ECLI:NL:RBNHO:2022:4180

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 20/2013

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 mei 2022 in de zaak tussen

Coöperatie Park-Schiphol-Rijk U.A. (thans: Richport – Airport Business),

Coöperatie park Data Hub 3.0 U.A.,

Forward Business Parks 2000 N.V.,

Chipshol IV B.V.,

[bedrijf 1] B.V.,

Stichting Parkmanagement Schipholregio,

[bedrijf 2] B.V, en

Maatschap Overschiestraat (rechtsopvolger van Hudson Advisors Europe DAC, rechtsopvolger van LSREF 4 Dutch REO Holdings S.A.R.L),

eisers

(gemachtigde: mr. drs. H.J.M. van Schie),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder

(gemachtigde: mr. M.J.P. Kamp).

Als derde-partij neemt aan het geding deel:
Schiphol Nederland B.V., te Haarlemmermeer

(gemachtigde: mr. F. Onrust).

Procesverloop

In het besluit van 12 juli 2018 (primair besluit) heeft verweerder aan derde-partij omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een definitieve tijdelijke opslagvoorziening op de locatie Haarlemmermeer, sectie AK, nummer 3016.

Namens eisers sub 1 tot en met 6 is bij brief van 22 augustus 2018 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Bij brief van 14 september 2018 is namens eisers sub 7 en 8 (toen nog LSREF 4 Dutch REO Holdings S.A.R.L.) bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.

Eisers hebben verweerder bij brief van 6 december 2019 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op hun bezwaren. Eisers hebben bij brief van 3 april 2020 beroep ingesteld wegens het uitblijven van een beslissing op hun bezwaren. Dit beroep is geregistreerd onder nummer HAA 20/2013.

Bij besluit van 27 februari 2020 heeft verweerder bij beschikking de verbeurde dwangsommen vastgesteld ter hoogte van € 1442,-.

Bij besluit van 29 april 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers, behoudens eisers sub 7 en 8, ongegrond verklaard. Verweerder heeft het bezwaar ingediend namens eisers sub 7 en 8 niet-ontvankelijk verklaard.

Bij brief van 9 juni 2020 hebben eisers beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Dit beroep is geregistreerd onder nummer HAA 20/3285. Bij brief van 8 juli 2020 is aan eisers bericht dat het door hen ingediende beroep van 3 april 2020 mede wordt geacht te zijn gericht tegen het bestreden besluit. De beroepsprocedure geregistreerd onder nummer HAA 20/3285 is daarom vervallen verklaard. De brief van 9 juni 2020 is aan het onderhavige dossier toegevoegd als nadere gronden van beroep. Eisers hebben nadien nadere stukken ingezonden.

Derde-partij heeft een reactie ingezonden.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 25 januari 2022 op zitting behandeld. Namens de Coöperatie Park-Schiphol-Rijk U.A., zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] . Namens de Coöperatie park Data Hub 3.0 U.A. is verschenen [naam 3] die ook is verschenen namens Forward Business Parks 2000 N.V. Namens deze partij is ook verschenen [naam 2] . Eisers zijn verder allen vertegenwoordigd dan wel bijgestaan door voornoemde gemachtigde.

Verweerder is vertegenwoordigd door [naam 4] (milieutoezichthouder), drs. [naam 5] (vergunningverlener) en [naam 6] (accountmanager), bijgestaan door voornoemde gemachtigde.

Derde-partij is vertegenwoordigd door [naam 7] (jurist), [naam 8] (beheerder DTOP) en [naam 9] (coördinator vergunningen, allen werkzaam bij derde-partij, bijgestaan door voornoemde gemachtigde.

Na de zitting hebben mr. drs. H.J.M. van Schie (hierna: Van Schie) en mr. M.J.P. Kamp (hierna: Kamp) volgens afspraak gemaakt ter zitting nadere informatie ingezonden ter completering van het dossier en ter verduidelijking van de rechtspersonen namens wie het beroep thans nog moet worden geacht te zijn ingesteld.

Overwegingen

Eisers

1. De rechtbank stelt op grond van de door Van Schie bij brief van 25 januari 2022 ingezonden informatie vast dat het beroep enkel nog moet worden geacht te zijn ingediend namens de hierboven als eisers aangeduide rechtspersonen. Het beroep (zowel voor zover gericht tegen het niet-tijdig beslissen op de ingediende bezwaren als voor zover gericht tegen het bestreden besluit) ingediend namens ASR Levensverzekering N.V. en Chipshol III B.V. geldt als te zijn ingetrokken. Deze rechtspersonen nemen geen deel (meer) aan de beroepsprocedure.

Omvang beroepsprocedure

2. Het door eisers ingediende beroep richt zich op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zowel tegen het uitblijven van een beslissing op de gemaakte bezwaren als tegen het bestreden besluit.

Beroep tegen het niet-tijdig beslissen op de gemaakte bezwaren

3. Omdat verweerder bij besluit van 29 april 2020 op de bezwaren van eisers heeft beslist, hebben eisers geen belang meer bij de beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het uitblijven van een beslissing op hun bezwaren. Het belang is ook niet gelegen in een vaststelling door de rechtbank van door verweerder verbeurde dwangsommen. Verweerder heeft deze immers bij besluit van 27 februari 2020 reeds (maximaal) vastgesteld. De verbeurde dwangsommen zijn ook aan eisers uitgekeerd. Het beroep, voor zover gericht tegen het uitblijven van een beslissing op de bezwaren van eisers, is derhalve niet-ontvankelijk. Omdat pas op de bezwaren van eisers is beslist nadat het beroep tegen het uitblijven van dat besluit door eisers is ingesteld en dit beroep gelet op de verstreken beslistermijn voor het nemen van een besluit op bezwaar en na een geldige ingebrekestelling terecht is ingesteld, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten voor het instellen van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op hun bezwaren. Voor de hoogte van de vergoeding wijst de rechtbank naar hetgeen hierna onder 20 is overwogen.

Beroep tegen het bestreden besluit

Vergunningssituatie

4. Op 1 juni 2004 is aan de vergunningplichtige inrichting Schiphol Nederland B.V. een de gehele inrichting omvattende revisievergunning verleend die nadien bij besluiten van 4 februari 2005 en 21 februari 2005 is gewijzigd. Verder zijn veranderingsvergunningen afgegeven (bij besluiten van 17 april 2012, 24 juli 2012, 26 maart 2013, 23 december 2013, 22 oktober 2014, 20 augustus 2015, 6 februari 2017 en 24 mei 2018) alsmede een aantal omgevingsvergunningen voor het milieuneutraal wijzigen van de inrichting.

Aanvraag

5.1

Op 20 december 2017 heeft derde-partij verweerder verzocht om omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting gelegen aan de Evert van de Beekstraat 202 te Schiphol. De gevraagde verandering ziet op het realiseren van een definitieve tijdelijke grondopslagvoorziening (hierna ook: DTOP) met onder andere lichtmasten, een erfafscheiding, wielwasinstallatie, keerwanden, slagbomen, een kelder, waterbassin, directiekeet, verholen goot en een in/uitrit, op de locatie gemeente Haarlemmermeer, sectie AK, nr. 3016. De locatie waarop de gevraagde omgevingsvergunning ziet wordt begrensd door de N201 aan de noordoostzijde, de Fokkerweg aan de zuidoostzijde, de Sikorsky- en de Koolhovenlaan te Schiphol Rijk. De vergunning is aangevraagd voor de periode tot 1 januari 2024.

