerekend.
12.2.
De rechtbank constateert dat in de beschikkingen over de jaren 2015 tot en met 2020
bij deze component ook telkens sprake is van machtsverheffen. Daarmee heeft verweerder de jaarcorrectie op dezelfde wijze berekend als voor 2013 en 2014, daarmee afwijkend van artikel 12 van de overeenkomst. Dit, terwijl toerekening naar de toekomst voor die jaren, niet nodig was.
12.3.
Verweerder betoogt dat de uitkeringsfactor telkens wordt weergegeven in ‘lopende prijzen’. Eiseressen bestrijden dat op zichzelf niet. Lopende prijzen zijn de actuele prijzen, die gelden in een bepaald jaar. Aangenomen moet worden dat daarin al een correctie voor indexatie is verwerkt. Door de manier waarop verweerder de jaarcorrectie heeft bepaald voor de jaren na 2014, wordt de correctie voor indexatie in feite dubbel vergoed. De rechtbank volgt verweerder daarom op dit punt. Dubbel indexeren is niet afgesproken in de overeenkomst. Dit leidt tot de conclusie dat verweerder vanaf 2015 de jaarcorrectie bij de berekening van de bekostiging verkeerd heeft toegepast.
12.4.
In het bestreden besluit heeft verweerder het bedrag van de bekostiging voor 2021 herrekend. Daarbij gaat verweerder uit van de zogenaamde t-1 systematiek. Dat betekent dat verweerder voor 2021 de uitkeringsfactor hanteert die geldt voor 2020. De rechtbank kan verweerder daarin volgen, omdat op die manier voorkomen wordt dat de indexatie dubbel vergoed wordt.
Vertrouwensbeginsel
13.1.
Verweerder heeft zowel de jaarophoging als de jaarcorrectie geruime tijd kennelijk abusievelijk onjuist – want niet overeenkomstig de formule – toegepast. Van verweerder kan evenwel niet zonder meer worden gevergd dat hij die onjuiste toepassing na ontdekking daarvan gedurende de resterende looptijd van de overeenkomst voortzet.
13.2
De rechtbank volgt eiseressen niet in hun standpunt dat zij erop mochten vertrouwen dat verweerder dit wel zou blijven doen. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen en/of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht die bij betrokkene redelijkerwijs de indruk hebben kunnen wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de betreffende uitlatingen of gedragingen aan het bevoegde bestuursorgaan kunnen worden toegerekend. [3] De verwijzing van eiseressen naar de budgettoets waardoor bij eiseressen vertrouwen zou zijn gewekt dat verweerder de onjuiste toepassing zou voortzetten, kan hen niet baten. Dat document is opgesteld voor de financiering van Gebouwbeheer. Op geen enkele wijze is aannemelijk geworden dat verweerder bij de opstelling daarvan betrokken is geweest of daarmee heeft ingestemd. Eiseressen zijn er ook niet op een andere manier in geslaagd om aannemelijk te maken dat door verweerder toezeggingen en/of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij redelijkerwijs hebben mogen afleiden dat verweerder de onjuiste handelwijze zou continueren. Er is derhalve geen sprake van gerechtvaardigd door verweerder opgewekt vertrouwen. Daarom slaagt het beroep van eiseressen op schending van het vertrouwensbeginsel niet.
Afbouwregeling
14. Verweerder heeft in het bestreden besluit een overgangsregeling opgenomen. Daarin bouwt verweerder de jaarophoging in drie jaar tijd af, naar analogie van de regeling voor wijziging van subsidies. [4] In 2020 was de jaarophoging € 48,- per leerling. Verweerder stelt dit bedrag voor 2021 vast op € 36,-, voor 2022 op € 24,- en voor 2023 op € 12,- per leerling. Eiseressen zien dit als een eenzijdige wijzing van de overeenkomst. Dit standpunt kan niet worden gevolgd. Zoals uit het voorgaande blijkt, had verweerder al vanaf 2017 geen jaarophoging meer hoeven op te nemen. Er is sprake van reparatie van een onjuiste uitvoering van de overeenkomst, niet van een eenzijdige wijzing daarvan. Dit betekent ook dat de rechtbank niet toekomt aan het (subsidiaire) verzoek van eiseressen om te bepalen dat verweerder schade moet vergoeden.
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseressen krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. dr. J.C. de Wit, voorzitter, mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en
mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 november 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.