ECLI:NL:RBNHO:2022:340

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummers: HAA 21/2612 en HAA 21/2614

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2022 in de zaak tussen

[eiser] handelend onder de naam [naam 1] , uit [woonplaats] , eiser

gemachtigde: mr. H. Elmas, advocaat te Zaandam,

de burgemeester van de gemeente Beverwijk, verweerder

gemachtigde: mr. G.M. Pierik, advocaat te Hoofddorp.

Procesverloop

Bij besluit van 15 december 2020 (het primaire intrekkingsbesluit) heeft verweerder de aan eiser verleende vergunning voor de exploitatie van coffeeshop [naam 1] ingetrokken met ingang van vier weken na dagtekening van het besluit.

Op 15 december 2020 heeft verweerder aan eiser bij afzonderlijke brief meegedeeld dat de aan eiser voor deze coffeeshop verleende gedoogverklaring wordt ingetrokken (de intrekkingsverklaring).

Bij besluit van 2 juni 2021 (het bestreden besluit/exploitatievergunning) heeft verweerder het “bezwaarschrift” van eiser tegen het primaire intrekkingsbesluit “ongegrond verklaard”^[1].

Bij brief van dezelfde datum heeft verweerder bericht het “bezwaarschrift tegen de intrekking van de gedoogverklaring ongegrond te verklaren”.

Daarbij heeft verweerder telkens verwezen naar een advies van de commissie bezwaarschriften van 6 mei 2021.

Eiser heeft beroep ingesteld. Het beroep tegen het bestreden besluit/exploitatievergunning heeft de rechtbank geregistreerd onder nummer 21/2612 en het beroep in verband met de intrekkingsverklaring onder nummer 21/2614.

Verweerder heeft bij brief van 24 juni 2021 de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. In een separate brief van 24 juni 2021 heeft verweerder een aantal stukken ingediend en daarbij verzocht om beperking van de kennisneming van (delen van) die stukken tot de rechtbank, zoals bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij brief van 5 juli 2021 heeft eiser op het verzoek om geheimhouding gereageerd.

In een beslissing, zoals bedoeld in artikel 8:29, derde lid, Awb van 8 juli 2021 heeft de rechtbank, in een andere samenstelling, bepaald dat beperking van de kennisneming van de in die beslissing genoemde (delen van) stukken gerechtvaardigd is. In een brief van 8 juli 2021 heeft eiser de rechtbank toestemming verleend, zoals bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, Awb.

In een uitspraak^[2]van 23 juli 2021 heeft de voorzieningenrechter op verzoek van eiser een voorlopige voorziening getroffen en het primaire intrekkingsbesluit, de intrekkingsverklaring van 15 december 2020, het bestreden besluit/exploitatievergunning en de reactie op het bezwaar tegen de intrekkingsverklaring van 2 juni 2021 geschorst, totdat uitspraak is gedaan in de beroepszaken.

Verweerder heeft op 7 juli 2020 een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft de beroepen op 8 november 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, en vergezeld van zijn boekhouder [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde vergezeld van [naam 3] , jurist in dienst van de gemeente.

Overwegingen

Feiten en achtergrond van de zaak

1. De rechtbank betrekt in de beoordeling de volgende feiten.

1.1

Eiser exploiteert sinds [jaar] coffeeshop [naam 1] (de coffeeshop) gevestigd aan [locatie] . Verweerder heeft aan eiser meerdere malen voor een of meer perioden onder de toenmalige regelgeving een exploitatievergunning voor de coffeeshop verleend en daarnaast een of meer gedoogverklaringen voor cannabisverkoop in de coffeeshop verstrekt.

1.2

In 2012, tekst laatstelijk geactualiseerd in september 2014, is een (vervolg) Convenant ten behoeve van de Bestuurlijke en Geïntegreerde Aanpak Georganiseerde Criminaliteit, Bestrijding Handhavingsknelpunten en Bevordering Integriteitsbeoordelingen gesloten waarbij het Landelijk Informatie en Expertise Centrum (LIEC) en Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC) zijn opgericht. De Belastingsdienst en de Fiscale opsporings- en inlichtingendienst (FIOD) als landelijk partner en de (toenmalige) burgemeester van de gemeente Beverwijk (RIEC Noord-Holland) zijn in het Convenant als partij vermeld.

1.3

Rond 27 juni 2016 heeft de FIOD het signaal ingebracht in het Informatieoverleg Kennemerland, dat er mogelijke sprake was van zwarte omzet bij coffeeshop [naam 1] . Dit leidde tot een melding bij het RIEC waarna de Belastingdienst een (boeken)onderzoek bij eiser heeft opgestart. Op 6 december 2016 is naar aanleiding van de melding een casusomschrijving over eiser in het RIEC ingebracht. Verweerder is via het RIEC van de melding op de hoogte gebracht.

1.4

Op 15 juni 2017 heeft verweerder aan eiser een waarschuwing gegeven omdat tijdens een controle op 1 juni 2017 bleek dat in de coffeeshop sprake was van diverse overtredingen van het Coffeeshopconvenant, een eerdere exploitatievergunning en een eerdere gedoogverklaring. Zo hield eiser zich niet aan de openingstijden en was er toen 1,3 kilo voorraad cannabis aanwezig zodat eiser de maximaal gedoogde hoeveelheid van 500 gram had overschreden.

1.5

In een besluit van 19 december 2018 heeft verweerder een (nieuwe) exploitatievergunning voor een alcoholvrij horecabedrijf op grond van de (nieuwe regeling in de) Algemene plaatselijke verordening Beverwijk 2018 aan eiser verleend voor de coffeeshop en een nieuwe gedoogverklaring afgegeven waarmee aan eiser is toegezegd dat niet bestuurlijk en/of strafrechtelijk tegen verstrekking van zogenaamde softdrugs in de coffeeshop zal worden opgetreden.

1.6

Op 19 augustus 2019 heeft eiser een tweede waarschuwing gekregen van verweerder. Op 24 juni 2019 was tijdens een bezoek geconstateerd dat sprake was van overtreding van het coffeeshopbeleid door het plaatsen van een wand tussen de entree en de gebruikersruimte, waardoor er van buiten onvoldoende zicht was op het interieur.

1.7

Op 5 september 2019 heeft de Belastingdienst een rapport van boekenonderzoek over eiser uitgebracht. In dit rapport is verslag gedaan van het op 21 juli 2017 verrichte onderzoek in de boekhouding van de onderneming van eiser naar de aangiften en de juistheid van de aanslagen inkomstenbelasting over de jaren 2012 tot en met 2014, de nog niet geregelde aangiften inkomstenbelasting over 2015 en 2016 en de aangiften omzetbelasting over de periode 1 januari 2012 tot en met 31 december 2016. De Belastingdienst komt tot de conclusie dat de administratie van eiser ondeugdelijk is en daarop geen juiste aangiften kunnen worden gebaseerd. Zo houdt eiser zijn kasboek niet goed bij en is kascontrole dus niet mogelijk. Ook is de inkoop- en voorraadadministratie niet juist bijgehouden, is het brutowinstpercentage op de inkoop van softdrugs volgens de Belastingdienst te laag, fluctueren de brutowinstmarges van de horecaverkoop te sterk en zijn daarmee onacceptabel en is volgens de Belastingdienst gelet op marktprijzen een te hoge inkoopprijs van de softdrugs in de boekhouding opgenomen. Eiser moet zich er daarom, aldus steeds de Belastingdienst, van bewust zijn geweest dat de eerder geheven belasting en de aangifte over 2016 te laag was. De Belastingdienst wijst er op dat de inspecteur eiser reeds op 10 mei 2005, 1 juli 2011 en 1 juni 2017 had gewezen op soortgelijke gebreken in de boekhouding en hem gemaand had tot het voeren van een juiste kasadministratie, inkoopadministratie en voorraadadministratie. De Belastingdienst heeft eiser in oktober en november 2019 over de jaren 2012, 2013 en 2014 navorderingsaanslagen inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen opgelegd alsmede van de aangifte afwijkende, hogere aanslagen over 2015 en 2016^[3], allen verhoogd met vergrijpboetes. Volgens de Belastingdienst heeft eiser gezien de correcties op de inkopen en het niet voeren van een juiste administratie, bewust het risico genomen dat er te weinig belasting geheven zou worden waarmee sprake is van (voorwaardelijk) opzet. Daarom heeft de inspecteur/Belastingdienst de vergrijpboetes opgelegd.