5.2

De DTOP is bestemd voor grond die met PFOS^[1]verontreinigd kan zijn. Omdat er vooralsnog onvoldoende hergebruiks-, reinigings- en of verwijderingsmethoden voor PFOS (hierna ook: PFAS)-houdende grond beschikbaar zijn, wil derde-partij de grond tijdelijk op eigen grond opslaan. De grond kan ook eventuele nevenverontreinigingen bevatten zoals PAK^[2], minerale olie, zware metalen en PCB’s^[3]. De opslagvoorziening is uitsluitend bestemd voor grond die vrijkomt bij bouwprojecten die binnen de inrichting worden uitgevoerd. De opslagcapaciteit van de DTOP bedraagt 200.000m3 grond.

5.3

In de aanvraag is aangegeven dat de opslag wordt voorzien van een asfalt onderafdichting. Er wordt ook een hemelwaterafvoer (hwa)-stelsel aangelegd. Dit hwa-stelstel komt uit op een ondergrondse kelder. Van hieruit wordt het water in een bovengronds bassin gepompt. Vanuit dit bassin vindt lozing plaats op het oppervlaktewater. Voor grondwerkzaamheden tijdens de exploitatie worden kraan en dumpers, vrachtwagens en kiepwagens ingezet. Daarbij is uitgegaan van in totaal 120 vrachtwagens in de dagperiode (7.00 uur – 19.00 uur), 40 vrachtwagens in de avondperiode (19.00 uur – 23.00 uur) en 80 vrachtwagens in de nachtperiode. Daarnaast zal in de dagperiode gedurende maximaal 8 uur een kraan worden ingezet ten behoeve van de grondwerkzaamheden.

5.4

De aanvraag ziet op de volgende in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te onderscheiden activiteiten:

- het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo);

- het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald (artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo);

- het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo);

- het milieuneutraal veranderen van een inrichting (artikel 2.1. eerste lid, onder e en artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo);

- het maken, hebben, veranderen van een uitweg, of het gebruik veranderen van een uitweg (artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo).

Het primaire besluit

6.1

Bij het primaire besluit heeft verweerder omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten:

- het bouwen van een bouwwerk;

- het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan;

- het milieuneutraal veranderen van een inrichting;

- het maken, hebben, veranderen van een uitweg, of het gebruik veranderen van een uitweg.

De omgevingsvergunning omvat geen toestemming voor – kortgezegd – het uitvoeren van een werk omdat daarvoor volgens verweerder geen toestemming is vereist.

Het bestreden besluit

6.2

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers sub 7 en 8 niet-ontvankelijk verklaard omdat het bezwaar buiten de bezwaartermijn is ontvangen. Verweerder heeft bij het bestreden besluit verder het bezwaar van eisers sub 1 tot en met 6 ongegrond verklaard en de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten onder aanvulling van de motivering van het primaire besluit.

Wettelijke kader

7. Het wettelijke kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

Niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van eisers sub 7 en 8

8.1

Eisers stellen dat eisers sub 7 en 8 weliswaar buiten de bezwaartermijn bezwaar hebben gemaakt, maar dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is omdat op grond van de publicatie van het primaire besluit volstrekt onduidelijk is waar de vergunning op ziet en waar de activiteit zal plaatsvinden. In de publicatie wordt immers alleen “Evert van Beekstraat 202 (kadastrale locatie AK 3016)” en “het inrichten van een tijdelijke grondopslag” vermeld. Daarbij geldt dat de activiteit niet op Schiphol of het luchthaventerrein is beoogd. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna; Afdeling) van 3 april 2019^[4]waarop verweerder wijst zien eisers geen ontkrachting van hun standpunt, nu in die zaak expliciet een adres wordt genoemd.

8.2

Verweerder acht de termijnoverschrijding niet verschoonbaar omdat in de publicatie van het primaire besluit voldoende duidelijk is gemaakt dat de beoogde locatie voor de grondsopslag een locatie op Schiphol betreft. Omdat eisers sub 7 en 8 in de nabijheid zijn gevestigd ligt het op hun weg om nadere informatie op te vragen bij onduidelijkheid over de exacte locatie of de bedoeling van de vergunning. Verweerder verwijst in dat verband naar uitspraken van de rechtbank Den Haag en (in hoger beroep) de Afdeling^[5]. In het verweerschrift wijst verweerder er op dat het adres in genoemde publicatie het adres van het hoofdkantoor van de inrichting Schiphol Nederland BV. betreft en dat het vermelde kadastrale perceel de locatie van de DTOP betreft. Deze wijze van publiceren is volgens verweerder gebruikelijk. Het feit dat alle andere eisers wel tijdig bezwaar hebben gemaakt onderschrijft volgens verweerder het standpunt dat uit de publicatie kenbaar was dat het ging om de huidige locatie van de DTOP. Verweerder wijst er in het verweerschrift verder op dat de locatie van de DTOP ook in de publicatie van de aanvraag voldoende duidelijk is omschreven.

8.3.1

De rechtbank stelt vast dat tussen partijen de termijnoverschrijding – terecht – niet in geschil is en dat zij enkel verdeeld worden gehouden over de vraag of de termijnoverschrijding al dan niet verschoonbaar moet worden geacht. Omdat de publicatie van het primaire besluit zich niet bevond onder de stukken die door verweerder zijn ingezonden is deze volgens afspraak gemaakt ter zitting na de zitting alsnog door verweerder ingestuurd ter completering van het dossier.

8.3.2

In de publicatie van de aanvraag is vermeld: “Aangevraagde omgevingsvergunning, Schiphol Zuid-oost, kavel HLM03 AK 3016, inrichten van een grondopslagvoorziening voor een periode van maximaal 10 jaar, 20-12-2017, zaaknummer 2582758, olonummer 3376361.”

In de publicatie van de verleende omgevingsvergunning is vermeld: “Verleende omgevingsvergunning, Evert van de Beekstraat 202 (kadastrale locatie AK 3016), 1118 CP Schiphol, Schiphol Nederland B.V., het inrichten van een tijdelijke grondopslag, datum besluit: 12-07-2018 (datum besluit is datum bekendmaking), zaak 6906143, OLO-nummer: 3376361.”

8.3.3

Uit de publicatie van zowel de aanvraag als het primaire besluit blijkt naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk dat zowel aanvraag als de verleende omgevingsvergunning zien op het inrichten van een tijdelijke grondopslagvoorziening op de kadastrale locatie AK 3016 en dat dit gronden betreft op een locatie in de gemeente Haarlemmermeer. Uit openbare bronnen is de precieze ligging van de kadastrale locatie AK 3016 eenvoudig te achterhalen, waaruit ook blijkt dat dit een locatie in de nabijheid van de percelen van eisers sub 7 en 8 betreft. De omstandigheid dat in de publicatie ook het adres is genoemd waarop de inrichting is gevestigd, doet aan de duidelijkheid van de locatie van de voorgenomen activiteit niet af. Voor zover het noemen van het adres van vestiging eisers sub 7 en 8 heeft doen twijfelen of de activiteit zou plaatsvinden op dat adres of op de kadastrale locatie AK 3016, had het op de weg van eisers sub 7 en 8 gelegen daarover nadere informatie in te winnen bij verweerder. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder daarom de termijnoverschrijding op goede gronden niet verschoonbaar geacht en het bezwaar gemaakt door eisers sub 7 en 8 terecht niet-ontvankelijk verklaard.

De omvang van het (verdere) geding

9.1

De rechtbank overweegt dat voor zover hierna gesproken wordt over eisers, gelet op het voorgaande, daarmee alleen eisers sub 1 tot en met 6 worden bedoeld.

