Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/4711
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 februari 2022 in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S. Akkas),
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder
(gemachtigde: mr. K. Ait-Moha).
Procesverloop
In het besluit van 30 januari 2020 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat er geen reden is om tot aanpassing over te gaan van het dagloon zoals dat in het besluit van 16 juni 2016 is vastgesteld.
In het besluit van 23 juli 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 25 november 2021 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres was laatstelijk werkzaam als huishoudelijke hulp bij ouderen thuis bij de Stichting [naam] . Zij heeft zich op 3 februari 2014 ziek gemeld.
1.1
Op 14 april 2016 heeft zij een aanvraag ingediend voor een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). Bij besluit van 16 juni 2016 heeft verweerder aan eiseres per 1 juli 2016 een WGA-loonaanvullingsuitkering toegekend en de uitkering berekend op basis van een dagloon van € 27,99. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, maar dat heeft niet tot het gewenste resultaat geleid.
1.2
Bij brief van 18 december 2019 heeft eiseres verweerder verzocht om inzichtelijk te maken waarom haar uitkering destijds is verlaagd naar het bedrag van € 394,58.
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat er geen reden is om tot aanpassing van het dagloon zoals dat in het besluit van 16 juni 2016 is vastgesteld over te gaan, omdat het dagloon destijds juist is vastgesteld. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
3. Eiseres voert in beroep allereerst aan dat ten onrechte geen hoorzitting heeft plaatsgevonden, terwijl zij uitdrukkelijk had aangegeven wel een hoorzitting te willen.
3.1
Verweerder wijst er op dat bij e-mailbericht van 21 juli 2020 aan de gemachtigde van eiseres is aangegeven dat is geprobeerd om haar te bereiken om te bespreken of er behoefte bestaat aan een hoorzitting en dat in dat geval toestemming wordt gevraagd voor een verdere verdaging. Verder is aangegeven dat de beslissing op bezwaar uiterlijk 23 juli 2020 verstuurd moest worden. Helaas is noch telefonisch, noch via e-mail of post een reactie ontvangen. Hierop is de conclusie getrokken dat er geen behoefte bestond aan een hoorzitting. Over de stelling dat zij nu in haar belangen is geschaad, merkt verweerder in de eerste plaats op dat uit het feit dat (gemachtigde van) eiseres telefonisch niet bereikbaar was en niet op de e-mail van 21 juli 2020 heeft gereageerd, niet blijkt dat er behoefte aan een hoorzitting bestond. Verweerders conclusie dat er kennelijk geen behoefte was aan een hoorzitting is dan ook gerechtvaardigd. Voorts zijn de belangen van eiseres niet geschaad, omdat de beroepsgronden niet leiden tot een gewijzigd standpunt.
3.2
Op grond van artikel 7:2, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb), stelt het bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, de belanghebbende in de gelegenheid te worden gehoord. Van het horen kan op grond van artikel 7:3 Awb onder andere worden afgezien indien de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord.
3.3
De rechtbank stelt vast dat in een e-mail van verweerder van 29 mei 2020 aan de gemachtigde van eiseres is vermeld: “Wellicht wilt u bovenstaande nog telefonisch bespreken. Dat kan uiteraard. Kunt u mij dan bellen op (…). En graag horen wij van u of er in dit dossier nog behoefte is aan een telefonische hoorzitting.”
De rechtbank stelt verder vast dat verweerders e-mail van 21 juli 2020 aan de gemachtigde van eiseres het volgende – voor zover van belang – vermeldt: “(…) De vraag is nu of u nog behoefte heeft aan een hoorzitting. Anders zullen wij overgaan tot het afgeven van een beslissing op bezwaar. Uiterlijk donderdag (23 juli 2020) moet de beslissing op bezwaar ook verstuurd worden. Graag vraag ik u dan ook om via deze mail of per telefoon (…) uiterlijk morgen te laten weten of er behoefte is aan een hoorzitting. Indien dit het geval is, dan vraag ik u bij deze ook uw toestemming tot een verdere verdaging”. De gemachtigde van eiseres heeft hier niet op gereageerd.