1.8

Het rapport van boekenonderzoek is op of vlak na 5 september 2019 binnen het RIEC met verweerder gedeeld.

1.9

In een besluit van 19 oktober 2019 heeft verweerder op aanvraag van eiser (een van) de leidinggevenden op de bijlage bij de exploitatievergunning gewijzigd.

1.2

In januari 2020 heeft verweerder aan eiser gevraagd om het zogenaamd BIBOB^[4]-vragenformulier (opnieuw) in te vullen naar aanleiding van het ontvangen signaal in het RIEC. Eiser heeft de vragenlijst op 7 februari 2020 ingevuld en retour gezonden.

1.21

Verweerder heeft na ontvangst van de vragenlijst op 14 mei 2020 advies gevraagd aan het Landelijk Bureau BIBOB (het LBB).

1.22

Op 13 juli 2020, aangevuld op 21 juli 2020, heeft het LBB een advies over eiser uitgebracht. In dit advies heeft het LBB geconcludeerd dat ernstig gevaar bestaat dat de aan eiser verleende vergunning mede gebruikt wordt om uit gepleegde strafbare feiten op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen. In het advies citeert het LBB uit het eerder genoemde rapport van de Belastingdienst van 5 september 2019 en uit justitiële documentatie en politie-informatie over bestrafte strafbare feiten.

1.23

Verweerder heeft op 21 september 2020 een voornemen gestuurd om de exploitatievergunning met toepassing van artikel 3, eerste lid, onder a en onder b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) en de bepalingen over intrekking van de vergunning in de Algemene plaatselijke verordening Beverwijk 2018 (APV) in te trekken evenals zijn voornemen om de gedoogverklaring in te trekken.

1.24

Eiser heeft op 28 september 2020 een zienswijze op dat voornemen ingediend.

1.25

De inspecteur/Belastingdienst heeft bezwaren van eiser tegen de (navorderings)aanslagen IB bij in één geschrift vervatte uitspraak op bezwaar van 8 januari 2021 ongegrond verklaard en het bezwaar tegen de vergrijpboetes deels gegrond verklaard waarbij alle vergrijpboetes zijn verminderd^[5], maar niet geheel zijn vervallen. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld. Op dit beroep heeft de (belastingkamer van de) rechtbank tot heden nog niet beslist.

1.26

Na de primaire besluiten heeft in bezwaar een hoorzitting plaatsgevonden op 24 februari 2021.

Kern van de zaak en het oordeel van de rechtbank

2. Eiser legt aan de rechtbank enerzijds de vraag voor of verweerder de exploitatievergunning voor zijn coffeeshop mocht intrekken en anderzijds of verweerder de gedoogverklaring mocht intrekken. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder de exploitatievergunning inderdaad mocht intrekken. Over intrekking van de gedoogverklaring kan de rechtbank in deze procedure echter geen oordeel geven. Deze conclusies zal de rechtbank hierna toelichten en daarbij ingaan op de aangevoerde beroepsgronden voor zover relevant en noodzakelijk. Enige wettelijke bepalingen, die de rechtbank aanhaalt, zijn vermeld in de bijlage die bij deze uitspraak hoort.

Waartegen richt eiser zijn beroepen?

3.1

Op 15 december 2020 heeft verweerder op grond van artikel 3, eerste lid, onder a en b, Wet Bibob en artikel 1:6, gelezen in samenhang met artikel 2:28, APV de exploitatievergunning van eiser ingetrokken. Verweerder stelt dat uit onderzoek is gebleken dat ernstig gevaar bestaat dat de exploitatievergunning zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of om strafbare feiten te plegen. Ook is eiser niet langer van goed levensgedrag en vereist de handhaving van de openbare orde de intrekking, aldus verweerder. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit het rapport van de Belastingdienst en het advies van het LBB is gebleken dat:

a. Ten aanzien van de zogeheten a-grond van artikel 3 Wet Bibob wordt vermoed dat:

het aan opzet of grove schuld van eiser te wijten is dat een te laag bedrag aan inkomstenbelasting en premies volksverzekering over de periode 2012 tot en met 2014 is geheven (artikel 67e van de Algemeen wet inzake rijksbelastingen, AWR);
het aan opzet van eiser te wijten is dat de aangifte inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen over de jaren 2015 en 2016 onjuist is gedaan (artikel 67d AWR);
eiser niet heeft voldaan aan de (fiscale) administratieplicht.

Gezien het grote financiële voordeel dat eiser uit deze strafbare feiten heeft verkregen, is er sprake van een ernstig gevaar dat de vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten.

Ten aanzien van de b-grond van artikel 3 Wet Bibob blijkt, aldus steeds verweerder, uit het LBB-advies dat er voldoende feiten en omstandigheden naar voren gekomen zijn die erop wijzen dat eiser heeft gehandeld in strijd met de Opiumwet omdat hij:

op 12 maart 2020, onherroepelijk geworden op 27 maart 2020, is veroordeeld tot 60 uur taakstraf voor het in strijd met artikel 3, aanhef en onder B, Opiumwet in zijn auto/buiten de coffeeshop, in het bezit hebben van 2.045 gram hasj en 247.92 gram wiet;
op 3 juni 2009 (onherroepelijk) is veroordeeld tot een geldboete wegens handelen in strijd met artikel 3, aanhef en onder C, Opiumwet;
op 8 juli 2017 een strafbeschikking heeft opgelegd gekregen door het Openbaar ministerie, wegens het handelen in strijd met artikel 3, aanhef en onder B, Opiumwet.

Ook is sprake van feiten die redelijkerwijs doen vermoeden dat eiser valsheid in geschrifte heeft gepleegd door het Bibob-formulier van 6 februari 2020 niet juist en onvolledig in te vullen (artikel 225 Wetboek van Strafrecht), omdat eiser niet alle hem opgelegde straffen en boetes heeft vermeld. Ten slotte valt handelen in strijd met de AWR, zoals opgenomen onder de a-grond, ook onder de b-grond. Er bestaat daarom een ernstig gevaar dat de vergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.

Die feiten leveren, aldus steeds verweerder, ook voldoende grond voor de conclusie dat de exploitatievergunning in het belang van de bescherming van de openbare orde en veiligheid als bedoeld in artikel 1:6 APV moet worden ingetrokken en dat eiser van slecht levensgedrag is in de zin van artikel 2:28 APV, zodat hij de vergunning ook om die reden intrekt.

3.2

Op 15 december 2020 heeft verweerder ook de gedoogverklaring van eiser ingetrokken omdat eiser, gelet op de aanslagen en de opgelegde boetes van de Belastingdienst, geen deugdelijk administratie heeft bijgehouden. Eiser heeft hiermee voorschrift 12 van de gedoogverklaring overtreden. Ook kan de gedoogverklaring op grond van artikel 11 van de Beleidsregels gedoogbeleid worden ingetrokken omdat het gebruiken van de gedoogverklaring om op geld waardeerbare voordelen te benutten en voor strafbare feiten, onacceptabel is. Bovendien is eiser van slecht levensgedrag gebleken. De gedoogverklaring trekt verweerder ook in ter bescherming van de openbare orde.

Het beroep tegen de intrekking van de exploitatievergunning

Gebreken in de bezwaarfase?

4.1

Eiser voert, samengevat, aan dat er meerdere (procedurele) gebreken kleven aan de besluitvorming in de bezwaarfase. Zo heeft de bezwaaradviescommissie niet alle aangevoerde bezwaargronden in zijn advies aan verweerder besproken. Ook heeft verweerder in de bezwaarfase niet (meteen) het gehele procesdossier aan eiser en de commissie verstrekt. Verweerder heeft pas op 18 februari 2021 het procesdossier volledig aan eiser verstrekt terwijl de hoorzitting al op 24 februari 2021 plaatsvond. Dit was dus te laat en dat heeft verweerder ook erkend in zijn brief van 13 april 2021. Daarbij komt dat er vlak voor de hoorzitting ook meerdere inventarislijsten van het procesdossier zijn overlegd die van elkaar afweken. Ten slotte zijn de bestreden besluiten pas een maand na ontvangst van het advies van de bezwaaradviescommissie genomen, zonder dat verweerder heeft gemotiveerd waarom dit zo lang heeft geduurd.