9.2

De rechtbank stelt vast dat eisers geen gronden hebben gericht tegen de bestreden omgevingsvergunning voor zover dit betreft de toestemmingen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo (kort gezegd: bouwen) en artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo (kort gezegd: uitweg). Tussen partijen is evenmin in geschil dat voor de activiteit (kort gezegd) het uitvoeren van een werk, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, geen vergunning is vereist. De rechtbank laat deze toestemmingen daarom verder buiten bespreking.

9.3

Ter zitting hebben eisers aangegeven dat de beroepsgronden die zien op het beginsel van fair play en de eis van hoor en wederhoor geen bespreking (meer) behoeven. Eisers hebben ter zitting verder aangegeven dat hun stelling dat een milieueffectrapportage is vereist ook verder geen beoordeling behoeft. Verweerder en derde-partij hebben volgens hen inmiddels voldoende duidelijk gemaakt dat geen sprake is van het deponeren van afval door derden maar van het opslaan van grond afkomstig van locaties gelegen binnen de grenzen van de inrichting in afwachting van mogelijkheden tot sanering. De rechtbank laat de hier genoemde gronden dan ook verder buiten bespreking.

Relativiteitsvereiste

10.1

Derde-partij en verweerder betogen dat het beroep van eisers gericht tegen het bestreden besluit niet kan slagen omdat het relativiteitsvereiste (als vervat in artikel 8:69a van de Awb) aan de vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat. De rechtsregels waarop eisers zich beroepen dienen immers ter bescherming van het milieu en niet ter bescherming van hun belang om gevrijwaard te blijven van nadelige gevolgen van een ontwikkeling voor hun ondernemersklimaat en bedrijfsvoering. Van een aantasting van het woon- en leefklimaat van eisers is verder geen sprake nu eisers geen particulieren zijn die in de nabijheid van de DTOP woonachtig zijn. Verder is geen van eisers een belangenorganisatie die blijkens haar statutaire doelstelling de water(kwaliteits)belangen behartigt of anderszins in hun belangen worden geraakt. Bedrijfsbelangen zijn immers niet verweven met het belang dat de Wabo beoogt te beschermen.

10.2.1

Onder verwijzing naar de overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van de Afdeling van 11 november 2020^[6]overweegt de rechtbank dat artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, evenals artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening, strekt tot bescherming van het belang van een goede ruimtelijke ordening.^[7]De norm van een goede ruimtelijke ordening kent vele aspecten en strekt tot bescherming van een veelheid van ruimtelijk relevante belangen, zoals het belang van eisers bij het behoud en/of herstel van een goed werk- en ondernemingsklimaat.^[8]Naar het oordeel van de rechtbank kunnen eisers aldus opkomen tegen het bestreden besluit voor zover daarbij toestemming is verleend om af te wijken van het bestemmingsplan waarbij zij zich erop kunnen beroepen dat de ruimtelijke ontwikkeling die de besluitvorming mogelijk maakt leidt tot een voor hen onaanvaardbaar werk- en ondernemingsklimaat, gelegen in de gezondheidsrisico’s voor hun werknemers en de (on)mogelijkheden hun panden te verhuren als gevolg van de ontwikkeling.

10.2.2

Het vereiste van een omgevingsvergunning voor een milieuneutrale wijziging (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo gezien in samenhang met artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo), strekt naar het oordeel van de rechtbank – evenals de Wet milieubeheer – tot bescherming van de leefbaarheid van de omgeving van een inrichting. De rechtbank is weliswaar met verweerder en derde-partij van oordeel dat eisers geen organisaties zijn die blijkens hun statutaire doelstellingen milieubelangen behartigen, maar dat staat in het onderhavige geval niet aan een beoordeling van de gronden van beroep in de weg. Eisers zijn immers alle gevestigd in de directe omgeving van de DTOP. De bescherming van de leefbaarheid van de omgeving van een inrichting vertaalt zich naar het oordeel van de rechtbank, anders dan verweerder en derde-partij stellen, niet alleen in de bescherming van de belangen van omwonenden bij een goed woon- en leefklimaat maar ook in de bescherming van de belangen van bedrijven bij een goed werk- en ondernemingsklimaat.

10.2.3

De rechtbank volgt verweerder en derde-partij daarom niet in hun stelling dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit. Dat geldt zowel voor het ruimtelijk- als het milieuspoor.

Het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan

11.1

De rechtbank stelt vast, hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is, dat het project in strijd is met de op de beoogde locatie op grond van het bestemmingsplan ‘Schiphol Rijk’ geldende bestemming ‘Agrarisch’. Het project is in strijd met voorschrift 3.1 van de bouw- en gebruiksbepalingen van dit bestemmingsplan. Het opslaan van vervuilde grond is geen agrarische bedrijfsactiviteit en het plaatsen van een directiekeet is op grond van de bouwregels niet toegestaan. Verweerder heeft de omgevingsvergunning voor deze activiteit verleend onder toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo en artikel 4, onderdeel 11 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).

Tijdelijkheid onvoldoende geborgd

11.2

Eisers stellen dat verweerder niet bevoegd was om met toepassing van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor toestemming te verlenen om van het bestemmingsplan af te wijken omdat de tijdelijkheid van de verleende omgevingsvergunning onvoldoende is geborgd. De kans is groot dat de ambities en planningen niet voor 1 januari 2024 worden gerealiseerd. Verweerder had daarbij ook moeten betrekken dat derde-partij de ontwikkeling is gestart zonder te beschikken over een vergunning, verweerder niet handhavend durft op te treden tegen derde-partij en dat de tijdelijke vergunning voor de TTOP eind 2019 is omgezet naar een vergunning voor onbepaalde tijd. Eisers wijzen er verder op dat zonder grootschalige reinigingsmogelijkheid op de einddatum niets zal veranderen aan de bestaande opslag omdat derde-partij dan nergens naar toe kan met de verontreinigde grond. Aan de vergunning moet volgens hen dan ook een preventieve last onder dwangsom worden gekoppeld om herstel in de oorspronkelijke staat per 1 januari 2024 te borgen. Te meer nu de reden voor de beperkte tijdsduur is komen te vervallen; een tweede Kaagbaan zal er naar verwachting immers niet komen.

11.3

Verweerder stelt dat een betonnen bak wordt gerealiseerd, bestaande uit L-vormige wanden. Tussen de wanden wordt een laag asfalt aangebracht. De voorziening kan geheel worden verwijderd en de grond kan weer in de oude staat worden teruggebracht. De tijdelijkheid is ook geborgd nu in de omgevingsvergunning nadrukkelijk is opgenomen dat deze geldt tot 1 januari 2024 en de situatie na ommekomst van deze termijn teruggebracht dient te worden in de oude situatie. Een eventuele omzetting van de tijdelijke vergunning naar een vergunning voor onbepaalde tijd is niet aan de orde. Verweerder stelt verder dat binnen de grondreinigingsbranche ten tijde van de primaire beslissing de verwachting bestond dat er binnen 4 tot 5 jaar een methode ontwikkeld zou zijn om met PFAS verontreinigde grond te reinigen. Verweerder wijst er verder op dat er inmiddels enkele proeven zijn gedaan waaruit is gebleken dat grond daadwerkelijk kan worden gereinigd. Verschillende grondreinigers treffen voorbereidingen om PFAS-houdende grond te mogen reinigen. Gezien deze ontwikkeling gaat verweerder er vanuit dat er voor 1 januari 2024 voldoende mogelijkheden zijn om de PFAS-houdende grond uit de DTOP te reinigen en/of elders toe te kunnen passen. Indien dat niet het geval is, dan zal de grond elders moeten en kunnen worden opgeslagen.