3.4
De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat zij de e-mail van 29 mei 2020 wel heeft gezien en naar aanleiding daarvan met een medewerkster van verweerder heeft gesproken, maar het niet in het bijzonder over de hoorzitting heeft gehad. De e-mail van 21 juli 2020 heeft de gemachtigde van eiseres wegens vakantie niet gezien. 3.5 Conform vaste rechtspraak is het recht van een belanghebbende om te worden gehoord een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure, en kan slechts van het horen worden afgezien indien er geen twijfel over bestaat dat daarvoor toestemming is gegeven. De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting erkend dat, anders dan in het beroepschrift staat, namens eiseres niet uitdrukkelijk om een hoorzitting is verzocht. Verweerder heeft door middel van twee e-mails, van 29 mei 2020 en 21 juli 2020, en een brief van 4 maart 2020, waarvan de ontvangst niet is betwist, de gemachtigde van eiseres verzocht om aan te geven of er behoefte is aan een hoorzitting. Hierop is niet gereageerd. Onder deze omstandigheden kon verweerder er naar het oordeel van de rechtbank vanuit gaan dat er geen hoorzitting gewenst is. Daarnaast heeft eiseres in het beroepschrift en ter zitting bij de rechtbank haar standpunt inhoudelijk kunnen toelichten, hetgeen de gemachtigde van eiseres ter zitting heeft erkend, zodat zij niet is benadeeld.
De beroepsgrond slaagt niet.
De beroepsgrond slaagt niet.
4. Eiseres meent voorts dat haar dagloon in 2016 onjuist is vastgesteld. Er was sprake van een wisseling van werkgevers waardoor zij een maandafschrift over januari 2014 niet kon overleggen, omdat dit door haar werkgever niet is afgegeven, ondanks diverse pogingen. Verweerder heeft door het niet (kunnen) overleggen van de salarisstrook van januari 2014 besloten om de eerder hoger vastgestelde uitkering te verlagen. Verweerder is uitgegaan van onjuiste dan wel onvolledige gegevens. Eiseres meent dat verweerder had moeten kijken naar de totale periode dat zij heeft gewerkt en zich niet had moeten fixeren op één maand. Eiseres was geheel te goeder trouw en ging ervan uit dat de overdracht tussen de werkgevers goed was gegaan en de loonaangiftes correct was gedaan door de opvolgend werkgever. Pas in de bezwaarprocedure is gebleken dat die werkgever pas vanaf februari 2014 voor haar aangifte heeft gedaan en de maand januari is “vergeten”. Zij is de dupe van de handelwijze van deze werkgever, zodat zij recht heeft op rechtsbescherming. Zij kon niet weten dat de werkgever een maand geen aangifte voor haar had gedaan en heeft daarvan behoorlijk nadeel.
4.1
Verweerder heeft aangegeven dat voor de berekening van het dagloon van eiseres wordt gekeken naar het sociale verzekeringsloon (SV-loon) dat zij heeft verdiend in het jaar voorafgaande aan haar ziekte; de referteperiode. De referteperiode eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin zij ziek is geworden. Eiseres is op 3 februari 2014 ziek uitgevallen. Dit betekent dat de voor haar geldende referteperiode van 1 februari 2013 tot 31 januari 2014 loopt. Eiseres heeft in deze periode het volgende SV-loon verdiend:
Werkgever [bedrijf] BV: nov 13: € 538,86
Werkgever [bedrijf] BV: dec 13: € 1.219,43.
Het totale SV-loon in de referteperiode is € 1.758,29. Normaal dient het totale SV-loon dan ook gedeeld te worden door het dagloondagen per jaar (261). Eiseres is echter pas in november 2013 begonnen met werken. Daarom worden voor de berekening van haar dagloon alleen de dagloondagen vanaf november 2013 meegenomen. Dit zijn in totaal 65 dagen (november 2013: 20, december 2013: 22 en januari 2014: 23). De berekening van het dagloon is dan als volgt: € 1.758,29: 65 = € 27,05. Dit dagloon is voorts nog geïndexeerd per 1 juli 2014 (0,65%), 1 januari 2015 (0,44%), 1 juli 2015 (0,40%), 1 januari 2016 (1,11%) en 1 juli 2016 (0,83%). Zodoende is haar dagloon per 1 juli 2016 vastgesteld op bruto € 27,99.
Eiseres heeft wellicht in de maand januari 2014 gewerkt voor Stichting [naam] , maar de eerste maand waarin deze werkgever aangifte doet van loon is februari 2014. Verweerder dient bedragen toe te rekenen aan de maanden waarin de werkgever er aangifte van doet. Zodoende kan verweerder voor de berekening van het dagloon van eiseres geen SV-loon vanuit Stichting [naam] meenemen. Ook uit de bankafschriften blijkt dat er in de maand januari 2014 niets is betaald.