4.2

Deze beroepsgrond slaagt niet. Ter zitting is vastgesteld dat tussen partijen geen discussie meer bestaat over de op de zaak betrekking hebbende stukken en dat het gehele procesdossier in de bezwaarprocedure uiteindelijk geheel voor eiser beschikbaar was en hij daar ook in beroep op heeft kunnen reageren. Verweerder heeft erkend dat de toezending van het procesdossier in de bezwaarfase niet goed is verlopen en heeft daarvoor excuses aangeboden. Ook zijn op 22 februari 2021 op verzoek van eiser nadere stukken aan het procesdossier toegevoegd. Omdat het dossier slechts enkele dagen voor de hoorzitting is verstrekt, heeft de bezwaaradviescommissie eiser na de hoorzitting in de gelegenheid gesteld om nog schriftelijk te reageren op het procesdossier. Van deze mogelijkheid heeft eiser op 7 april 2021 gebruik gemaakt. Eiser is daarmee in de bezwaarfase in de gelegenheid gesteld om op het volledige procesdossier te reageren en is daarom niet in zijn belangen geschaad. Deze gang van zaken in de bezwaarfase is daarom geen reden het bestreden besluit/exploitatievergunning thans onrechtmatig te achten, omdat eiser voldoende gelegenheid heeft gehad om in bezwaar (en beroep) op alle stukken te reageren. Ook stond het de bezwaaradviescommissie vrij om de door eiser naar voren gebrachte bezwaargronden in het advies zakelijk samen te vatten en op hoofdlijnen te bespreken. Ten slotte kon eiser, indien hij toen van mening was dat verweerder (na ontvangst van het advies) niet tijdig een besluit op het bezwaar nam, bij de rechtbank beroep in verband met het niet tijdig beslissen, indienen op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, Awb. Eiser heeft van deze mogelijkheid echter geen gebruik gemaakt. Er is daarnaast geen rechtsgrond om aan de duur van de besluitvorming in bezwaar thans consequenties voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit/exploitatievergunning te verbinden.

Zijn ten onrechte gegevens uitgewisseld in het RIEC?

5.1

Eiser voert aan dat de Belastingdienst ten onrechte gegevens over hem met verweerder heeft uitgewisseld in het RIEC omdat daarvoor volgens hem geen wettelijke basis bestond. Allereerst staat artikel 67 AWR aan gegevensuitwisseling in de weg. Ook heeft het college van burgemeester en wethouders het RIEC convenant niet ondertekend zodat, zo begrijpt de rechtbank zijn betoog, het convenant geen basis voor de gegevensuitwisseling kan bieden. Verweerder heeft dit in een brief van 22 maart 2021 ook erkend. In een besluit van 16 maart 2021 heeft het college het convenant met terugwerkende kracht per 2014 alsnog ondertekent. Daarmee is vast komen te staan dat de informatie-uitwisseling in 2016 en 2019 niet op basis van het RIEC convenant mocht plaatsvinden. Voor zover die ondertekening het convenant wel zou hebben bekrachtigd, is het convenant in ieder geval niet bekrachtigd door de gemeenteraad, terwijl dit op grond van artikel 147, tweede lid, van de Gemeentewet had gemoeten, aldus steeds eiser. Ten slotte is ook sprake van strijd met de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Het RIEC convenant is voorts, aldus eiser, niet op de juiste wijze gewijzigd omdat daarvoor instemming is vereist van de samenwerkende convenant partners.

5.2

De rechtbank volgt niet het standpunt van eiser dat de Belastingdienst/FIOD zijn gegevens zonder wettelijke basis met verweerder heeft uitgewisseld. In artikel 67 AWR is weliswaar bepaald dat aan de Belastingdienst verstrekte gegevens geheim moeten worden gehouden, maar dat artikel geeft de minister (of de staatssecretaris) van Financiën wel de bevoegdheid bij regeling van dat verbod af te wijken. In artikel 43c, eerste lid, sub m, van de Uitvoeringsregeling Algemene wet inzake rijksbelastingen (Uitvoeringsregeling AWR) is bepaald dat de algemene geheimhoudingsplicht van artikel 67 AWR zich niet verzet tegen gegevensuitwisseling als sprake is van gegevensuitwisseling op basis van een convenant.

5.3

Eisers standpunt ter zitting dat het LIEC/RIEC^[6]convenant, zoals dat sedert 2014 geldt, niet een convenant is als bedoeld wordt in artikel 43c, eerste lid, sub m, van de Uitvoeringsregeling AWR, volgt de rechtbank niet. Dat dit wel het geval is, blijkt reeds uit de opzet en benaming van het convenant. In artikel 2.1 van het LIEC convenant is bepaald dat de uitwisseling van gegevens vooral als doel heeft een bestuurlijke en geïntegreerde aanpak van georganiseerde criminaliteit. Die aanpak wordt, aldus het convenant, niet alleen bereikt met het strafrechtelijk vervolgen van daders maar ook met het aanwenden van bestuursrechtelijke interventies en fiscale handhaving. In artikel 2.2 van het LIEC convenant wordt als doelstelling ook genoemd het voorkomen van het bewust of onbewust faciliteren van criminelen of criminele organisatie door de overheid. In artikel 5, eerste lid, van het convenant is vervolgens bepaald dat de convenantpartners zich over en weer verplichten om, met inachtneming van de wettelijke bepalingen, alle informatie te verstrekken die nodig is om de in artikel 2 vermelde doelen te bereiken. Ten slotte wordt artikel 43c, eerste lid, sub m, van de Uitvoeringsregeling AWR ook expliciet genoemd in artikel 5.3 van het RIEC convenant. In het privacy protocol RIEC-LIEC van september 2021 onder kopje 6.5^[7]met de titel “Belastingdienst” staat ook nog eens dat de Belastingdienst op grond van artikel 43c, eerste lid, sub m, Uitvoeringsregeling AWR bevoegd is gegevens te verstrekken aan onder meer gemeenten. Het LIEC convenant is daarom een convenant als bedoeld in voormeld artikel 43c van de Uitvoeringsregeling AWR en vormt dus voldoende basis voor uitwisseling van gegevens als de onderhavige tussen de Belastingdienst/FIOD en andere partners in het convenant.

5.4

Uit het door verweerder overgelegde convenant blijkt dat de burgemeester, zijnde verweerder, op 11 februari 2010 het regionaal RIEC convenant heeft ondertekend, met een looptijd tot 1 januari 2012. Bij besluit van 10 januari 2012 heeft het college dit convenant met een jaar verlengd. Vervolgens heeft verweerder het (opvolgende) LIEC convenant van 24 oktober 2012 ook ondertekend. De tekst daarvan is in 2014 nog aangepast^[8]. Uit artikel 8.2 van het convenant blijkt dat het convenant blijft gelden tot het moment dat het wordt opgezegd, zodat verweerder nog steeds partij is bij het convenant, zoals dat sedert 2014 luidt. Dat verweerder deze ondertekening in ieder geval namens zichzelf als burgemeester heeft gedaan, is tussen partijen niet in geschil. Anders dan eiser aanvoert, gaat het hier niet om een burgerrechtelijke overeenkomst maar een publiekrechtelijk convenant tussen bestuursorganen. Aangezien verweerder het bestuursorgaan is dat bevoegd is tot het verlenen en intrekken van exploitatievergunningen, is hij in die hoedanigheid ook bevoegd een publiekrechtelijk convenant met betrekking tot die bevoegdheid met andere bestuursorganen overeen te komen. Voor de geldigheid van de gegevensuitwisseling tussen de Belastingdienst/FIOD en verweerder als bestuursorgaan, is, anders dan eiser aanvoert niet relevant of verweerder de convenanten ook namens het college heeft ondertekend. Evenmin is het voor de gelding tussen verweerder en Belastingdienst/FIOD noodzakelijk dat de gemeenteraad met het convenant heeft ingestemd. Met het convenant wordt immers niet de rechtspersoon de gemeente (civielrechtelijk) gebonden. Hetgeen eiser hierover verder heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking. De Belastingdienst mocht de in geding zijnde informatie dus met verweerder delen en verweerder mag die gegevens voor zijn besluitvorming over de exploitatievergunning gebruiken.