11.4.1

Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018^[9]overweegt de rechtbank dat voor de toepasbaarheid van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor uitsluitend is vereist dat het feitelijk mogelijk en aannemelijk moet zijn dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Voor de vraag of verweerder op grondslag van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor een vergunning heeft kunnen verlenen is dus niet van belang of aannemelijk is dat de DTOP na ommekomst van de vergunde termijn ook daadwerkelijk zal worden verwijderd.

11.4.2

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de besluitvorming, de verweerschriften en ter zitting afdoende gemotiveerd dat het feitelijk mogelijk en ook aannemelijk is dat het opslaan van gronden na ommekomst van de vergunde termijn zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Eisers hebben een mededeling van prof. dr. [naam 10] (hierna: [naam 10] ) aan de heer [naam 11] , gedateerd 19 januari 2022 in het geding gebracht. [naam 10] geeft hierin aan dat “er wordt gewerkt aan mogelijke technieken maar er is heel weinig beschikbaar. Verbranden is duur, kost veel energie en stoot CO2 en HF uit. Thermisch reinigen heeft als nadeel dat al het leven in de grond wordt gedood. Er zijn ook twijfels aan de effectiviteit van thermisch reinigen. (..) De EU stimuleert met onderzoeksgeld de ontwikkeling van nieuwe en effectievere methoden voor PFAS reiniging maar te verwachten is dat er tenminste 5-10 jaar overheen gaat voordat zulk onderzoek tot succes leidt.” Deze mededeling geeft weliswaar een meer gereserveerde verwachting over de mogelijkheden tot reiniging van de met PFAS verontreinigde grond dan de verwachtingen die door verweerder en derde-partij ter zitting zijn uiteengezet onder verwijzing naar (recente) ontwikkelingen in beleid en techniek, maar dat neemt niet weg dat naar het oordeel van de rechtbank afdoende aannemelijk is gemaakt dat de DTOP na ommekomst van de instandhoudingstermijn kan worden verwijderd. Door verweerder en derde-partij is ter zitting immers nader toegelicht, hetgeen door eisers niet is weersproken, dat gronden die voor het einde van de termijn niet elders binnen de inrichting kunnen worden toegepast, daarbuiten kunnen worden opgeslagen dan wel verwerkt. Omdat van een stortverbod niet langer sprake is, is het nu tevens mogelijk om verontreinigde gronden naar de afvalstortplaats in Nauerna te brengen, zowel ten behoeve van reiniging als opslag (tot de gronden gereinigd kunnen worden). Nu naar het oordeel van de rechtbank de tijdelijkheid van de verleende omgevingsvergunning afdoende is gemotiveerd, betekent dit dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning op grondslag van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor heeft kunnen verlenen. Daarbij geldt dat is gesteld noch gebleken dat sprake is van een activiteit als genoemd in onderdeel D van de bijlage bij het besluit milieueffectrapportage. Artikel 5, onderdeel 6, van bijlage II van het Bor staat daarom niet aan toepassing van onderdeel 11 van artikel 4 van bijlage II van het Bor in de weg.

De goede ruimtelijke ordening

12.1

De rechtbank overweegt dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van Bijlage II van het Bor, kan verlenen mits de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De beslissing om al dan niet met toepassing van dit artikel omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van verweerder, waarbij verweerder beleidsruimte heeft. De rechter toetst of verweerder in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik.

12.2

Eisers stellen dat het realiseren van een grondopslag voor PFAS-houdende grond op de gekozen locatie niet aanvaardbaar is. Het gebied is reeds ontwikkeld met omliggende kantoorfuncties waardoor het depot in de directe nabijheid van ongeveer 10.000 werknemers ligt die daardoor aan risico’s dreigen te worden blootgesteld. Verder worden door de komst van het depot de commerciële waarde en de ontwikkelingsmogelijkheden van het omliggende gebied beperkt. Eisers stellen verder dat met de besluitvorming de milieubelangen onvoldoende zijn geborgd en er ook niet is gekozen voor de best beschikbare techniek (hierna: BBT). In de vergunning is ten onrechte alleen een afdekverplichting opgenomen voor zwaarder verontreinigde grond. Verweerder is daarbij ten onrechte voorbij gegaan aan de stelling van eisers dat uitloging ook plaatsvindt bij grond met een gehalte van maximaal 8 µg/kg d.s. Met het inpakken in folie van de zwaarder vervuilde grond wordt volgens eisers geen BBT toegepast nu dit een kwetsbare methode is omdat folie kan scheuren en vogels er gaten in kunnen maken. Verder is er bij het lossen van vrachtwagens van afdekking geen sprake en liggen ook grote hoeveelheden grond gedurende lange tijd onbeschermd open met het risico op vermenging en uitloging. Onder BBT dient volgens eisers ook de wijze van aanleg van de inrichting te worden begrepen. Eisers stellen onder verwijzing naar het “Briefrapport 2nd opinie – grondslagopslagdepot DTOP” van 27 september 2019, opgesteld door Fugro NL Land B.V. (hierna: het briefrapport van Fugro) dat er ten onrechte in afwijking van het advies van Tjaden^[10]niet is voorbelast. Het niet uniform voorbelasten in de realisatiefase is niet BBT omdat de methode van random en partieel belasten in de gebruiksfase met partijen vervuilde grond relatief grote zettingsverschillen veroorzaakt. De aan de constructieve keuze verbonden risico’s in de vorm van scheurvorming en verzakkingen met uitstroom van verontreinigd water tot gevolg worden door derde-partij op de koop toe genomen en dat had voor verweerder reden moeten zijn de omgevingsvergunning te weigeren. Verweerders stelling dat het water of de waterafvoer bij de onderhavige omgevingsvergunning niet aan de orde is, betwisten eisers. Verweerder behoorde te toetsen of de inrichting als zodanig milieutechnisch verantwoord is ingericht en daarom ook of er geen onnodige risico’s worden genomen met waterafvoer. Verder geldt het minimalisatiebeginsel en dus dient maximaal te worden ingezet op voorkoming van verspreiding van verontreiniging, hetgeen niet is gebeurd. Dat aan de omgevingsvergunning een beheerssysteem is gekoppeld dat ziet op visuele controles om bij geconstateerde scheurvorming en verzakkingen snel in te kunnen grijpen voldoet niet aan BBT. Ook de maatregelen in het beheerplan die zien op het niet te hoog sorteren van grond en op het tijdig verplaatsen van gestorte grond om de belasting van de ondergrond zo goed mogelijk te verspreiden, vormen volgens eisers niet de beste oplossing. De risico’s hadden moeten en kunnen worden voorkomen door vermenging van hemelwater met verontreinigde grond geheel te voorkomen en de inrichting op bouwkundig verantwoorde wijze aan te leggen, dus door de gronden eerst voor te belasten. Onder verwijzing naar het briefrapport van Fugro stellen eisers dat de door verweerder uitgevoerde ‘praktijktest’ om de aannames van Tjaden ter zake de zettingen te valideren onbetrouwbaar is omdat moet worden geconcludeerd dat zettingen mogelijk veel ernstiger zijn dan door Tjaden geprognosticeerd. De stelling van verweerder dat alle zettingen zoals deze thans hebben plaatsgevonden, volledig binnen de marges en berekeningen van Tjaden en Heijmans^[11]vallen kan niet worden gevolgd. De methode van berekening van Tjaden wijkt immers af van de meting door Heijmans. De inklinking blijkt na meting 50% groter dan door Tjaden berekend, zoals ook besproken in het briefrapport van Fugro. Gelet op het voorgaande en nu in het rapport van Tjaden de verwachte ongelijkmatige zettingen niet zijn berekend, kan verweerder niet worden gevolgd in zijn stelling dat “Op basis van de rapporten van Tjaden, Heijmans en Arcadis^[12], samengevat in het memo van 16 december 2019 (hierna: het Memo)^[13], kan worden geconcludeerd dat de kans op scheurvorming (in de toekomst) nihil is.” Verweerder had zich bij de ‘praktijktest’ verder niet mogen baseren op een visuele inspectie omdat bij zettingen de scheurvorming van onderaf optreedt. Verweerder had een asfaltexpert moeten inschakelen om zich over de effecten op het asfalt uit te laten. Eisers stellen verder dat de in het beheerplan opgenomen extra maatregel “het asfalt bestaat uit twee lagen, welke zijn opgebouwd uit asfalt, betongranulaat en zand met een dikte van 1m” vragen oproept en dat het niet duidelijk is wat daarmee wordt bedoeld.

