Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 20/2118, HAA 20/2174 en HAA 20/2184
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2022 in de zaak tussen
1.1.Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen (AWD), te Heemskerk,
(gemachtigde: mr. A.M. van Eik)
2.Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.(MOB), te Nijmegen,
(gemachtigde: mr. V. Wösten)
3a.
Stichting Duinbehoud, te Leiden,
Stichting Duinbehoud, te Leiden,
3b.
Vereniging Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland, te Zaandam,
Vereniging Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland, te Zaandam,
3c.
Stichting Rust bij de Kust, te Haarlem,
Stichting Rust bij de Kust, te Haarlem,
(gezamenlijk: Duinbehoud e.a.)
tezamen eiseressen
en
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V.(CPZ), te Zandvoort,
Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V.(CPZ), te Zandvoort,
(gemachtigde: mr. A. Collignon).
Procesverloop
Bij besluit van 25 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan CPZ een vergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het in gebruik hebben van Circuit Park Zandvoort (circuitterrein) alsmede voor het uitvoeren van werkzaamheden ten behoeve van een aantal wijzigingen op het circuitterrein.
Bij besluit van 27 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en voorschrift 5 gewijzigd.
AWD en MOB hebben ieder afzonderlijk beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Duinbehoud e.a. hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
De drie beroepen zijn gevoegd behandeld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2021. AWD is vertegenwoordigd door [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Tevens is verschenen [naam 3] , werkzaam bij Hadron consult. MOB is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde. Tevens is verschenen drs. ir. [naam 4] , werkzaam bij Apollon milieu. Eiseres sub 3a is vertegenwoordigd door [naam 5] . Eiseres sub 3b is vertegenwoordigd door [naam 6] . Eiseres sub 3c is vertegenwoordigd door [naam 7] en [naam 8] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door F. Sassen, C.F.P. Vrolijk en M. Blondelle, bijgestaan door voornoemde gemachtigde. CPZ heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 9] , [functie] , bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Tevens zijn verschenen ir. [naam 10] en ir. [naam 11] , beiden werkzaam bij Peutz.
De rechtbank heeft op 12 juli 2021 het onderzoek heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (STAB) bij brief van diezelfde datum verzocht om een onderzoek in te stellen en de bevindingen daarvan kenbaar te maken in een verslag.
De STAB heeft op 1 december 2021 verslag uitgebracht aan de rechtbank. De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld op het verslag te reageren. AWD,MOB, verweerder en CPZ hebben van die gelegenheid gebruik gemaakt.
Omdat partijen desgevraagd niet hebben aangegeven een nadere zitting te wensen, heeft de rechtbank het onderzoek op 22 maart 2022 gesloten.
Overwegingen
1. De toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
2. CPZ exploiteert een circuitterrein te Zandvoort en is gevestigd aan de Burgemeester van Alphenstraat 108. Het circuitterrein ligt naast het gebied ‘Kennemerland-Zuid’, dat in december 2004 is aangewezen als Natura 2000-gebied.
3. Op 26 september 2019 heeft CPZ een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb. De vergunning is gevraagd voor het vastleggen van de bestaande situatie inclusief aanpassing zoals beschreven in de natuurtoets (Econsultancy, rapportnummer [#] van 25 september 2019). De voorgenomen (fysieke) wijzigingen en aanpassingen zijn ten behoeve van onder meer het evenement Formule 1 Dutch Grand Prix (verder: F1). De wijzigingen bestaan uit het plaatsen van tijdelijke tribunes, grondverzet, het slopen en plaatsen van bebouwing, aanleg van twee tunnels en een tijdelijke ontsluiting, het herprofileren van het circuit en het verstevigen van de toegangspaden voor voetgangers.
4. In opdracht van CPZ heeft Peutz onderzoek verricht naar de effecten van de voorgenomen wijzigingen op de stikstofdepositie. Peutz heeft in zijn rapport van 23 oktober 2019 een vergelijking gemaakt tussen de referentiesituatie en de nieuwe situatie na de voorgenomen wijzigingen. Peutz heeft voor de referentiesituatie gebruikt gemaakt van de berekening die hij in 2010 heeft gemaakt in het kader van de vergunningprocedure voor uitbreiding van de UBO-dagen [1] van 5 naar 12. In het rapport van 23 oktober 2019 heeft Peutz geconcludeerd dat in de voorgenomen situatie sprake is van een aanzienlijke vermindering van stikstofemissies ten opzichte van de vergunde situatie.