5.1
De volgende artikelen zijn van belang.
Op grond van artikel 13, eerste lid van de Wet WIA, wordt voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon beschouwd het 1/261ste deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid heeft geleid, is ingetreden doch ten hoogste het in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen bedoelde bedrag met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
Op grond van artikel 13, eerste lid van de Wet WIA, wordt voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon beschouwd het 1/261ste deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid heeft geleid, is ingetreden doch ten hoogste het in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen bedoelde bedrag met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
Op grond van artikel 13, derde lid van de Wet WIA worden bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld. De betreffende maatregel is het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen.
Op grond van artikel 15, eerste lid van het Dagloonbesluit wordt de werknemer geacht zijn loon te hebben genoten in het aangiftetijdvak waarover een werkgever van dat loon opgave heeft gedaan.
Op grond van artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit is het dagloon van uitkeringen op grond van de Wet WIA de uitkomst van de volgende berekening:
[(A–B) x 108/100 + C] / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in het refertejaar heeft genoten bij een werkgever die vakantiebijslag reserveert;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in het refertejaar heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer in het refertejaar heeft genoten bij een werkgever die geen vakantiebijslag reserveert; en
D staat voor 261.
Op grond van artikel 18, eerste lid van het Dagloonbesluit wordt het dagloon van de werknemer die vanaf de aanvang van de referteperiode tot en met de laatste dag van het eerste volledige aangiftetijdvak van dat jaar geen loon als bedoeld in artikel 14 of 15 heeft genoten, vastgesteld door bij de toepassing van artikel 16, eerste lid, «261» te vervangen door: het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de referteperiode.
5.2
De rechtbank overweegt allereerst dat de referteperiode hier niet ter discussie staat. Partijen zijn het erover eens dat in het onderhavige geval de binnen de referteperiode van één jaar gelegen maanden november 2013 – januari 2014 gelegen dagloondagen aan de orde zijn (zie artikel 18, eerste lid Dagloonbesluit). Dit betreft een periode van drie maanden, omdat eiseres eerst in november 2013 haar werkzaamheden heeft aangevangen en per
3 februari 2014 ziek is geworden. Partijen verschillen evenmin van mening over de vraag of de uren die gewerkt zijn in de geldende referteperiode in de berekening van het dagloon moeten worden meegenomen. Verweerder heeft de uren over januari 2014 dan ook betrokken in de berekening. Het geschil richt zich op het loon over de werkzaamheden van januari 2014.
3 februari 2014 ziek is geworden. Partijen verschillen evenmin van mening over de vraag of de uren die gewerkt zijn in de geldende referteperiode in de berekening van het dagloon moeten worden meegenomen. Verweerder heeft de uren over januari 2014 dan ook betrokken in de berekening. Het geschil richt zich op het loon over de werkzaamheden van januari 2014.
5.3
Eiseres was werkzaam op basis van een urencontract, hetgeen tot gevolg had dat de betaling van haar loon niet aan het einde van de betreffende maand plaatsvond, maar in het begin van de opvolgende maand. De werkgever waar eiseres werkzaam was ( [bedrijf] B.V.) heeft de loon opgave bij verweerder wel aan de juiste maanden (november en december 2013) toegekend. Deze werkgever is failliet gegaan en eiseres is per 1 januari 2014 bij een opvolgend werkgever (Stichting [naam] ) in dienst gekomen onder dezelfde voorwaarden.
Deze opvolgend werkgever heeft verzuimd over januari 2014 op de (bij de vorige werkgever) gebruikelijke en correcte wijze loon opgave te doen, als gevolg waarvan bij verweerder geen loon over januari 2014 is geregistreerd, terwijl eiseres wel werkzaamheden heeft uitgevoerd in die maand en daarvoor recht had op loonbetaling (zie de artikelen 7:616 e.v. Burgerlijk Wetboek). Eiseres heeft daarop niet kunnen acteren, omdat zij als werknemer niet wordt geïnformeerd over een loon opgave door een werkgever. Zij werd ook op vergelijkbare wijze beloond als bij haar vorige werkgever en kon derhalve ook niet bedacht zijn op de eventuele gevolgen voor een dagloonberekening. Dat de opvolgend werkgever, anders dan de vorige werkgever, abusievelijk bij de loonopgave dit loonbedrag heeft toegekend aan februari 2014 en niet aan januari 2014 wordt bevestigd in de e-mail van 14 juli 2016 (“Dit betekent dat we je gewerkte uren van januari pas in februari 2014 hebben uitbetaald.”) en het volgt ook uit de betreffende loonstrook. Immers, volgens deze loonstrook worden gewerkte uren uitbetaald en staat bij Uren ziek “0” vermeldt, terwijl eiseres per 3 februari 2014 ziek was en derhalve niet die vermelde uren kan hebben gewerkt in februari 2014.