12.3

Verweerder wijst op de ruimtelijke onderbouwing waarin de noodzaak tot het realiseren van de DTOP is beschreven. Er bestaat ook verder geen reden om niet mee te werken aan de opslagvoorziening voor grond verontreinigd met PFOS, aldus verweerder.

Op grond van de onderzoeken die door derde-partij aan de aanvraag ten grondslag zijn gelegd bestaan er ter zake akoestiek en stikstofdepositie geen belemmeringen ten aanzien van de uitvoering van de grondwerkzaamheden op de locatie DTOP. Voor wat betreft het onderwerp ‘bodem’ wijst verweerder op voorschrift 5.3.1 van de omgevingsvergunning van 1 juni 2004 waarin is bepaald dat binnen de inrichting zodanige bodembeschermende voorzieningen zijn aangebracht en maatregelen zijn genomen dat verontreinigde stoffen niet in de bodem kunnen geraken. Uit de “Bodemrisicoanalyse gronddepot (DTOP) voor tijdelijke opslag PFOS verontreinigde grond Schiphol” van 20 februari 2018, opgesteld door Tauw (hierna: de BRA) blijkt dat met het aanbrengen van de in het rapport beschreven bodembeschermende voorzieningen een verwaarloosbaar bodemrisico wordt bereikt, in overeenstemming met de Nederlandse Richtlijn bodembescherming (NRB). De omstandigheid dat geen voorbelasting heeft plaatsgevonden maakt volgens verweerder niet dat geen toestemming kon worden verleend voor de DTOP. Op basis van rapporten van Tjaden, Heijmans en Arcadis, die zijn samengevat in het “Memo Onderwerp DTOP, actuele situatie m.b.t. zettingen” van 16 december 2019 opgesteld door derde-partij, concludeert verweerder dat de kans op scheurvorming nihil is omdat de te verwachten zetting reeds heeft plaatsgevonden en er geen scheurvorming is gevonden. Scheurvorming op de lange termijn is evenmin te verwachten, gelet op de uitkomsten van veldonderzoek en de onderzoeken van Tjaden, Heijmans en Arcadis. In het “Beheerplan Definitieve Tijdelijke Opslag Plaats Schiphol (DTOP) van 20 juni 2019, opgesteld door GrondBalans (hierna: het beheerplan), zijn voorts de beheermaatregelen gespecificeerd en is beschreven hoe deze zijn vastgelegd in bedrijfsinterne procedures en werkinstructies. Door het treffen van de beschreven bodembeschermende voorzieningen en maatregelen – onder meer het gelijkmatig verspreiden van partijen grond, het zorgdragen van juiste depotvorming in verband met een zo evenwichtig mogelijke belasting, het verplaatsen van langdurig gelegen depots om de verharding te kunnen controleren en visuele inspecties – wordt voldaan aan de NRB, aldus verweerder. Een andere maatregel betreft de toepassing van asfalt, dat bestaat uit twee lagen (opgebouwd uit asfalt, betongranulaat en zand met een dikte van 1 meter) die elkaar overlappen om de kans op doorsijpelen naar de ondergrond verder te verkleinen. Het afdekken met folie wordt in de NRB ook genoemd als een van de voorzieningen om te komen tot een verwaarloosbaar risico. Bij grond met een lichtere verontreiniging (tot 8 µg/kg d.s.) moet een onderafdichting aanwezig zijn en bij zwaarder verontreinigde grond moet naast een bodemafdichting tevens een bovenafdekking aanwezig zijn. De zwaarder verontreinigde grond wordt daartoe op folie gestort, die vervolgens zodanig wordt afgedicht dat deze niet kan ontsnappen en er geen hemelwater bij kan komen. Dat het verantwoord is om grond met een concentratie van minder dan 8 µg /kg d.s. onbedekt op een gesloten verharding op te slaan heeft verweerder gebaseerd op de omstandigheid dat het RIVM de waarde van 8 µg/kg d.s. heeft vastgesteld als het ecologisch risico voor doorvergiftiging, welke waarde is overgenomen in de beleidsregel. Verweerder wijst verder op voorschrift 1.1 van de verklaring van geen bedenkingen die behoort bij de veranderingsvergunning waarin reeds de verplichting is opgenomen om schone grond, verontreinigde grond en grond waarvan de samenstelling onbekend is, naar soort gescheiden op te slaan en daarnaast om een duidelijke registratie bij te houden van de inkomende grondstromen, waarbij ten minste de herkomst, kwaliteit, hoeveelheid en bestemming van de grond wordt vastgelegd. Omdat er verder ook vanuit het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat geen bezwaren tegen realisatie van de DTOP met een einddatum 1 januari 2024 bestaan en het project voldoet aan het Luchthavenindelingsbesluit heeft verweerder, onder het stellen van voorschriften, omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de gronden in strijd met het bestemmingsplan.

12.4.1

De rechtbank overweegt als volgt. Vast staat dat in elk geval ten tijde van de besluitvorming het saneren van met PFOS verontreinigde grond alleen mogelijk was door het ontgraven van verontreinigde grond en het oppompen van verontreinigd grondwater. Voor verontreinigde grond waren op dat moment en ook thans nog geen reinigingsmethoden voorhanden, althans geen methoden die – buiten lopende onderzoeken en proeven – op grote schaal toepasbaar waren en zijn. Ten tijden van de besluitvorming gold verder een stortverbod. Daarmee is afdoende gemotiveerd dat de tijdelijke opslag voor derde-partij noodzakelijk was.

12.4.2

De rechtbank stelt verder vast dat tussen partijen niet in geschil is dat er vanuit het oogpunt van akoestiek en stikstofdepositie geen belemmeringen zijn ten aanzien van de realisatie van de DTOP op de onderhavige locatie. Verweerder heeft verder, onder verwijzing naar de verschillende door derde-partij bij de aanvraag en nadien overgelegde rapporten, waaronder het beheerplan, voldoende overtuigend uiteengezet dat binnen de inrichting zodanige bodembeschermende voorzieningen en maatregelen zijn aangebracht dat daarmee een verwaarloosbaar bodemrisico wordt bereikt, in overeenstemming met de NRB. Een van die maatregelen is het afdekken met folie. Dat het afdekken met folie in dit geval geen geschikte methode zou zijn is door eisers niet aannemelijk gemaakt. In dat verband heeft verweerder ter zitting toegelicht dat op de foto’s die door eisers in beroep zijn overgelegd, anders dan gesteld, geen scheuren zijn te zien, maar dat het stukken zeil betreft die zijn omgeklapt en dat deze omissie na constatering direct is hersteld. Door verweerder en (nader) door derde-partij is verder afdoende toegelicht dat de extra maatregel ‘asfalt’ is doorgevoerd om de DTOP te voorzien van overlappende asfaltlagen waardoor geen naden boven elkaar komen te liggen en eventuele naadwijkingen geen directe doorgang voorzien naar de ondergrond, waarbij ook geldt dat de naden zijn afgegoten om negatieve effecten te voorkomen.