5.5.

De algemene stelling die eiser nog heeft opgeworpen dat het LIEC/RIEC convenant in strijd zou zijn met de AVG, kan aan deze conclusie niet afdoen omdat een toelichting daarop ontbreekt en sprake is van een bijzondere wettelijke regeling.

Ten onrechte advies aan LBB gevraagd?

6.1

Eiser stelt dat het vragen van advies aan het LBB een te zwaar middel was en dat verweerder ten onrechte hiertoe is overgegaan. Op grond van artikel 26 Wet Bibob kan de officier van justitie wel een bestuursorgaan wijzen op de wenselijkheid om het LBB om advies te vragen, maar dan moet wel sprake zijn van gegevens die erop duiden dat iemand in relatie staat tot een strafbaar feit. Uit de brief van verweerder waarbij advies wordt gevraagd, blijkt dat geen sprake was van een dergelijk concreet vermoeden. Het advies is daarom een ongeoorloofde “fishing expedition”. Voorts staat in de casusomschrijving bij het RIEC van 2016 onder “NB2” dat verweerder heeft aangegeven interesse te hebben in de coffeeshop, maar dat een gesprek met de eigenaar in verband met het aanmelden van dat signaal is uitgesteld. Hieruit blijkt dat verweerder al bijzondere belangstelling had voor eiser, althans de exploitatie door eiser. In het bestreden besluit heeft verweerder hierover ook geen uitleg gegeven. Eiser meent dat verweerder de informatie van de Belastingdienst gebruikt om de vier aanwezige coffeeshops in Beverwijk terug te brengen naar drie, zoals in 2016 al was beoogd. Er is daarom sprake van misbruik van recht door verweerder.

6.2

De rechtbank volgt eiser hierin niet. Op grond van artikel 7 van de Beleidsregels Wet Bibob Beverwijk 2018 (de Beleidsregels Bibob), die verweerder heeft vastgesteld voor de uitoefening van zijn bevoegdheid die is neergelegd in artikel 7, tweede lid,
Wet Bibob, past verweerder de Wet Bibob toe met betrekking tot reeds verleende exploitatievergunningen indien sprake is van ambtelijke informatie en/of informatie van een of meerdere partners in het RIEC die een aanleiding vormen om te vermoeden dat de (exploitatie)vergunning wordt gebruikt op een wijze als bedoeld in artikel 3 Wet Bibob. In deze zaak was daarvan sprake, gelet op het in het RIEC gedeelde rapport van de Belastingdienst/FIOD van 5 september 2019. Vervolgens heeft verweerder overeenkomstig artikel 9 van de Beleidsregels Bibob aan eiser gevraagd om het Bibob-vragenformulier in te vullen. Daarna heeft verweerder, in overeenstemming met artikel 10, vierde lid, van de Beleidsregels Bibob, gelezen in samenhang met artikel 9 Wet Bibob, het LBB om advies gevraagd over de mate van gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid, Wet Bibob. Verweerder heeft dus overeenkomstig zijn eigen beleidsregel gehandeld. Niet valt in te zien dat verweerder juist door dit advies bij het LBB te vragen, onzorgvuldig zou hebben gehandeld voordat hij tot intrekking van de exploitatievergunning over is gegaan. Verweerder heeft in het verweerschrift immers toegelicht dat hij het van belang achtte om, naast informatie van de Belastingdienst/FIOD, ook andere bronnen zoals bijvoorbeeld een mogelijk strafrechtelijk verleden van eiser, bij zijn besluitvorming te betrekken. Het inschakelen van het LBB, met zijn bijzondere expertise en onderzoeksbevoegdheden getuigt onder die omstandigheden juist van zorgvuldige voorbereiding. Eisers verwijzing naar artikel 26 Wet Bibob, waarin de bevoegdheid van de officier van justitie is neergelegd om andere bestuursorganen op de mogelijkheden van de Wet Bibob te wijzen, snijdt gelet op de eigen bevoegdheid van verweerder dan ook geen hout. Van een ontoelaatbare “fishing expedition”^[9]was daarom evenmin sprake. Deze beroepsgrond slaagt niet.

6.3

De rechtbank merkt hier nog bij op dat zij ook voorbij gaat aan de stelling van eiser dat verweerder om onoorbare, rechtens niet toelaatbare redenen zou zijn overgegaan tot het onderzoek ter voorbereiding van enig besluit tot intrekking van de vergunning. Eiser heeft wel gesteld dat verweerder wegens een belang om tot sluiting van een van de vier coffeeshops in de gemeente over te gaan, zijn pijlen op eiser – alleen – zou hebben gericht, maar hij heeft die stelling niet toereikend gemotiveerd en onderbouwd. De enkele stelling dat verweerder na de melding in het RIEC in 2016 had aangegeven inderdaad belangstelling te hebben voor informatie over eiser en zijn coffeeshop, is daarvoor onvoldoende.

Is verweerder ten onrechte van het LBB advies uitgegaan en heeft verweerder voldaan aan zijn vergewisplicht?

7.1

Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte uitgaat van het advies van het LBB en voert daarover (samengevat) het volgende aan. Allereerst is het advies ten onrechte niet in concept aan eiser voorgelegd, zodat eiser daarop niet heeft kunnen reageren. Ook heeft verweerder niet voldaan aan zijn vergewisplicht. Weliswaar heeft verweerder na het advies van LBB per e-mail nadere informatie bij de Belastingdienst opgevraagd, maar deze vragen zijn gesteld aan een medewerker van de Belastingdienst die niet betrokken was bij de beoordeling van eisers bezwaarschrift. Ook heeft LBB geen navraag gedaan over de gronden van bezwaar zoals eiser die tegen de (navorderings)aanslagen en vergrijpboetes had ingediend bij de Belastingdienst. Verder heeft verweerder niet een eigen onderzoek gedaan naar de hoogte van het vermeende genoten financiële voordeel van eiser.

Eiser stelt ook dat het LBB advies inhoudelijk onjuist is. Zo is ten onrechte gesteld dat eiser alleen pro forma bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van de Belastingdienst. Van het LBB mag verwacht worden dat het bij de Belastingdienst informatie hierover had opgevraagd. Ook wordt ten onrechte gesteld dat eiser niet heeft voldaan aan zijn belastingverplichtingen. Het LBB gaat volledig voorbij aan hetgeen is aangevoerd in de bezwaarprocedure bij de Belastingdienst. Ook is niet betrokken dat de Belastingdienst weigerde om een aanslag op te leggen over de jaren 2015 en 2016 en dat de aan eiser tegengeworpen gedragingen langer dan 5 jaar geleden hebben plaatsgevonden, namelijk in periode 1 januari 2012 tot 31 december 2016. Ook heeft het LBB niet betrokken dat de aanslagen in 2018 door de Belastingdienst zijn opgelegd ter voorkoming van verjaring en dat verweerder in het besluit van 19 oktober 2019 de exploitatievergunning van eiser, in verband met de nieuwe leidinggevende nog heeft aangepast. In het LBB advies is voorts een onbekende derde betrokken, waarvan eiser door het beroep op artikel 8:29 Awb nog steeds niet weet wie dat is. Doordat eiser niet weet wie die derde is, kan hij daartegen geen verweer voeren. Hierdoor wordt eiser beperkt in zijn verdedigingsrecht. Ook staan in de RIEC casus blijkbaar inkomstengegevens en de jaaromzet van een andere coffeeshop, [naam 4] , en is die vergeleken met de omzet van eiser. Verweerder dient uit te leggen hoe belastinggegevens van een andere coffeeshop buiten Beverwijk aan verweerder zijn verstrekt.