5. Verweerder heeft op 25 oktober 2019 aan CPZ een vergunning verleend en bij het bestreden besluit gehandhaafd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor het in gebruik hebben van het circuitterrein alsmede voor het uitvoeren van werkzaamheden ten behoeve van een aantal aanpassingen op het circuitterrein. Onder meer het rapport van Peutz van 23 oktober 2019 maakt onderdeel uit van deze vergunning. Verweerder heeft in het besluit overwogen dat voor het gebruik van het circuitterrein nog niet eerder een integrale natuurvergunning is gevraagd of verleend. Daarom ziet de aanvraag niet alleen op de thans voorgenomen aanpassingen, maar ook op de exploitatie en het gebruik van het hele circuitterrein na de nu aangevraagde aanpassingen. Volgens verweerder is vast komen te staan dat in de voorgenomen situatie een afname van de stikstofdepositie zal plaatsvinden ten opzichte van de referentiesituatie en kunnen significante effecten daarom worden uitgesloten. Verweerder heeft de maximale jaarvracht op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (Hrl) beperkt tot het in voorschrift 5 genoemde emissieplafond van 6.134 kg NOx/jr. De vergunning vervangt de eerder aan (de rechtsvoorganger van) CPZ op grond van de Wet milieubeheer (Wm) en de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) verleende vergunningen.
Belanghebbenden
6. Eiseressen kunnen zich met de verleende vergunning niet verenigen en hebben daartegen beroepen ingesteld. Gelet op de statutaire doelstellingen en de feitelijke werkzaamheden van eiseressen zijn de belangen van eiseressen rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken. Eiseressen zijn als rechtspersoon belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij kunnen dan ook in hun beroepen worden ontvangen.
Gevoerde procedure
7.1
De rechtbank overweegt ambtshalve het volgende. In de uitspraak van 14 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1507) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) overwogen dat het bevoegd gezag afdeling 3.4 van de Awb moet toepassen bij het verlenen van vergunningen in de zin van artikel 2.7 van de Wnb. Deze uitspraak geldt direct. Afdeling 3.4 van de Awb is in de Wnb niet van toepassing verklaard op de voorbereiding van de vergunning en evenmin is op andere wijze in de Wnb voorgeschreven dat bij de totstandkoming van de vergunning inspraak wordt geboden. In dit geval is het besluit daarom voorbereid met de reguliere procedure, waarbij (onder meer) eiseressen overigens op grond van artikel 4:8 van Pro de Awb in de gelegenheid zijn gesteld een zienswijze in te dienen. Er is daarmee evenwel niet voldaan aan de inspraakverplichting.
7.2
De rechtbank passeert dit gebrek op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb omdat in dit geval geen belanghebbenden door het achterwege laten van toepassing van afdeling 3.4 van de Awb zijn benadeeld. Eiseressen zijn niet benadeeld omdat zij door het indienen van een zienswijze en in de bezwaarprocedure de gelegenheid hebben gekregen hun belangen kenbaar te maken. Zij hebben tezamen een groot aantal (ook elkaar overlappende) gronden aangevoerd, zowel in bezwaar als beroep. Mede daarom is naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat kan worden uitgesloten dat andere potentiële belanghebbenden in hun belangen zijn geschaad. Daarbij betrekt de rechtbank dat het primaire besluit is geplaatst op de website van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord.
Onvolledige informatie
8.1.
MOB voert aan dat de vergunningaanvraag ten onrechte ontvankelijk is verklaard althans dat niet alle stukken ter inzage zijn gelegd die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Er had een meer volledige milieuvergunning bij de aanvraag moeten worden gevoegd om de stikstofemissiebronnen te kunnen bepalen. Ook zijn niet alle Peutz-onderzoeken overgelegd. Verder is bij de aanvraag onvoldoende informatie overgelegd over het raceverkeer en het beoogde bezoekersverkeer.