12.4.3

Verweerder heeft zijn standpunt dat bij de gekozen constructie van de DTOP de kans op scheurvorming nihil is omdat de te verwachten zetting reeds heeft plaatsgevonden, er geen scheurvorming is gevonden en scheurvorming op de lange termijn ook niet is te verwachten, gebaseerd op het Memo en de onderzoeken van Tjaden, Heijmans en Arcadis. In hetgeen eisers tegen dit standpunt hebben opgeworpen onder verwijzing naar het briefrapport van Fugro heeft verweerder geen grond hoeven zien om hieraan te twijfelen. Daarbij is van belang dat Tjaden en Heijmans weliswaar andere methodes hebben gebruikt, maar dat de uitkomsten van hun onderzoeken in de kern met elkaar in overeenstemming zijn. Daarbij komt dat de zetting sinds de ingebruikname van de DTOP wordt gemonitord (op grond van het beheerplan) en monitoringsresultaten geen andere zetting laat zien dan die op grond van de rapporten werd verwacht. Met verweerder gaat de rechtbank ervan uit, althans het tegendeel is door eisers niet aannemelijk gemaakt, dat alle zichtbare asfaltdelen in de DTOP wekelijks worden geïnspecteerd. Verder geldt dat grondhopen maximaal 6 maanden op een plaats aanwezig zijn. Na ommekomst van die termijn wordt de grond verplaatst of afgevoerd en wordt het vrijgekomen asfalt gereinigd en geïnspecteerd. Tijdens de inspecties, die worden vastgelegd, zijn geen scheuren geconstateerd in het asfalt.

12.4.4

Vast staat tenslotte dat de benodigde watervergunningen zijn verleend. De gronden die zich hiertegen richten vallen buiten de reikwijdte van deze procedure en worden daarom niet besproken.

Exceptief verweer

13.1

Eisers stellen dat omdat voor PFOS geen wettelijke grenswaarden zijn vastgesteld, de zorgplicht zodanig moet worden ingevuld dat de detectiegrens heeft te gelden als maximaal toe te laten emissie. Het landelijk^[14]en lokaal^[15](ook provinciaal^[16]) gevoerde beleid is in strijd met de minimalisatieverplichting zoals neergelegd in internationale verdragen en bijvoorbeeld is opgenomen in artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit). Verweerder mocht het besluit daarom niet op dit beleid baseren. Het beleid had buiten toepassing moeten blijven, althans is onverbindend. Aan het besluit had de minimalisatieverplichting ten grondslag moeten worden gelegd.

13.2

Verweerder stelt dat het gebruik van het Tijdelijk handelingskader en de beleidsregel logisch en gerechtvaardigd is. Het Rijk heeft met het Tijdelijk handelingskader immers een voorlopig voorstel gedaan voor invulling van de zorgplicht bij toepassing van PFAS-houdende grond. Daarbij is ruimte geboden voor de invulling van lokaal beleid. Die ruimte is door verweerder benut door het opstellen van de beleidsregel. Verschillende onderzoeken van het RIVM naar risicogrenzen van PFOS, PFOA en GenX en daarnaast een onderzoek naar de achtergrondkwaliteit voor PFAS in Noord-Holland in gebieden die niet door lokale bronnen zijn belast vormden bij het opstellen van het beleid het uitgangspunt. Het RIVM heeft in de onderzoeken gebruik gemaakt van dezelfde methoden die worden gebruikt voor landelijke bodemnormen in opdracht van het Rijk.

13.3.1

De rechtbank overweegt als volgt. In het Tijdelijk handelingskader voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie is het volgende beschreven: “In de praktijk wordt de zorgplicht zodanig ingevuld dat grond en baggerspecie met daarin een (potentieel) schadelijke stof waarvoor in het kader van het Besluit bodemkwaliteit geen

toepassingsnormen zijn opgenomen, niet mogen worden toegepast als daarin concentraties van de stof boven de zogenaamde bepalingsgrens zijn vastgesteld. Met deze invulling van de wettelijke zorgplichten wordt een uitwerking gegeven aan het voorzorgbeginsel dat aan het algemene milieubeleid ten grondslag ligt. Zo lang de gevolgen van een (potentieel) schadelijke stof voor mens en milieu nog niet bekend zijn, moeten geen onverantwoorde risico’s voor mens en milieu worden genomen. Daarom mag de bestaande milieukwaliteit niet verder achteruitgaan en moet worden voorkomen dat de stof zich verder in het milieu verspreidt. Waar dat mogelijk en verantwoord is op basis van het beschikbare wetenschappelijk onderzoek, geeft dit tijdelijk handelingskader voor PFAS een invulling van de zorgplicht die meer ruimte biedt dan de invulling die hieraan in de praktijk wordt gegeven op basis van de bepalingsgrens.

Gebiedsspecifiek beleid

Het Besluit bodemkwaliteit, dat voor de Regeling bodemkwaliteit de wettelijke grondslag vormt, biedt de mogelijkheid om op lokaal niveau in een aangewezen bodembeheergebied een gebiedsspecifiek beleid vast te stellen, waarmee wordt ingespeeld op de lokale en regionale omstandigheden die zich voordoen bij de ontgraving en afzet van grond en baggerspecie in het gebied. Binnen de randvoorwaarden die in het Besluit bodemkwaliteit zijn aangegeven, kan een lokale maximale waarde worden vastgesteld voor toepassing van grond en baggerspecie binnen een aangewezen beheergebied (hierop wordt ingegaan in paragraaf 5). Als in de Regeling bodemkwaliteit een landelijke achtergrondwaarde is vastgesteld, geldt deze als een minimum te hanteren waarde.”

13.3.2

De rechtbank overweegt dat het Tijdelijk handelingskader en de beleidsregel zijn gebaseerd op de Wet bodembescherming en aanverwante wet- en regelgeving. De toetsing aan de wet- en regelgeving waarop het beleid is gebaseerd is in deze procedure niet aan de orde. Dat doet er niet aan af dat verweerder de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen indien en voor zover verweerder op voorhand in redelijkheid niet anders had kunnen en moeten oordelen dat met de DTOP gemoeide bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning in de weg zou staan. Nu uit de hiervoor aangehaalde passage uit het Tijdelijk handelingskader volgt dat de mogelijk vast te stellen maximale waarde slechts kan worden vastgesteld binnen de randvoorwaarden die in het Besluit bodemkwaliteit zijn aangegeven en hiervoor is overwogen dat afdoende is onderbouwd dat met de DTOP een verwaarloosbaar bodemrisico wordt behaald, is daarvan evenwel geen sprake.

Alternatieve locaties

14.1

Eisers voeren aan dat verweerder heeft verzuimd een algemene belangenafweging te maken waarin de voor- en nadelen van alternatieve locaties in de afweging zijn meegenomen. Onder verwijzing naar de “Analyse geschiktheid potentiele vestigingslocaties DTOP” van 16 januari 2019, uitgevoerd door BRO (hierna ook: de BRO-analyse) stellen eisers dat er voor het realiseren van een DTOP alternatieve locaties beschikbaar zijn met aanmerkelijk minder bezwaren en een gelijkwaardig resultaat. Ook uit het onderzoek van derde-partij zelf komen de locaties 1, 4 en 6 als alternatief met een gelijkwaardig of beter resultaat naar voren. Dat de onderhavige locatie (9) voor derde-partij de voorkeur heeft, doet niet af aan de verplichting van verweerder om te bepalen of betere alternatieve locaties een gelijkwaardig resultaat opleveren.