Deze opvolgend werkgever heeft verzuimd over januari 2014 op de (bij de vorige werkgever) gebruikelijke en correcte wijze loon opgave te doen, als gevolg waarvan bij verweerder geen loon over januari 2014 is geregistreerd, terwijl eiseres wel werkzaamheden heeft uitgevoerd in die maand en daarvoor recht had op loonbetaling (zie de artikelen 7:616 e.v. Burgerlijk Wetboek). Eiseres heeft daarop niet kunnen acteren, omdat zij als werknemer niet wordt geïnformeerd over een loon opgave door een werkgever. Zij werd ook op vergelijkbare wijze beloond als bij haar vorige werkgever en kon derhalve ook niet bedacht zijn op de eventuele gevolgen voor een dagloonberekening. Dat de opvolgend werkgever, anders dan de vorige werkgever, abusievelijk bij de loonopgave dit loonbedrag heeft toegekend aan februari 2014 en niet aan januari 2014 wordt bevestigd in de e-mail van 14 juli 2016 (“Dit betekent dat we je gewerkte uren van januari pas in februari 2014 hebben uitbetaald.”) en het volgt ook uit de betreffende loonstrook. Immers, volgens deze loonstrook worden gewerkte uren uitbetaald en staat bij Uren ziek “0” vermeldt, terwijl eiseres per 3 februari 2014 ziek was en derhalve niet die vermelde uren kan hebben gewerkt in februari 2014.
5.4
Verweerder heeft conform artikel 15 eerste lid van het Dagloonbesluit het dagloon berekend, waarbij het loonbedrag dat ziet op de werkzaamheden verricht in januari 2014 buiten de dagloonberekening is gehouden, terwijl de gewerkte uren in januari 2014 wel zijn meegenomen. In het geval van eiseres is daardoor over het loontijdvak januari 2014, alhoewel vaststaat dat zij in januari heeft gewerkt, een loon opgave geregistreerd van € 0,-. Verweerder is in de berekening van het dagloon dan ook voor januari 2014 van € 0,- uitgegaan.
5.5 Eiseres stelt zich op het standpunt dat een strikte toepassing van artikel 15 eerste lid van het Dagloonbesluit ertoe leidt dat zo’n 30% van haar loon niet in de dagloonberekening wordt meegenomen (zij heeft drie maanden heeft gewerkt voorafgaand aan haar ziekmelding) en stelt dat zij daardoor ernstig wordt benadeeld.
Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat het buiten beschouwing laten van een loonbedrag over de werkzaamheden van januari 2014 weliswaar ongunstig uitpakt voor eiseres, maar dat deze regelgeving onverkort door hem moet worden uitgevoerd. Deze regeling kent geen hardheidsclausule. Daarbij is gewezen op de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB). Zo heeft de CRvB eerder geoordeeld dat de besluitgever (van het Dagloonbesluit) er welbewust voor gekozen dat de opgave van (hier) de werkgever aan de Belastingdienst bepalend is voor de toerekening van loon aan een bepaald aangiftetijdvak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 1 augustus 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:2091).
5.5 Eiseres stelt zich op het standpunt dat een strikte toepassing van artikel 15 eerste lid van het Dagloonbesluit ertoe leidt dat zo’n 30% van haar loon niet in de dagloonberekening wordt meegenomen (zij heeft drie maanden heeft gewerkt voorafgaand aan haar ziekmelding) en stelt dat zij daardoor ernstig wordt benadeeld.
Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat het buiten beschouwing laten van een loonbedrag over de werkzaamheden van januari 2014 weliswaar ongunstig uitpakt voor eiseres, maar dat deze regelgeving onverkort door hem moet worden uitgevoerd. Deze regeling kent geen hardheidsclausule. Daarbij is gewezen op de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB). Zo heeft de CRvB eerder geoordeeld dat de besluitgever (van het Dagloonbesluit) er welbewust voor gekozen dat de opgave van (hier) de werkgever aan de Belastingdienst bepalend is voor de toerekening van loon aan een bepaald aangiftetijdvak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 1 augustus 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:2091).