7.2

De rechtbank gaat aan deze klachten voorbij. De rechtbank merkt daarbij op dat zij inzage heeft gehad in het volledige rapport van LBB en zich dus een oordeel heeft kunnen vormen over de juistheid van de bevindingen van verweerder en het LBB. De rechtbank stelt daarbij voorop dat uit het rapport blijkt dat uitsluitend aan eiser zelf toe te rekenen, in het LBB rapport vermelde gedragingen aan het bestreden besluit/exploitatievergunning ten grondslag zijn gelegd en geen gedragingen van anderen. Ook heeft de inspecteur van de Belastingdienst inmiddels, zoals eiser ook weet, uitspraak gedaan op eisers bezwaren tegen de (navorderings)aanslagen en vergrijpboetes. Dat was nog niet het geval toen het LBB haar advies uitbracht. Aangezien die bezwaren niet tot (volledige) vernietiging van de aanslagen en vergrijpboetes hebben geleid, is aan het LBB advies de grond niet komen te ontvallen. Nu de (aanslagen en) boetes nog niet in eerste instantie door de rechtbank zijn beoordeeld, heeft verweerder (in navolging van het LBB) zich terecht beperkt tot de beoordeling of er een voldoende ernstig vermoeden is dat eiser betrokken was bij strafbare feiten. De rechtbank dient zich daar in dit beroep ook op te concentreren. In dat licht overweegt de rechtbank over de klachten die zien op de vergewisplicht en dus de feitenvaststelling als volgt.

7.3

De rechtbank is allereerst van oordeel dat eiser voldoende gelegenheid heeft gehad om op het LBB advies te reageren. Dat het advies zelf in concept naar eiser toegestuurd had moeten worden, volgt niet uit de wet of verweerders beleid. Op grond van artikel 33 Wet Bibob diende verweerder eiser wel de gelegenheid te geven om op zijn - op het advies gebaseerde - voornemen om de vergunning in te trekken, te reageren. Dat heeft verweerder ook gedaan. Eiser heeft voorts het LBB advies in de bezwaarfase ontvangen, zodat eiser in bezwaar en in beroep daarop ook heeft kunnen reageren.

Dat het LBB advies in de bezwaarfase en in beroep, na toepassing van artikel 8:29 Awb, deels is geanonimiseerd en dus voor eiser is geheimgehouden, maakt niet dat eiser in strijd met het recht in zijn verdediging in geschaad. De rechtbank heeft immers op 8 juli 2021 bepaald dat de beperking van de kennisneming van het advies gerechtvaardigd is op de door verweerder genoemde gronden zoals bedoeld in artikel 8:29 Awb. Daarin is ook aangegeven dat het besluit tot intrekking van de exploitatievergunning alleen is gebaseerd op feiten die betrekking hebben op eisers zelf. Eiser wordt daarom niet in zijn verdediging geschaad doordat hij niet weet wie die derde in het advies is.

7.4

Ten aanzien van de vergewisplicht stelt de rechtbank voorop dat die verplichting niet betekent, zoals eiser lijkt te veronderstellen, dat verweerder het door de adviseur verrichte onderzoek geheel moet overdoen^[10]. Verweerder mag, gelet op de expertise van het LBB, in beginsel van het advies uitgaan. Dit neemt niet weg dat verweerder zich er wel van moet vergewissen dat het advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten niet onzorgvuldig is geweest en de verzamelde feiten de conclusie kunnen dragen. De vergewisplicht brengt echter niet met zich mee dat verweerder het onderzoek opnieuw moet uitvoeren. Verweerder dient slechts na te gaan of het onderzoek naar de feiten of gedragingen zorgvuldig is geweest.

7.4.1.

Verweerder heeft wel voldoen aan zijn vergewisplicht. Zo heeft verweerder naar aanleiding van de zienswijze van eiser de Belastingdienst per e-mail op 20 oktober 2020 een aantal aanvullende vragen gesteld. Eiser had aangevoerd dat bij het LBB-advies zijn (inhoudelijke) bezwaren tegen de (navorderings)aanslagen en vergrijpboetes ten onrechte niet waren betrokken. Dat verweerder deze nadere vragen heeft gesteld aan een zogenaamde Bibob-medewerker van de Belastingdienst en niet aan de beslisambtenaar die nog directer bij de besluitvorming van de Belastingdienst was betrokken, zoals eiser nog aanvoert, doet daar niet aan af en maakt niet dat verweerder van deze antwoorden niet kon uitgaan. In de reactie van de Belastingdienst van 29 oktober 2020 is (samengevat) geantwoord dat de bezwaarprocedure van eiser nog gaande was en dat partijen in overleg waren. Indien tot een vaststellingovereenkomst zou worden gekomen, zou dat echter, volgens die medewerker, niet leiden tot het volledig wegvallen van de vergrijpboetes. Ook waren er vooralsnog geen redenen om aan te nemen dat het bezwaarschrift volledig gegrond zou worden verklaard. Indien de omzet toch naar beneden werd bijgesteld, om wat voor reden dan ook, zou dat gevolgen voor de hoogte van de aanslag en de vergrijpboete hebben. De schuldkwalificatie van de boete, namelijk opzet, bleef echter, zo verwachtte die medewerker, intact. Niet valt in te zien waarom die medewerker van de Belastingdienst verweerder daarmee onjuist of onvolledig zou hebben ingelicht. Bovendien is het bezwaarschrift nadien slechts beperkt gegrond verklaard en zijn de (navorderings)aanslagen geheel en de vergrijpboetes (voor een deel) in stand gelaten. Daaruit blijkt achteraf dat die medewerker ook de juiste informatie aan verweerder heeft verschaft. Dit betekent dus dat verweerder de informatie over de bezwaarprocedure bij de Belastingdienst in het kader van de vergewisplicht wel op de juiste wijze heeft meegenomen.

7.4.2.

Verweerder heeft verder in het verweerschrift toegelicht dat hij het advies van het LBB en het rapport van de Belastingdienst heeft beoordeeld en geconstateerd dat zij volledig zijn te aanzien van de feiten en het onderzoek. Ook heeft verweerder navraag gedaan en vervolgens gesteld dat de informatie in het advies en het rapport voldoende duidelijk is en de conclusies kunnen dragen.

7.4.3.

De rechtbank heeft ook zelf geconstateerd, dat het LBB de conclusies over de fiscale vergrijpen op het rapport van de Belastingdienst heeft kunnen baseren. Die gegevens rechtvaardigen dat inderdaad een ernstig vermoeden bestaat dat die vergrijpen, die neerkomen op het opzettelijk doen van een (veel) te lage winstaangifte uit de coffeeshop, zijn gepleegd. Weliswaar zal de belastingrechter daar een definitief oordeel over vellen, maar op dit moment is doorslaggevend of er voldoende grond is voor dat vermoeden. De door de Belastingdienst geschetste ernstige gebreken over meerdere jaren in de boekhouding, rechtvaardigen dat vermoeden. En dat heeft eiser niet toereikend weerlegd. Voorts zijn de andere (strafbare) feiten die het LBB in zijn advies aanhaalt, niet in geschil.

7.4.4.

De overige omstandigheden, die eiser aanvoert, te weten dat de tegengeworpen gedragingen langer dan vijf jaar geleden hebben plaatsgevonden, dat de Belastingdienst zou hebben geweigerd aanslagen^[11]op te leggen en dat aanslagen zijn opgelegd ter voorkoming van verjaring, zijn bij deze beoordeling niet relevant, omdat die aan de vaststelling of het vermoeden gerechtvaardigd is, dat vergrijpboetes zijn gepleegd, niet af kunnen doen. Verweerder heeft die omstandigheden dus terecht niet betrokken in het kader van de vergewisplicht. Deze omstandigheden kunnen immers niet met zich mee brengen dat de inhoud van het LBB advies onjuist zou zijn. Hetzelfde geldt ten aanzien van eisers argumenten over de gegevens van de coffeeshop [naam 4] die in de RIEC casus uit 2016 zouden zijn betrokken. Zoals reeds aangegeven is de intrekking van de exploitatievergunning, zo heeft de rechtbank na inzage in de voor eiser geheim gehouden gedeelten van het LBB-advies geconstateerd, niet op dergelijke feiten gebaseerd.