Duinbehoud e.a. stelt dat de vergunningaanvraag niet volledig is omdat daaruit niet duidelijk blijkt voor welke activiteiten het circuitterrein zal worden gebruikt.
8.2
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de omstandigheid dat bij de aanvraag niet alle stukken zijn overgelegd niet betekent dat geen zorgvuldige besluitvorming heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft afdoende gemotiveerd dat hij ten tijde van de vergunningverlening over alle noodzakelijke informatie beschikte. Deels omdat deze door CPZ bij de aanvraag is verstrekt, en deels – voor wat betreft de milieuvergunning – omdat deze reeds bij verweerder aanwezig was. Het was daarom niet nodig de stukken bij de aanvraag nogmaals over te leggen. Het betoog van MOB slaagt niet.
8.3
Met verweerder is de rechtbank verder van oordeel dat uit de aanvraag, ook bezien in combinatie met de verleende vergunning, volgt dat er een natuurvergunning is gevraagd en verleend voor de exploitatie van het circuitterrein. De voorschriften verbonden aan de vergunning geven regels voor de reguliere exploitatie, de UBO-dagen en voor de werkzaamheden op het circuit. Het is daarom duidelijk voor welke activiteiten het circuitterrein zal worden gebruikt. Het betoog van Duinbehoud e.a. slaagt niet.
Referentiesituatie
9.1
Aan (de rechtsvoorganger van) CPZ is op 12 september 1997 op grond van de Wm een revisievergunning verleend voor de exploitatie van het circuitterrein. Op basis van die vergunning mocht het circuitterrein jaarrond gebruikt worden voor onder andere auto- en/of motorraces en publiekactiviteiten op basis van de aanwezige ruimtelijke mogelijkheden. In voorschrift 5.5. van de revisievergunning is bepaald dat de in de vergunning opgenomen geluidsniveaus maximaal vijf dagen niet van toepassing zijn op Grand Prix-races, dragster-races, internationale auto- en of motorraces en de daarbij behorende trainingen (de zogeheten UBO-dagen). Op 4 februari 2011 is aan CPZ op grond van de Wm een vergunning verleend voor uitbreiding van de UBO-dagen van 5 naar 12.
9.2
Op 27 september 2011 is aan CPZ op grond van de Nbw 1998 een vergunning verleend voor uitbreiding van de UBO-dagen van 5 naar 12. Op 12 juni 2015 is aan CPZ op grond van de Nbw 1998 een vergunning verleend voor uitbreiding van het aantal UBO-dagen in het broedseizoen van 6 naar 9. Op 26 september 2017 is haar op grond van de Wnb een vergunning verleend voor het gebruik van een mountainbikeparcours en het plaatsen van twee hekwerken.
9.3
Eiseressen voeren aan dat de afgegeven milieu- en natuurvergunningen geen dekkend vergunningenkader vormen. Een Wm-vergunning is geen substituut Wnb-vergunning. Er kan geen rekening worden gehouden met de Wm-vergunning uit 1997 omdat na 2004 Wnb-vergunningen zijn verleend. De Nbw-vergunning uit 2011 moet worden aangemerkt als de referentiesituatie. De aangevraagde werkzaamheden en exploitatie betekenen een ingrijpende wijziging ten opzichte van het bestaande recht van 7 UBO-dagen en voor de exploitatie van het circuit is nooit eerder een natuurvergunning afgegeven. Er had daarom een passende beoordeling opgesteld moeten worden.
9.4
Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van een combinatie van én een toestemming van voor de referentiedatum, én een drietal wijzigings(natuur)vergunningen, die samen dekkend zijn en bestaande rechten geven voor de exploitatie van het circuitterrein. Op basis daarvan mocht het circuitterrein jaarrond worden gebruikt voor diverse auto- en motorsportactiviteiten en andere (grootschalige) publieksevenementen, alsmede 12 UBO-dagen, waaronder de F1. De stelling van eiseressen dat er hooguit een bestaand recht is voor maximaal 7 UBO-dagen wordt daarom niet gevolgd. De vergunning uit 2011 is uitdrukkelijk een uitbreidingsvergunning. Met dat besluit is niet beoogd voordien bestaande rechten op grond van de milieuvergunning in te trekken.