14.2

Verweerder stelt dat hij moet beslissen op de aanvraag zoals deze is gedaan. Dat er andere alternatieve locaties zijn moge zo zijn, echter deze alternatieve locaties betreffen (voor derde-partij) geen gelijke of betere locaties dan de huidige locatie.

14.3.1

In beroep heeft Van Schie volgens afspraak gemaakt ter zitting de BRO-analyse overgelegd ter completering van het dossier. BRO concludeert hierin dat de locaties 2 en 8 het meest geschikt zijn als DTOP.

14.3.2

Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling^[17]dient verweerder te beslissen aan de hand van de aanvraag zoals die is ingediend en kan het bestaan van alternatieven slechts tot het onthouden van planologische medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door gebruikmaking van deze alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Uit de door verweerder overgelegde “Memo Toelichting keuze VKA DTOP” van 13 september 2018 opgesteld door Schiphol Group (hierna: de memo toelichting keuze) blijkt dat voorafgaand aan het indienen van de aanvraag een werkgroep is ingesteld die 9 mogelijke locaties heeft onderzocht op geschiktheid voor een opslagdepot. In de memo toelichting keuze is aangegeven dat en waarom 8 van de 9 locaties, waaronder de door eisers als alternatief genoemde locaties (1, 4, 6 , 2 en 8) zijn afgevallen:

Locatie 1 is afgevallen omdat op deze locatie toen een reservering lag voor de ontwikkeling van een parkeerterrein en tijdelijke depots die beide ook zijn gerealiseerd;
Locatie 2 is afgevallen vanwege de aanwezigheid van ondergrondse kabels en leidingen die lastig of onmogelijk te verleggen bleken;
Locatie 4 is afgevallen omdat dit gebied vanwege een incident in hangar 73 wordt beschouwd als te saneren gebied waarop een nieuwe ontwikkeling niet wenselijk is en het voorts te klein bleek voor het voorgenomen depot;
Locatie 6 is afgevallen omdat op deze locatie een reservering lag en ook nog ligt voor een toekomstige ontwikkeling.
De externe locatie 8 (afvalstortplaats Nauerna) is afgevallen omdat externe opslag van met PFOS verontreinigde grond door de betrokken overheden niet werd aanvaard.

Naar het oordeel van de rechtbank is er geen grond voor het oordeel dat verweerder deze opgave van derde-partij niet heeft kunnen of mogen volgen. Daarbij is van belang dat eiseressen met de BRO-analyse, die dateert van na de memo toelichting keuze, de inhoud van de memo toelichting keuze niet, althans onvoldoende, hebben weerlegd. Daarin is immers niet ingegaan op de door derde-partij genoemde redenen waarom genoemde locaties en meer in het bijzonder de door BRO als meest geschikte locaties 2 en 8, geen reële alternatieven vormen. Onder deze omstandigheden doet zich naar het oordeel van de rechtbank geen situatie voor waarin (voor derde-partij) een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het betoog van eisers slaagt niet.

Conclusie goede ruimtelijke ordening

15. Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verlenen van de omgevingsvergunning voor de met het bestemmingsplan strijdig gebruik van de onderhavige gronden niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

Het milieuneutraal veranderen van een inrichting

16.1

Derde-partij heeft omgevingsvergunning gevraagd voor een milieuneutrale wijziging. Het toetsingskader wordt derhalve gevormd door artikel 2.14, vijfde lid, en artikel 3.10, derde lid, van de Wabo. Daarom moet worden beoordeeld of aan de in artikel 3.10, derde lid, van de Wabo vermelde voorwaarden wordt voldaan en of verweerder op grond van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo verplicht was de gevraagde vergunning te verlenen.

Omvang geschil

16.2

Tussen partijen is, gelet op hetgeen hiervoor onder 9.3 reeds is overwogen, niet in geschil dat voor de aangevraagde verandering geen milieueffectrapportage hoefde te worden gemaakt. Aan de orde is de vraag of de aangevraagde activiteiten leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de voor de inrichting geldende vergunningen is toegestaan en de vraag of door de veranderingen al dan niet een andere dan de vergunde inrichting ontstaat. Is het antwoord op beide vragen negatief dan was verweerder op grond van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo verplicht de gevraagde toestemming te verlenen.

Andere en grotere nadelige gevolgen voor het milieu

16.3

Eisers betogen allereerst dat de verandering andere en grotere nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt dan de geldende omgevingsvergunning toestaat. De toevoeging van een opslagdepot van enorme omvang in de nabijheid van 10.000 werknemers is een ingrijpende wijziging. Daarbij moet worden opgeteld dat de grond die wordt opgeslagen is verontreinigd met een ZZS. De afvoer van enorme hoeveelheden grond over de openbare weg heeft ook andere consequenties dan de bestaande situatie. Dat op een geheel andere locatie in TTOP’s ook opslag plaatsvindt, maakt dat niet anders.

16.4

Verweerder stelt dat derde-partij al over een aantal TTOP-locaties beschikte. De activiteit “tijdelijke opslag (verontreinigde) grond” was al vergund aan derde-partij in de vergunning voor de TOP 1 en de tijdelijke vergunningen voor HOP 2, TTOP3, TTOP4 en HOP 5. Dat de DTOP groter is dan de eerder vergunde opslaglocaties maakt niet dat er een nieuwe activiteit wordt ontplooid en er een andere inrichting ontstaat. De activiteiten van de inrichting zijn niet gewijzigd en er is ook geen sprake van de uitbreiding van de inrichting met een andere categorie uit het Bor. De inrichting is door de DTOP geen andere milieueffecten gaan veroorzaken dan de milieueffecten die door de bestaande vergunningen al worden gereguleerd, en de milieueffecten passen binnen de voorschriften die zijn gesteld in de al verleende vergunningen. Dat geldt voor de aspecten geluid en gebruik opslagvoorziening (voorkoming van vermenging en registratie inkomende gronden). Voor energiebesparing geldt dat de inrichting verplicht is om aan CO2- emissiehandel deel te nemen. Artikel 5.12 van het Bor verbiedt het om voor deze inrichtingen voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden ter bevordering van een zuinig gebruik van energie. Het aspect energiebesparing is daarom niet meegenomen bij de beoordeling van het onderdeel milieuneutraal veranderen van de inrichting. Gelet op de aard van de gevraagde activiteiten is niet aannemelijk dat geurhinder zal optreden. De geurvoorschriften gesteld in artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit zijn van toepassing. Voor luchtemissies gelden rechtstreeks werkende bepalingen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) en – op grond van het overgangsrecht in het Activiteitenbesluit – vergunningsvoorschriften over lucht als maatwerkvoorschrift. Voor wat betreft het aspect bodem geldt dat de voor de inrichting geldende voorschriften reeds voorschrijven dat binnen de inrichting zodanige bodembeschermende voorzieningen moeten zijn aangebracht en maatregelen zijn genomen, dat verontreinigde stoffen niet in de bodem kunnen geraken en dat een verwaarloosbaar bodemrisico moet worden gerealiseerd. Uit de BRA volgt dat met de in de analyse beschreven bodembeschermende voorzieningen aan een verwaarloosbaar bodemrisico wordt voldaan, conform de NRB. In het rapport ‘Nulsituatie bodemonderzoek ‘DTOP’ te Schiphol’ van 21 februari 2018 zijn de resultaten van het nulsituatieonderzoek neergelegd. Na gebruik zal een eindsituatieonderzoek worden uitgevoerd. Verder zijn de verkeersbewegingen ten gevolge van de activiteiten beoordeeld en beschreven in het rapport ‘DTOP Schiphol’, Onderzoek verkeer en milieu’ (kenmerk LS1029/Kzj/0104.02) en de ruimtelijke onderbouwing, die beide onderdeel uitmaken van de besluitvorming. Verweerder heeft hierin geen reden gezien om voorschriften te stellen of de gevraagde toestemming te weigeren.