5.6
Vooropgesteld wordt dat het de rechtbank niet is gebleken dat verweerder van verkeerde gegevens is uitgegaan of de berekeningsmethode uit het Dagloonbesluit onjuist heeft toegepast. Een strikte toepassing van het Dagloonbesluit leidt dus tot het door verweerder vastgestelde dagloon en de daarop gebaseerde hoogte van de uitkering. De beroepsgronden van eiseres richten zich op de onderliggende berekeningsmethode, waarbij eiseres heeft gewezen op een verkeerde opgave door de opvolgend werkgever, waardoor het dagloon over de geldende referteperiode veel lager uitvalt.
De rechtbank begrijpt het standpunt van eiseres aldus dat zij een beroep doet op het evenredigheidsbeginsel. Met betrekking tot de vraag of de toepassing van artikel 15 eerste lid van het Dagloonbesluit in strijd is met het beginsel van een niet-onevenredige belangenafweging overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank begrijpt het standpunt van eiseres aldus dat zij een beroep doet op het evenredigheidsbeginsel. Met betrekking tot de vraag of de toepassing van artikel 15 eerste lid van het Dagloonbesluit in strijd is met het beginsel van een niet-onevenredige belangenafweging overweegt de rechtbank als volgt.
5.7
Het Dagloonbesluit is een algemeen verbindend voorschrift. In beginsel heeft te gelden dat de besluitgever van een algemeen verbindend voorschrift de betrokken belangen afweegt, en, dat de rechter het resultaat daarvan moet respecteren. Echter, in specifieke gevallen kan er aanleiding zijn om bij de beoordeling van een beroep tegen een concreet besluit te toetsen of het algemeen verbindend voorschrift als grondslag kan dienen voor dat besluit. Zoals recentelijk door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie ECLI:NL:RVS:2022:285) is geoordeeld kan er aanleiding zijn om over te gaan tot een (exceptieve) toetsing van het algemeen verbindende voorschrift (of de beleidsregel) waarop het bestreden besluit berust. Exceptieve toetsing houdt in dat de bestuursrechter, in het kader van een beroep tegen een besluit, de rechtmatigheid van dat algemeen verbindende voorschrift (of die beleidsregel) toetst aan hoger recht of algemene rechtsbeginselen. Bij die toetsing vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.
Uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 70) komt naar voren dat de wetgever heeft beoogd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb tegelijkertijd het verbod van willekeur, het materiële zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel als handelingsnorm voor bestuurlijke besluitvorming, en daarmee tevens als toetsingsnorm voor de rechter, te codificeren. De formulering van voornoemde bepaling ("De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.") brengt tot uitdrukking dat het bestuur bij de toepassing van die norm er steeds voor moet zorgen dat sprake is van een evenredige doel- en middelverhouding. Essentieel is dat de bepaling twee gelijkwaardige ‘ijkpunten’ heeft: aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is dus niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen.
Uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 70) komt naar voren dat de wetgever heeft beoogd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb tegelijkertijd het verbod van willekeur, het materiële zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel als handelingsnorm voor bestuurlijke besluitvorming, en daarmee tevens als toetsingsnorm voor de rechter, te codificeren. De formulering van voornoemde bepaling ("De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.") brengt tot uitdrukking dat het bestuur bij de toepassing van die norm er steeds voor moet zorgen dat sprake is van een evenredige doel- en middelverhouding. Essentieel is dat de bepaling twee gelijkwaardige ‘ijkpunten’ heeft: aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is dus niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen.
5.8
Aan de dagloonregelingen ligt het beginsel ten grondslag dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart in de periode voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis (zie ook ECLI:NL:CRVB:2018:2091). Uit de nota van toelichting bij het Dagloonbesluit volgt dat met de berekeningsmethode bedoeld is een zodanige verdere vereenvoudiging van de dagloonregels, dat het dagloon in vrijwel alle gevallen volgens algemene regels direct na aanvraag van de uitkering geautomatiseerd kan worden vastgesteld op basis van gegevens die beschikbaar zijn in de polisadministratie. Regels voor bijzondere situaties zijn daarom zoveel mogelijk vervallen. Aldus is sprake van een uniform systeem. Dit is ook een geschikt middel.