9.5
De rechtbank overweegt dat naar vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, overweging 17.2) de referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van Pro de Hrl van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie.
9.6
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht aangenomen dat in dit geval de combinatie van de milieuvergunning uit 1997 en de natuurvergunningen uit 2011, 2015 en 2017 het dekkende vergunningenpakket is dat de referentiesituatie vormt. Daarbij is verweerder er terecht van uitgegaan dat de vraag of wellicht in 2011, 2015 en 2017 niet kon worden volstaan met uitbreidings-/wijzigingsvergunningen, maar dat toen (ook) een integrale natuurvergunning voor het gehele circuitterrein had moeten worden verleend, thans niet ter beoordeling staat, omdat deze vergunningen onherroepelijk zijn.
Vergunningverlening
10. Verweerder stelt zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt dat niet slechts de voorgenomen wijzigingen op het circuitterrein, maar de gehele inrichting inclusief wijzigingen in de vergunning moeten worden betrokken. Daarbij verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656. Naar het oordeel van de rechtbank moet ook in de situatie dat na de referentiedatum wel een natuurvergunning is verleend, maar die vergunning niet de hele exploitatie betrof, de vergunningaanvraag niet alleen betrekking hebben op de wijziging, maar ook op de exploitatie van het circuitterrein na wijziging. In dit geval heeft CPZ ook een vergunning aangevraagd voor het vastleggen van het bestaande gebruik inclusief aanpassingen.
Beleidsregel
11.1
Eiseressen voeren aan dat de vergunningverlening in strijd is met de Beleidsregel intern en extern salderen Noord Holland van 12 december 2019 (hierna: de Beleidsregel) omdat, kort gezegd, (1) geen sprake is van intern salderen binnen de begrenzing van één project of locatie, (2) in de interne saldering emissies worden betrokken die niet onafgebroken aanwezig zijn geweest, (3) de capaciteit om een F1 te houden feitelijk niet was gerealiseerd (4) emissies die zijn afgenomen op basis van autonome ontwikkelingen niet kunnen worden ingezet voor interne saldering en (5) verweerder niet heeft onderzocht of het intrekken van de vergunning noodzakelijk is gelet op artikel 6, tweede lid, van de Hrl.
11.2
Er is volgens verweerder geen strijd met de Beleidsregel omdat het gaat om een activiteit (het gebruik van het circuitterrein inclusief de mogelijkheid van een F1) die sinds de referentiedatum onafgebroken aanwezig is geweest. De toegangsweg is onlosmakelijk verbonden met het circuitterrein en daardoor onderdeel van het project.
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat niet van belang is of alle eerder vergunde rechten volledig zijn gebruikt, maar of de capaciteit feitelijk is gerealiseerd. Dat is het geval, omdat het circuitterrein met bijbehorende voorzieningen het eerder vergunde gebruik mogelijk maken.
Volgens verweerder is volledige intrekking van de vergunning(en) niet nodig omdat er andere passende maatregelen mogelijk zijn en bovendien wordt met de verleende vergunning de referentiesituatie op grond van artikel 6, tweede lid, van de Hrl beperkt door het in voorschrift 5 vastgelegde emissieplafond.
11.3
Naar het oordeel van de rechtbank is de nieuwe toegangsweg onlosmakelijk verbonden met het circuitterrein nu deze uitsluitend daarvoor is bedoeld en is sprake van één project.
Verweerder heeft verder terecht aangenomen dat de bestaande activiteit (het gebruik van het circuitterrein inclusief de mogelijkheid van een F1) sinds de referentiedatum onafgebroken aanwezig was en de capaciteit ook feitelijk is gerealiseerd. De omstandigheid dat sinds de Wm-vergunning in 1997 geen F1 is verreden en dat op grond van internationale standaarden aanpassingen aan de baan nodig zijn doet daaraan niet af.
In de Beleidsregel is verder niet de beperking opgenomen dat de stikstofemissie van de saldogevende activiteit ook volledig moet zijn benut. Anders dan eiseressen betogen bevat de Beleidsregel ook niet de voorwaarde dat emissies die zijn afgenomen op basis van autonome ontwikkelingen niet kunnen worden ingezet voor interne saldering.