16.5.1

Voor de vraag of de gevraagde verandering van de inrichting niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu is bepalend welke gevolgen de geldende vergunde situatie toestaat. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de verandering geen andere milieueffecten veroorzaakt dan de milieueffecten die door de bestaande vergunningen al worden gereguleerd, en dat de milieueffecten passen binnen de voorschriften die zijn gesteld in de al verleende vergunningen. Hetgeen door eisers daartegenover is gesteld acht de rechtbank niet voldoende om tot een ander oordeel te komen. Gelet hierop kunnen eisers dan ook niet worden gevolgd in hun stelling dat sprake is van een ingrijpende wijziging. De vraag of verweerder toestemming kon verlenen voor een depot op de onderhavige locatie (in de nabijheid van 10.000 werknemers), beantwoordt de rechtbank, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen in het kader van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, dan ook positief.

16.5.2

Voor zover eisers hun stelling dat het afdekken met folie van alleen zwaar verontreinigde grond en het uitvoeren van de in het beheersplan genoemde maatregelen niet voldoet aan het vereiste van de toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende BBT (ook) hebben willen opvoeren in het kader van de vraag of sprake is van een milieuneutrale wijziging, overweegt de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2018^[18]dat het in artikel 2.14, eerste lid, van de Wabo neergelegde vereiste dat de voor de inrichting in aanmerking komende BBT worden toegepast, gelet op het vijfde lid, niet geldt bij het verlenen van een toestemming met toepassing van artikel 3.10, derde lid. De rechtbank ziet op dit punt dan ook geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit.

16.5.3

Verder overweegt de rechtbank dat, zoals hiervoor is overwogen, door het treffen van de in het beheerplan beschreven bodembeschermende voorzieningen en maatregelen wordt voldaan aan de NRB. Nu de NRB is aangewezen als BBT-document wordt daarmee dus eveneens voldaan aan BBT.

Andere inrichting

17.1

Eisers stellen dat het terrein waarop het nieuwe gronddepot van ongeveer 10 hectare is aangelegd niet behoorde tot de inrichting waarvoor in 2003 vergunning is verleend. In 2014 is door derde-partij de grens van de inrichting op de kaart aangepast. Gelet op de definitie van inrichting in artikel 1 van de Wet milieubeheer, waarin wordt gesproken over bestaande bedrijfsmatige activiteiten, behoort een locatie pas tot de inrichting als er met regelmaat activiteiten plaatsvinden. Het verzetten van een lijn op een tekening bij een milieujaarrapport maakt dat niet anders. Duidelijk is dat de locatie agrarisch werd gebruikt. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2000^[19]stellen eisers dat het uitbreiden van de inrichting zonder voorafgaande besluitvorming in de situatie dat sprake is van een vergunning op hoofdzaken de rechtszekerheid van derden op onaanvaardbare wijze aantast. Voorschrift 1.11 van de vergunning uit 2003 is daarnaast ook verouderd; milieujaarverslagen worden sinds 2010 niet meer gemaakt, de wetgeving ter zake is gewijzigd. Daarom kan het voorschrift niet meer worden toegepast en ook daarom kan de begrenzing van de inrichting niet op grond van dit voorschrift worden aangepast.

17.2

Verweerder stelt dat bij de beoordeling of een activiteit milieuneutraal kan worden vergund het feit of deze activiteit al dan niet plaats zal gaan vinden binnen de bestaande grenzen van de inrichting, op zich niet bepalend is. Los daarvan behoort de locatie van DTOP evenwel sinds 2014 tot de inrichting. In voorschrift 1.11 van de revisievergunning van 1 juni 2004 is aangegeven dat de veranderingen van de inrichting jaarlijks op overzichtstekening GM000801 moeten worden aangegeven. Op de overzichtstekening van april 2014 is de locatie van de DTOP aangeduid als behorend tot de inrichting. Dat derde-partij door gewijzigde wetgeving niet meer verplicht is milieujaarverslagen (thans PRTR-verslagen) in te dienen, neemt niet weg dat de betreffende tekening zolang dat voorschrift in de vergunning als voorschrift is opgenomen, nog jaarlijks moet en ook wordt overgelegd.

17.3

Met verweerder gaat de rechtbank ervan uit dat op grond van de vigerende vergunning en het daaraan verbonden voorschrift 1.11, dat ziet op de inrichtingstekening, het terrein waarop de DTOP is beoogd en waarvoor de omgevingsvergunning is verleend deel uitmaakt van de vergunde situatie. Het terrein is immers in 2014 binnen de grenzen van de inrichting gekomen. Daarbij geldt dat ook indien het terrein niet binnen de inrichting zou vallen, voor de vraag of sprake is van een omgevingsvergunning voor een milieuneutrale wijziging doorslaggevend is of de wijziging niet leidt tot een andere inrichting en de wijziging niet leidt tot andere of grotere milieugevolgen. Voor wat betreft dat laatste wijst de rechtbank naar hetgeen hiervoor is overwogen. Voor wat betreft de vraag of sprake is van een andere inrichting overweegt de rechtbank dat verweerder er terecht op heeft gewezen dat de opslag van verontreinigde grond een reeds in de veranderingsvergunning van 26 maart 2013 vergunde activiteit betreft.

Conclusie milieuneutrale wijziging

17.4

Gelet op het voorgaande was verweerder op grond van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo derhalve gehouden deze gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.

Proceskosten in bezwaar

18. Ter zitting hebben eisers aangegeven de stelling dat er ten onrechte geen vergoeding van gemaakte kosten in bezwaar is toegekend geen bespreking (meer) behoeft. De rechtbank laat dit punt reeds om die reden buiten bespreking.

Conclusie beroep

19. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het beroep van eisers sub 1 tot en met 8, voor zover gericht tegen het bestreden besluit, ongegrond.

Proceskosten in beroep

20. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3. is overwogen veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten die eisers sub 1 tot en met 8 in verband met de indiening van het beroep hebben gemaakt. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 1 punt op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,00), bij een wegingsfactor 0,5. Toegekend wordt derhalve € 379,50.

21. Omdat het beroep gericht tegen het bestreden besluit ongegrond wordt verklaard ziet de rechtbank geen aanleiding voor vergoeding van het door eisers betaalde griffierecht ten laste van verweerder.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van eisers sub 1 tot en met 8 voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op hun bezwaren niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van eisers sub 1 tot en met 8 voor zover gericht tegen het bestreden besluit ongegrond;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers sub 1 tot en met 8 tot een bedrag van in totaal € 379,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, en
mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van
mr.P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
16 mei 2022.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Bijlage

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1, eerste lid (voor zover hier van belang)
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

d.het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen,

1°. het oprichten,

2°. het veranderen of veranderen van de werking of

3°. het in werking hebben

van een inrichting of mijnbouwwerk.

Artikel 2.2, eerste lid (voor zover hier van belang)

1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:

e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen.

Artikel 2.12, eerste lid (voor zover hier van belang)

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.

Artikel 2.14, vijfde lid

5. In afwijking van het eerste tot en met vierde lid wordt in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, de omgevingsvergunning verleend indien wordt voldaan aan de in het laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden.

Artikel 3.10, derde lid

3. In afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.

Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht

Artikel 4, onderdeel 11

Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:

11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.