7.5

De conclusie is dat verweerder mocht uitgaan van het advies van het LBB. In het advies is geconcludeerd dat ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede gebruikt wordt om uit gepleegde strafbare feiten op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a, Wet Bibob. De mate van het gevaar is voorts conform artikel 3, tweede lid, Wet Bibob in het advies toereikend vastgesteld, omdat sprake is van feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat eiser in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a van dat artikel. Gelet daarop was dus niet vereist dat ten tijde van de intrekking de parallel lopende fiscale procedure van eiser al volledig uitgeprocedeerd was en de vergrijpboetes in rechte vast stonden. Voor verweerder bestond en bestaat hiermee dus voldoende grondslag voor de intrekking van de exploitatievergunning. Eisers stelling dat de grondslag van de intrekking niet uit het besluit blijkt, is daarom ook onjuist.

Vertrouwensbeginsel?

8.1

Eiser voert (samengevat) aan dat verweerder al in 2016 informatie over hem heeft ontvangen van de Belastingdienst via het RIEC. Dit was echter tot 15 december 2020 geen aanleiding om zijn exploitatievergunning in te trekken. Het staat verweerder niet vrij om feiten en omstandigheden die hem al lang bekend waren, te gebruiken om het bestreden besluit te motiveren. Ook het latere rapport van de Belastingdienst van 5 september 2019 kon verweerder daarom niet aan zijn besluit ten grondslag leggen. Verweerder heeft namelijk bij besluit van 19 oktober 2019 de leidinggevende in de exploitatievergunning nog gewijzigd, terwijl deze informatie al bij verweerder bekend was. Eiser mocht erop vertrouwen dat verweerder alle toen bij hem bekende informatie bij die beoordeling al heeft betrokken, aldus steeds eiser.

8.2

Eisers beroep op het vertrouwensbeginsel dan wel tijdsverloop faalt, omdat uit de gestelde feiten niet blijkt dat verweerder uitdrukkelijk aan eiser heeft meegedeeld van intrekking van de exploitatievergunning af te zien. Verweerder heeft toegelicht in het verweerschrift dat eind 2016 de RIEC casus is opgestart na het signaal van de FIOD over mogelijke zwarte omzet bij eiser. Na de bespreking van de casus zijn de verschillende RIEC partners vanuit hun eigen bevoegdheid een onderzoek naar eiser gestart. Die vervolgens vergaarde informatie hebben de RIEC partners niet eerder teruggekoppeld dan nadat hun onderzoek was afgerond. Eiser heeft de juistheid van deze gang van zaken niet weerlegd. Uit die RIEC casus zelf en de bespreking daarvan volgde niet dat in 2016 al sprake was van dermate sterke signalen dat intrekking van de exploitatievergunning in 2016 aan de orde was. Evenmin waren deze signalen voldoende om de aanvraag voor een nieuwe exploitatievergunning in 2018 te weigeren. Er was immers (slechts) sprake van een door de FIOD/Belastingdienst geuit vermoeden van zwarte – dus niet aangegeven – omzet. Omdat de expertise op dat vlak juist bij de Belastingdienst ligt en niet bij verweerder, valt verweerder ook niet aan te rekenen dat hij in afwachting van dat onderzoek niet onmiddellijk eiser – zonder toereikende grondslag - het genot van de exploitatievergunning heeft ontnomen. Verweerder ontving pas op of vlak na 5 september 2019 de informatie van de Belastingdienst zoals vervat in het rapport van boekenonderzoek, oftewel na de laatste verlenging van de exploitatievergunning op 19 december 2018.

Verweerder heeft voorts toegelicht dat de laatste wijziging van de exploitatievergunning in oktober 2019 slechts een bijschrijving van een nieuwe leidinggevende op het aanhangsel betrof. Bij een dergelijke bijschrijving vindt, zo heeft verweerders dus onbestreden gesteld, geen volledig onderzoek naar het recht op de vergunning zelf plaats maar wordt enkel onderzoek gedaan naar de nieuw opgegeven leidinggevende. Dat verweerder de in september 2019 ontvangen concrete informatie van de Belastingdienst daarna niet meer zou mogen gebruiken op grond van opgewekt vertrouwen, volgt de rechtbank daarom niet. Daarbij is ook redengevend dat verweerder, juist in het kader van een zorgvuldige belangenafweging, eerst nog aan eiser heeft gevraagd om het Bibob-vragenformulier in te vullen, waaruit vervolgens bleek dat eiser ook strafrechtelijk is veroordeeld. Het formulier bevestigde dus voor verweerder de noodzaak van een onderzoek en verweerder heeft vervolgens, ook in het kader van de zorgvuldigheid, het LBB om advies gevraagd. Dat de noodzaak tot intrekking vanwege tijdsverloop zou komen te vervallen, volgt de rechtbank daarom evenmin. Ten slotte volgt uit de Leidraad voor de gevaarsbeoordeling op grond van de Wet Bibob^[12]ook dat een langere tijd mag worden teruggekeken en dat wanneer feiten zich herhalen, zoals in casu, dit een reden is om aan deze feiten een extra groot belang toe te kennen.

Slecht levensgedrag?

9.1

Eiser voert (samengevat) aan dat in het Coffeeshopbeleid onder sluitingscriterium 11 wordt aangegeven wat slecht levensgedrag is. Het aan eiser verweten gedrag valt daar volgens hem niet onder. Ook houdt verweerder zich niet aan zijn eigen coffeeshopbeleid en de daarin genoemde handhavingsmatrix. Uit de handhavingsmatrix van het beleid blijkt dat bij een handelsvoorraad tussen de 1,000 gram en 5,000 gram de coffeeshop slechts wordt gesloten voor 1 maand. Indien verweerder ten nadele van eiser wil afwijken van zijn beleid, dient hij op grond van vaste jurisprudentie van de Raad van State^[13]alle omstandigheden te betrekken en geldt een zwaardere motiveringsplicht. Verweerder handelt volgens eiser ook in strijd met artikel 4:84 Awb. In het Coffeeshopbeleid heeft verweerder bepaald dat de geldigheid van een waarschuwing 5 jaar is, zodat feiten die langer dan 5 jaar geleden hebben plaatsgevonden, niet mogen worden tegengeworpen. De veroordeling door de politierechter van 12 maart 2020 is ook op zichzelf niet dermate zwaar, dat het de intrekking van de exploitatievergunning kan rechtvaardigen. Ten slotte zijn de overtredingen van de Opiumwet gelegen in de periode 10 februari 2008 tot en met 8 juli 2017 en dus voor de verlenging van de exploitatievergunning op 19 december 2018 en de latere wijziging daarvan op 19 oktober 2019.

9.2

De rechtbank volgt eiser niet in deze argumenten. Op grond van artikel 2:28, derde lid, Apv kan een exploitatievergunning worden ingetrokken wanneer sprake is van slecht levensgedrag. Anders dan eiser veronderstelt, ziet het Coffeeshopbeleid Beverwijk van 2014 niet op de verlening en intrekking van exploitatievergunningen, maar op het gedoogbeleid, zodat zijn beroep op dat beleid in dit verband faalt. Het begrip slecht levensgedrag is in de Apv niet nader omschreven. In de Beleidsregel exploitatievergunningen horeca van 2018 verwijst verweerder naar slecht levensgedrag als weigeringsgrond. In de toelichting heeft verweerder er op gewezen dat in jurisprudentie geen grenzen zijn gesteld aan de toets van slecht levensgedrag. Hij vermeld wel dat hij ook gedragingen die los staan van de exploitatie van het horecabedrijf in zijn beoordeling meeneemt. Verweerder geeft aan dat hij steeds concreet onderzoekt of sprake is van slecht levensgedrag. Van slecht levensgedrag is volgens verweerder in de beleidsregel in ieder geval sprake als niet wordt voldaan aan de eisen van het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999.