Ten slotte stelt de rechtbank vast dat verweerder in de verleende vergunning de referentiesituatie op grond van artikel 6, tweede lid, van de Hrl heeft beperkt door in voorschrift 5 een, voorheen niet kwantitatief bepaald, emissieplafond voor de toekomst vast te leggen. Voor het oordeel dat verweerder gehouden was tot een verdergaande beperking of intrekking van de vergunning ziet de rechtbank geen grond.
11.4
Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat de vergunningverlening niet in strijd is met de Beleidsregel. Verweerder heeft de emissie die op basis van het als referentiesituatie geldende vergunningenpakket aanwezig kon zijn als uitgangspunt voor de saldering kunnen nemen.
11.5
De beroepsgronden slagen niet.
Intern salderen
12.1
Volgens eiseressen is in de beoogde situatie sprake van een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie en zijn de gehanteerde emissiefactoren/invoergegevens in het rapport van Peutz van 23 oktober 2019 niet representatief dan wel anderszins onjuist. Dit blijkt volgens hen uit het overgelegde rapport van Apollon van 13 november 2020 en een nadere notitie van Apollon van 18 juni 2021 en de rapporten van Hadron Consult van 29 juni 2020 en 25 mei 2021.
12.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de nieuwe vergunningssituatie sprake is van een afname van de toegestane stikstofdepositie ten opzichte van wat zou mogen plaatsvinden op basis van de vergunningen in de referentiesituatie, zodat significante effecten uitgesloten kunnen worden. De aangevraagde situatie voorziet niet langer in onbeperkt gebruik, maar is in de aanvraag specifiek omschreven. Door verweerder is het gebruik van het circuitterrein in de vergunningvoorschriften beperkt door een beperking van het aantal dagen baangebruik en het vastleggen van een emissieplafond.
Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de door eiseressen ingebrachte rapporten zijn gebaseerd op eigen, onjuiste aannames.
12.3
De rechtbank stelt vast dat in de referentiesituatie het circuitterrein jaarrond mocht worden gebruikt voor diverse auto- en motorsportactiviteiten en andere (grootschalige) publieksevenementen, alsmede 12 UBO-dagen, waaronder de F1. Daarbij zijn geen beperkingen gesteld aan de exploitatie. Het laten verrijden van een F1 is dan ook onderdeel van de referentiesituatie. Dat er aanpassingen aan de baan nodig waren om te kunnen (blijven) voldoen aan de geldende (veiligheids)eisen voor het houden van een F1 betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat ook het evenement F1 als zodanig als een wijziging van de bestaande activiteit moet worden aangemerkt. Dat sinds de verlening van de Wm-vergunning in 1997 geen F1 is verreden doet daaraan niet af.
12.4
Verweerder heeft terecht tot uitgangspunt genomen dat beoordeeld moet worden of de aangevraagde wijzigingen niet leiden tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. De referentiesituatie wordt ontleend aan de vergunde en niet aan de feitelijke situatie (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175, overweging 10). Als de wijziging niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen) dan is uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft (zie onder meer eerdergenoemde uitspraak RVS:2021:71).
12.5
Omdat in de referentiesituatie onbeperkt gebruik van het circuitterrein toegestaan was, kunnen geen concrete emissies aan de in de referentiesituatie toegestane activiteiten worden verbonden. Dit brengt met zich dat de stikstofemissie en -depositie te allen tijde minder zal zijn dan hetgeen op grond van de verleende vergunningen ten hoogste mogelijk is. Tot die conclusie komt ook de STAB (p. 40 en 42). In de vergunning is de stikstofemissie ten opzichte van de referentiesituatie beperkt door de beperking van het baangebruik met 28 dagen per jaar (vanaf 2021) en de beperking van de maximale jaarvracht tot
6.134 kg NOx /jr. Verweerder stelt dan ook terecht dat de wijziging van het project niet tot meer stikstofdepositie kan leiden dan het bestaande project. Daarmee is uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft en kon de vergunning worden verleend zonder passende beoordeling.
12.6
In het Peutz-rapport van 23 oktober 2019 heeft Peutz een inschatting gemaakt van de stikstofemissie in de referentiesituatie op basis van eerdere onderzoeksgegevens en expert judgement. De STAB concludeert dat bij de vergelijking tussen de referentiesituatie en de beoogde situatie door Peutz ten onrechte niet is uitgegaan van dezelfde NOx-emissies, dezelfde uitgangspunten over katalysatorgebruik en hetzelfde aantal racewagens dat tegelijkertijd op het circuit rijdt. Naar het oordeel van de rechtbank is echter de vraag in hoeverre de inschatting van deze emissie een realistisch beeld geeft minder van belang. De uitgangspunten in de referentiesituatie kunnen weliswaar zodanig worden aangepast dat in referentiesituatie en beoogde situatie met gelijke uitgangspunten wordt gerekend en op die manier kan de toe- of afname van de stikstofemissie als gevolg van de wijziging van het project worden berekend, maar in dit geval, waarin aan de in de referentiesituatie toegestane activiteiten geen concrete emissies kunnen worden verbonden, heeft een dergelijke berekening geen toegevoegde waarde. Gelet op het voorgaande is het met het in de vergunning vastleggen van een emissieplafond waarin de wijziging is begrepen uitgesloten dat de stikstofemissie na de wijziging hoger is dan in de referentiesituatie.
12.7
De beroepsgronden die zich, onder verwijzing naar de rapporten van Apollon en Hadron, richten tegen de berekeningen van de emissie in de referentiesituatie in vergelijking met de beoogde situatie, behoeven gelet op dit oordeel van de rechtbank geen bespreking. In zoverre heeft de rechtbank het STAB-verslag niet bij de beoordeling betrokken.
Voorschrift 5
13.1
MOB voert aan dat voorschrift 5 van de vergunning ondoelmatig en rechtsonzeker is. Het voorschrift laat na te bepalen uit welke emissiebronnen de toegestane 6.134 kg NOx/jr mag bestaan. Het is ook onduidelijk of voorschrift 5 betrekking heeft op al het bezoekers- en werkverkeer. Ook bestaat onduidelijkheid over wat de gevolgen zijn als bezoekersverkeer wijzigt (bijvoorbeeld doordat de emissie per rijbeweging halveert door elektrische auto’s). In voorschrift 5 is verder niet bepaald tot welke afstand van het circuit het bezoekersverkeer moet worden meegenomen. Bovendien is niet geborgd waar de stikstofemissies mogen optreden. Ook is het voorschrift onvoldoende handhaafbaar. Controle op naleving van voorschrift 5 is alleen mogelijk indien de emissies van de verschillende categorieën raceauto’s voldoende vaststaan.
13.2
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het in voorschrift 5 opgenomen emissieplafond gekoppeld is aan de stikstofberekening die is opgenomen in het Peutz-rapport van 23 oktober 2019 en dat het emissieplafond is bepaald op het totaal van de jaaremissies van de in tabel 3.5 genoemde emissiebronnen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan de hand van de voorgeschreven registratie op basis van de heldere emissienorm adequaat handhaving kan plaatsvinden.
13.3
De rechtbank stelt vast dat in genoemde tabel 3.5 de afzonderlijke emissiebronnen zijn opgenomen, en dat daarin ook bezoekersverkeer als bron is vermeld. Ook is in de tabel vermeld dat bezoekersverkeer op de N200 en N201 tot 5 km van het circuit in de jaaremissie is begrepen. Op deze punten acht de rechtbank het voorschrift niet onduidelijk. Verder stelt de rechtbank vast dat in de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende berekeningen is uitgegaan van emissies ter plaatse van het circuitterrein en de toevoerwegen naar het circuitterrein. Voor de depositieberekening met AERIUS Calculator zijn deze punten ingevoerd, zodat de emissielocaties vast liggen.
13.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder toereikend gemotiveerd dat het emissieplafond aan de hand van het logboek met de voorgeschreven registraties handhaafbaar is. Dat verweerder er, anders dan MOB graag zou zien, niet voor heeft gekozen om de met het baangebruik samenhangende emissies (nader) te differentiëren naar de verschillende categorieën raceauto's doet aan de handhaafbaarheid van het emissieplafond, zoals dat in voorschrift 5 is neergelegd, niet af. Dat geldt ook voor de stelling van MOB dat niet duidelijk is wat een afname van de emissie van bezoekersverkeer voor gevolgen heeft voor de emissies van de andere genoemde bronnen. Uit het voorschrift volgt (niet meer dan) dat het totaal van de jaaremissies van de verschillende bronnen gemaximeerd is op 6.134 kg NOx/jr. Dat is wat verweerder moet handhaven.