9.3

Eisers veroordeling in maart 2020 voor het plegen van opiumdelicten en de strafbeschikking van juli 2017 wegens handelen in strijd met de Opiumwet, heeft verweerder daarom gelet op zijn beleid terecht in zijn overwegingen betrokken.

Dat verweerder de strafbeschikking niet zou mogen betrekken omdat die dateert van voor de laatste verlenging van de exploitatievergunning in december 2018, volgt de rechtbank niet. De rechtbank verwijst naar de overweging over het beroep op het vertrouwensbeginsel. Dat sprake was van enig strafrechtelijk verleden is verweerder overigens pas bekend geworden nadat eiser het Bibob-vragenformulier in februari 2020 had ingevuld. Daarbij komt dat verweerder bij de vaststelling dat sprake is van slecht levensgedrag ook de gedragingen zoals omschreven in het advies van het LBB en het rapport van de Belastingdienst heeft betrokken en ook mogen betrekken. Dat is niet in strijd met dat begrip en in overeenstemming met zijn beleidsregel.

9.4

Ten slotte volgt de rechtbank niet eisers standpunt dat verweerder zijn eigen beleid niet juist toepast. De door eiser aangehaalde handhavingsmatrix uit het Coffeeshopbeleid, voor zover die overeenkomt met de toepasselijke Beleidsregel exploitatievergunning, waarbij de coffeeshop enkel wordt gesloten voor een maand in verband met overtreding van de maximaal toegestane handelsvoorraad, is hier niet aan de orde. Enkel van overschrijding van de maximaal toegestane handelsvoorraad is in dit geval geen sprake, zodat die verwijzing niet juist is. Hier is van belang de Beleidsregel exploitatievergunningen. Uit de handhavingsmatrix behorende bij de Beleidsregel exploitatievergunningen horeca van juli 2018^[14]volgt dat bij overtreding van artikel 2:28 APV, waarbij sprake is van slecht levensgedrag van de exploitant, verweerder de exploitatievergunning intrekt. Dit is de handhavingscategorie die verweerder heeft toegepast. Van afwijking van zijn eigen beleid, is daarom geen sprake.

9.5

Uit voorgaande overwegingen volgt dat de intrekking van de exploitatievergunning zowel op grond van de Wet Bibob en op grond slecht levensgedrag in beginsel stand houdt. Daarbij komt nog bij dat eiser de intrekkingsgrond bescherming openbare orde niet heeft bestreden.

Belangenafweging en proportionaliteit

10.1

Eiser stelt (samengevat) dat een onjuiste belangenafweging heeft plaatsgevonden. In de belangenafweging heeft verweerder niet meegewogen dat de intrekkingen tot het einde van de onderneming en zijn persoonlijke faillissement zullen leiden. Ook zal dit tot financiële problemen leiden voor de medewerkers van de coffeeshop en hun gezinnen. Voorts voert hij aan, dat in het Coffeeshopbeleid is aangegeven dat moet worden voldaan aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Eiser wordt disproportioneel zwaar getroffen in zijn belangen. Eiser exploiteert sinds [jaar] de coffeeshop en heeft al die jaren goed met verweerder en de politie samengewerkt, zonder dat sprake was van noemenswaardige incidenten. Niet is gebleken waarom verweerder geen minder vergaand middel heeft ingezet, zoals een tijdelijke sluiting dan wel het verbinden van voorschriften aan de vergunning.

10.2

Eiser voert terecht aan dat verweerder ook al bieden de feiten een grond voor intrekking, een belangenafweging moet maken om te beoordelen of intrekking van de vergunning daadwerkelijk op zijn plaats is. Dat volgt uit de intrekkingsbepalingen die als bevoegdheid zijn geformuleerd. Maar ook bij toepassing van de beleidsregel moet alsnog een afweging plaatsvinden of afwijking geboden is. Verweerder heeft, conform zijn beleid, in het bestreden besluit getoetst of voldaan wordt aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Verweerder heeft geoordeeld dat, gelet op de ernst van de situatie en het feit dat zowel de belastingontduiking als de opiumdelicten zich structureel hebben voorgedaan, de exploitatievergunning dient te worden ingetrokken. Verweerder heeft daarom besloten om niet opnieuw waarschuwingen, zoals in 2017 en 2019 al was gedaan, te geven. Dat eerder die waarschuwingen zijn gegeven, legt overigens ook ten nadele van eiser gewicht in de schaal. Ook heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 Awb die maken dat handelen overeenkomstig het beleid onevenredig is. Dat eiser vanaf [jaar] de coffeeshop exploiteert en dat de besluiten verstrekkende financiële gevolgen hebben, doet aan de ernst van de situatie niets af. De exploitatie van coffeeshops waar verkoop van softdrugs wordt gedoogd, beweegt zich – het is niet anders - op de rand van criminele en niet criminele activiteiten. Juist in die sfeer mag van de exploitant zeer betrouwbaar en integer gedrag worden verlangd. Nog daargelaten dat uit de resultaten van het boekenonderzoek kan worden afgeleid dat eiser reeds over een lange reeks van jaren aanzienlijke inkomsten uit de coffeeshop heeft verworven en dus mag worden aangenomen dat hij enige reserve heeft weten op te bouwen, heeft verweerder het financiële belang van eiser bij voortzetting van de exploitatie met de exploitatievergunning minder zwaar kunnen laten wegen dan aan het belang van verweerder bij intrekking van de exploitatievergunning en dus het herstel van de openbare orde. Er is immers sprake van een structureel en voortdurend probleem, zowel voor wat betreft de belastingontduiking als ten aanzien van de strafrechtelijk opiumdelicten. De mate van slecht levensgedrag is dusdanig ernstig dat, wanneer de situatie niet wordt beëindigd, onvoldoende verzekerd is dat niet structureel sprake zal zijn van een verstoring van de openbare orde. Verweerder had daarom ook niet met een minder verstrekkende maatregel hetzelfde doel kunnen bereiken. Het belang van de werknemers van eiser bij hun werk en inkomen heeft verweerder, anders eiser nog aanvoert, tegen die achtergrond ook niet doorslaggevend hoeven achten. De beroepsgrond slaagt niet.

Schending privacy

11.1

Eiser stelt (samengevat) dat verweerder ten onrechte na het nemen van het bestreden besluit een persbericht heeft doen uitgaan op 8 juni 2021 zonder dat dit van te voren was aangekondigd of noodzakelijk was. Volgens eiser is dit “naming en shaming” en gaat verweerder hiermee voorbij aan de belangen van eiser en schendt verweerder eisers goede naam. Ook maakt verweerder hierdoor van het publiekrechtelijke besluit een criminal charge. Voorts staat in de casusomschrijving bij het RIEC van 2016 onder “NB2” dat verweerder heeft aangegeven interesse te hebben in de coffeeshop, maar dat een gesprek met de eigenaar in verband met het aanmelden van dat signaal is uitgesteld. Hieruit blijkt dat verweerder al bijzondere belangstelling had voor eiser, althans de exploitatie door eiser. In het bestreden besluit heeft verweerder hierover ook geen uitleg gegeven. Eiser meent dat verweerder de informatie van de Belastingdienst gebruikt om de vier aanwezige coffeeshops in Beverwijk terug te brengen naar drie, zoals in 2016 al was beoogd. Er is daarom sprake van misbruik van recht door verweerder.

11.2

De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat met de bekendmaking van het besluit via een persbericht sprake is van onrechtmatige “naming and shaming”, die zou moeten leiden tot vernietiging van het bestreden besluit/exploitatievergunning. Op zich is de intrekking van de vergunning omdat niet langer aan de daarvoor geldende eisen wordt voldaan, geen punitieve sanctie of criminal charge. Voorts valt niet in te zien dat de gestelde negatieve impact van de bekendmaking van de besluiten, ook al waren die toen nog niet onherroepelijk, rechtens onjuist was en nu tot vernietiging zou moeten leiden. Verweerder heeft in het verweerschrift immers toegelicht dat bij besluiten die betrekking hebben op herstel van de openbare orde altijd via een persbericht bekend wordt gemaakt welk besluit hij heeft genomen. Vanwege de publieke functie die een coffeeshop heeft, is dat een te billijken, noodzakelijke overheidsvoorlichting. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.