Artikel 6, tweede lid, van de Hrl
14.1
AWD stelt dat de vergunning is verleend in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Zij wijst op de wat stikstofdepositie betreft overbelaste situatie in het Natura 2000-gebied, met name op de overschrijding van de kritische depositiewaarde van het habitattype ‘grijze duinen’, terwijl voor dit habitattype een uitbreiding- en verbeterdoelstelling geldt.
14.2
Voor zover eiseres met de beroepsgrond betoogt dat voorschrift 5 niet toereikend is voor het behalen van de instandhoudingsdoelen verwijst de rechtbank
naar overweging 7.5 van de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2341. De Afdeling volgt niet het betoog dat artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn met zich meebrengt dat vergunningverlening met toepassing van intern salderen niet kan omdat eventuele vrijkomende emissieruimte moet worden gebruikt ten behoeve van passende maatregelen voor de betrokken habitats. Het bevoegd gezag kan daartoe beleid voeren, maar de Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor een verplichting om maatregelen ter verdere reductie van stikstofdepositie in individuele vergunningen voor te schrijven indien geen zodanig beleid door het bevoegd gezag wordt gevoerd. De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval anders te oordelen. Nu de in deze zaak geldende Beleidsregel geen eisen bevat om voorschriften aan de onderhavige vergunning, die toepassing geeft aan intern salderen, te verbinden die gericht zijn op verdere reductie van stikstofdepositie, was verweerder niet gehouden om dergelijke maatregelen op te nemen in de vergunning.
Proceskosten in bezwaar
15.1
AWD en MOB voeren aan dat er ten onrechte geen proceskostenvergoeding is toegekend in bezwaar, terwijl het besluit (voorschrift 5) is gewijzigd als gevolg van het bezwaar.
15.2
Verweerder is naar het oordeel van de rechtbank bij het bestreden besluit terecht niet overgegaan tot vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten. Omdat de wijziging die bij het bestreden besluit aan voorschrift 5 is doorgevoerd geen herroeping van het primaire besluit behelst, wordt niet voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
16. De beroepen zijn ongegrond.
Griffierecht en proceskosten
17.1
Omdat de rechtbank het in overweging 7.1 geconstateerde gebrek onder toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb passeert, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het door eiseressen betaalde griffierecht vergoedt en veroordeelt de rechtbank verweerder in de door AWD en MOB gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank per zaak op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Voor zover AWD heeft verzocht om vergoeding van gemaakte reis- en verblijfskosten, wijst de rechtbank dit verzoek af omdat niet is gespecificeerd wie deze kosten heeft gemaakt. Voor zover het door de gemachtigde gemaakte kosten betreft komen deze niet voor separate vergoeding in aanmerking omdat kosten gemaakt door de gemachtigde geacht worden te zijn verdisconteerd in de voor rechtsbijstand vergoede proceskosten.
17.2
MOB heeft verzocht om vergoeding van de door haar gemaakte deskundigenkosten. Omdat het beroep ongegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank geen grond verweerder te veroordelen in deze door MOB gemaakte kosten. Het passeren van het in overweging 7.1 geconstateerde gebrek geeft daarvoor evenmin aanleiding nu dit gebrek geen verband houdt met de door de MOB gemaakte deskundigenkosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 354,- aan AWD moet vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 354,- aan MOB moet vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 354,- bedrag aan Duinbehoud e.a. moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van AWD tot een bedrag van € 1.518,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van MOB tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzitter, en mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. S.W. van Kasbergen, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 april 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een hoger beroepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. U moet dit hoger beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Habitatrichtlijn
Artikel 6, tweede lid
De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7, tweede lid, Wnb
1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
Beleidsregel intern en extern salderen Noord-Holland
Artikel 1, aanhef en onder d
In deze regeling wordt verstaan onder: intern salderen: salderen binnen de begrenzing van één project of locatie ten behoeve van de verlening van een natuurvergunning;
Artikel 5 (voor zover hier van belang)
1. Een activiteit mag alleen worden ingezet ten behoeve van intern salderen voor zover er een toestemming was voor de N-emissie veroorzakende activiteit in de referentiesituatie en die sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning, onderdeel bouwen, is vereist.
3. Gedeputeerde Staten betrekken bij de beoordeling van de aanvraag voor intern salderen uitsluitend de N-emissie van de activiteit voor zover intrekking van de daaraan ten grondslag liggende toestemming niet noodzakelijk is in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
5. Bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning hanteren Gedeputeerde Staten als uitgangspunt dat alleen gebruik wordt gemaakt van de in de toestemming opgenomen N-emissie in de referentiesituatie, voor zover de capaciteit aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd.
6. Bij de beoordeling van de feitelijk gerealiseerde capaciteit, bedoeld in het vijfde lid, gaan Gedeputeerde Staten uit van de op het moment van indienen van de aanvraag op grond van een toestemming volledig opgerichte installaties en gebouwen, of gerealiseerde infrastructuur en overige voorzieningen die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van de activiteit.
Artikel 6
1. Er bestaat een directe samenhang tussen de intrekking van de toestemming voor de saldo-gevende activiteit en de verlening van de natuurvergunning voor de saldo-ontvangende activiteit.
2. Een activiteit mag alleen worden ingezet ten behoeve van extern salderen voor zover er een toestemming was voor de N-emissie veroorzakende activiteit in de referentiesituatie en sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning, onderdeel bouwen, voor de realisering van een project is vereist.
3. Gedeputeerde Staten betrekken een toestemming die niet kan worden ingetrokken uitsluitend bij de beoordeling van de aanvraag, indien de feitelijke uitvoering van de activiteit wordt beëindigd voordat deze activiteit wordt ingezet voor salderen.
4. Gedeputeerde Staten betrekken bij de beoordeling van de aanvraag voor extern salderen uitsluitend de N-emissie van de saldo-gevende activiteit voor zover intrekking van de daaraan ten grondslag liggende toestemming niet noodzakelijk is in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
5. Gedeputeerde Staten laten bij de beoordeling van een aanvraag buiten beschouwing de N-emissie van een saldo-gevend bedrijf dat deelneemt aan de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen dan wel een daarmee vergelijkbare saneringsregeling, alsmede de stoppersregeling Actieplan Ammoniak Veehouderij.
6. Bij het beoordelen van een aanvraag hanteren Gedeputeerde Staten als uitgangspunt dat alleen gebruik wordt gemaakt van de in de toestemming opgenomen N-emissie in de referentiesituatie, voor zover de capaciteit aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd.
7. Bij de beoordeling van de feitelijk gerealiseerde capaciteit, bedoeld in het zesde lid, gaan Gedeputeerde Staten uit van de op het moment van indienen van de aanvraag op grond van een toestemming volledig opgerichte installaties en gebouwen, of gerealiseerde infrastructuur en overige voorzieningen die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van de activiteit.
8. Gedeputeerde Staten verlenen een natuurvergunning eerst nadat de niet-gerealiseerde capaciteit van de saldogever op diens verzoek is ingetrokken.
9. Gedeputeerde Staten gaan bij het berekenen van de N-emissie van een bedrijf in de referentiesituatie uit van ten hoogste de emissie die is toegestaan op grond van het Besluit emissiearme huisvesting.
10. Bij de verlening van een natuurvergunning wordt 70% van de N-emissie van de feitelijk gerealiseerde capaciteit van de saldo-gevende activiteit betrokken.
11. In afwijking van het tiende lid kan tot 100% van de N-emissie van de saldo-gevende activiteit bij de verlening van een natuurvergunning betrokken worden, indien het project noodzakelijk is ten behoeve van de realisatie van de doelen in een Natura 2000-gebied.
12. Gedeputeerde Staten verlenen tot vaststelling van de landelijke wetgeving betreffende het extern salderen met dier- en fosfaatrechten geen definitieve natuurvergunning op basis van extern salderen met een bedrijf dat op 4 oktober 2019 beschikte over dier- of fosfaatrechten.