Verbod op willekeur

12.1

Eiser verwijst naar een uitspraak^[15]van deze rechtbank waarin bij een persoon in dezelfde gemeente 30 kilo hennep is aangetroffen en diens coffeeshop door verweerder niet is gesloten. Bij eiser is slechts 1,9 kilo hennep aangetroffen in zijn auto. Er is daarom sprake van willekeur.

12.2

Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat in de door eiser aangehaalde uitspraak sprake was van een andere situatie. Die zaak betrof namelijk de sluiting van een woning in verband met het aantreffen van hennep en niet de intrekking van een exploitatievergunning van een coffeeshop in verband met slecht levensgedrag. Ook heeft verweerder aangegeven dat de persoon op wie die uitspraak betrekking heeft, wel bij verweerder in het vizier is als exploitant van een coffeeshop, maar dat de besluitvorming over aan die persoon verstrekte vergunningen nog niet afgerond is. Gelet op deze toelichting heeft eiser onvoldoende onderbouwd dat in strijd met het willekeurverbod of het gelijkheidsbeginsel ten onrechte zijn exploitatievergunning is ingetrokken.

13. De rechtbank is concluderend van oordeel dat verweerder op goede gronden de exploitatievergunning heeft ingetrokken. Het beroep is daarom ongegrond.

Het beroep tegen de intrekking van de gedoogverklaring

14.1

De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de intrekking van de gedoogverklaring een voor beroep vatbaar besluit is. De intrekking van een gedoogverklaring kan slechts in enkele uitzonderingsgevallen met een besluit worden gelijkgesteld^[16]. Op zichzelf is de mededeling dat de verkoop van bij de Opiumwet verboden (soft)drugs wordt gedoogd niet op enige wettelijke bevoegdheid gebaseerd en in zoverre is daarmee geen sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling (artikel 1:3 Awb) en dus staat daar geen beroep tegen open (artikel 8:1 Awb). Alleen in uitzonderlijke gevallen waarin van de betrokkene niet kan worden gevergd om door voortzetting van de overtreding een voor bezwaar vatbaar handhavingsbesluit of strafvervolging uit te lokken, kan er aanleiding zijn de intrekking van een gedoogverklaring zelf wel vatbaar te achten voor beroep. De enige uitzondering die tot op heden is aangenomen^[17], is in een zaak over de intrekking van een gedoogverklaring voor een coffeeshop waarbij de betrokkene een grotere kans op ontneming van zijn vrijheid riskeerde dan een exploitant van een niet-gedoogde coffeeshop in het algemeen loopt bij het verhandelen van softdrugs. Hij was immers gebonden aan voorwaarden voor schorsing van zijn voorlopige hechtenis. Een van de voorwaarden was het niet plegen van enig strafbaar feit. Vanwege deze grotere kans op vrijheidsontneming heeft de Raad van State in die uitspraak geoordeeld dat van de exploitant niet kon worden gevergd de overtreding voort te zetten om een handhavingsbesluit uit te lokken waartegen wel een rechtsmiddel kon worden aangewend.

14.2

Een uitzonderlijke situatie, die afwijking van het besluitkarakter rechtvaardigt, is in deze zaak niet aan de orde. Met name bestaat er geen concreet, direct risico voor eiser op vrijheidsontneming bij gegrondverklaring van het beroep tegen de exploitatievergunning als de gedoogverklaring niet gelijktijdig zou herleven.

14.3

Partijen hebben ter zitting nog gewezen op een uitspraak van de Raad van State van 18 november 2020^[18]met betrekking tot een andere gemeente waarin is gekeken naar de samenhang tussen een exploitatievergunning, gedoogverklaring en de plaatsing op een gedooglijst. De Raad van State oordeelde dat in dat geval alle drie nodig waren om softdrugs te mogen verkopen in een coffeeshop zonder bestuursrechtelijk negatieve gevolgen, zodat sprake was van een onlosmakelijke samenhang tussen de beoordeling van het schrappen van de gedooglijst en de beoordeling van het intrekken van de exploitatievergunning. De Raad van State achtte daarom een gelijktijdige beoordeling van de intrekking van de exploitatievergunning en de gedoogverklaring in dat geval wel noodzakelijk. Die zaak is echter niet vergelijkbaar met de onderhavige casus. In die zaak betrof het immers één beslissing waarin is besloten de coffeeshop tijdelijk van de gedooglijst te schrappen en de exploitatievergunning tijdelijk in te trekken, beiden voor de duur van één week, vanwege één en dezelfde overtreding van de gedoogvoorwaarden. In deze zaak is echter sprake van twee aparte besluiten en van een definitieve intrekking van de exploitatievergunning en niet een tijdelijke intrekking voor de duur van een week. In onderhavige casus is niet sprake van een uitzonderlijke situatie waarin de afzonderlijke beoordeling van de exploitatievergunning zonder de gedoogverklaring daar bij te betrekken voor eiser tot onaanvaardbare gevolgen zou leiden. Indien de intrekking van de exploitatievergunning geen stand had gehouden, zou het namelijk niet bezwaarlijk zijn dat eiser een handhavingsbesluit wegens het verkopen van softdrugs zonder gedoogverklaring zou afwachten. Daarbij komt dat de intrekking van de exploitatievergunning van eiser niet is gegrond op overtreding van de gedoogvoorwaarden. De rechtbank ziet daarom ook in deze uitspraak van de Raad van State geen aanleiding om te oordelen dat de intrekking van de gedoogverklaring van eiser toch een voor beroep vatbaar besluit is.

15. Het voorgaande betekent dat de intrekking van de gedoogverklaring geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb waartegen beroep open staat.

16. De rechtbank verklaart zich daarom onbevoegd ten aanzien van het beroep tegen de intrekking van de gedoogverklaring. De rechtbank wijst er onder verwijzing naar artikel 8.71 Awb op dat eiser zich tot de burgerlijke rechter kan wenden.

Proceskosten

17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat in beide zaken bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep in zaak HAA 21/2612 ongegrond;

- verklaart zich onbevoegd van het beroep kennis te nemen in de zaak HAA 21/2614.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, rechter, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. U moet het beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

BIJLAGE

Wet Bibob

Artikel 3:

1. Voor zover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:

a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of

b. strafbare feiten te plegen.

2. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:

a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,

b. in geval van vermoeden de ernst daarvan,

c. de aard van de relatie en

d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.

Artikel 7

1. Een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, kan door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.

2. Voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, kan het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester het Bureau^[19]om een advies vragen. (…)

Artikel 9

1. Het Bureau heeft tot taak aan bestuursorganen, voor zover deze bij of krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen het Bureau daartoe te verzoeken, op verzoek advies uit te brengen over de mate van gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of over de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 3, zesde lid.

Artikel 10

Het Bureau heeft voorts tot taak bestuursorganen desgevraagd te informeren omtrent de in deze wet en in andere algemeen verbindende voorschriften neergelegde weigerings- en intrekkingsgronden inzake subsidies, vergunningen en ontheffingen.

Artikel 26

De officier van justitie die beschikt over gegevens die er op duiden dat een betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die reeds gepleegd zijn of, naar redelijkerwijs op grond van feiten of omstandigheden kan worden vermoed, gepleegd zullen worden, kan het bestuursorgaan of de rechtspersoon met een overheidstaak wijzen op de mogelijkheid om eigen onderzoek als bedoeld in artikel 7a, eerste lid, te doen en daarna eventueel het Bureau om een advies te vragen.

Algemene plaatselijke verordening Beverwijk 2018

Artikel 1:6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing

De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd als:

ter verkrijging daarvan onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt;

op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;

de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen;

van de vergunning of ontheffing geen gebruik wordt gemaakt binnen of gedurende een daarin gestelde termijn dan wel, bij het ontbreken van een gestelde termijn, binnen een redelijke termijn; of

de houder dit verzoekt.

Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting

1. Het is verboden een alcoholvrij horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.

2. (…).

3.Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8, kan de vergunning worden geweigerd indien de exploitant of leidinggevend naar het oordeel van de burgemeester in enig opzicht van slecht levensgedrag is.(…)