5.9 De rechtbank is van oordeel dat in het onderhavige geval een strikte toepassing van artikel 15 eerste lid van het Dagloonbesluit leidt tot een onevenredig groot nadeel aan de zijde van eiseres ten opzichte van de met het besluit te dienen doelen. Eiseres heeft de werkzaamheden in de geldende referteperiode verricht en heeft loon over die periode ontvangen. Alleen voor de maand januari 2014 heeft de opvolgend werkgever de loon opgave, anders dan gebruikelijk, niet toegekend aan de betreffende maand waarin de werkzaamheden werden verricht, met het gevolg dat die beloning niet wordt meegerekend.
De rechtbank acht het voldoende aannemelijk geworden dat, mede gezien de email van
14 juli 2016, daarmee een onjuiste loon opgave is gedaan en dat, in het geval loon opgave conform de vorige werkgever over januari 2014 was gedaan, dat loonbedrag wel was meegerekend in de dagloonberekening. Het nadelige gevolg voor eiseres was onnodig.
Nu sprake is van een korte periode van slechts drie maanden (gelegen in de referteperiode van één jaar), leidt het niet meerekenen van één maand loon tot een zeer nadelige uitkomst voor eiseres. Dit nadeel weegt zwaarder dan het vasthouden aan het doel dat met het bepaalde in artikel 15 eerste lid van het Dagloonbesluit met name bedoeld is, te weten een eenvoudige vaststelling van het dagloon.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat in dit concrete geval de berekeningsmethode van artikel 15 eerste lid van het Dagloonbesluit buiten toepassing moet blijven, voor zover daarmee het loon betaald voor de werkzaamheden verricht in januari 2014 buiten beschouwing wordt gelaten. Toepassing van het evenredigheidsbeginsel brengt in dit geval met zich dat het in februari 2014 betaalde loon moet worden geacht te zijn genoten voor de in januari 2014 verrichte werkzaamheden en als zodanig in de berekening van het dagloon worden meegeteld.
5.9 De rechtbank is van oordeel dat in het onderhavige geval een strikte toepassing van artikel 15 eerste lid van het Dagloonbesluit leidt tot een onevenredig groot nadeel aan de zijde van eiseres ten opzichte van de met het besluit te dienen doelen. Eiseres heeft de werkzaamheden in de geldende referteperiode verricht en heeft loon over die periode ontvangen. Alleen voor de maand januari 2014 heeft de opvolgend werkgever de loon opgave, anders dan gebruikelijk, niet toegekend aan de betreffende maand waarin de werkzaamheden werden verricht, met het gevolg dat die beloning niet wordt meegerekend.
De rechtbank acht het voldoende aannemelijk geworden dat, mede gezien de email van
14 juli 2016, daarmee een onjuiste loon opgave is gedaan en dat, in het geval loon opgave conform de vorige werkgever over januari 2014 was gedaan, dat loonbedrag wel was meegerekend in de dagloonberekening. Het nadelige gevolg voor eiseres was onnodig.
Nu sprake is van een korte periode van slechts drie maanden (gelegen in de referteperiode van één jaar), leidt het niet meerekenen van één maand loon tot een zeer nadelige uitkomst voor eiseres. Dit nadeel weegt zwaarder dan het vasthouden aan het doel dat met het bepaalde in artikel 15 eerste lid van het Dagloonbesluit met name bedoeld is, te weten een eenvoudige vaststelling van het dagloon.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat in dit concrete geval de berekeningsmethode van artikel 15 eerste lid van het Dagloonbesluit buiten toepassing moet blijven, voor zover daarmee het loon betaald voor de werkzaamheden verricht in januari 2014 buiten beschouwing wordt gelaten. Toepassing van het evenredigheidsbeginsel brengt in dit geval met zich dat het in februari 2014 betaalde loon moet worden geacht te zijn genoten voor de in januari 2014 verrichte werkzaamheden en als zodanig in de berekening van het dagloon worden meegeteld.
Conclusie6. Het voorgaande betekent dat het besluit moet worden vernietigd.
De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder het dagloon van eiseres opnieuw moet berekenen. De rechtbank past niet een bestuurlijke lus toe, omdat dat volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder het dagloon van eiseres opnieuw moet berekenen. De rechtbank past niet een bestuurlijke lus toe, omdat dat volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
6.1
Verweerder moet een nieuw besluit nemen en daarbij rekening houden met deze uitspraak, in die zin dat bij de dagloonberekening het loon betaald voor de werkzaamheden verricht in januari 2014 wordt betrokken. Voor het nemen van een nieuw besluit stelt de rechtbank een termijn van zes weken. De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.
6.2
Het beroep is gegrond. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.Ook zal de rechtbank verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, na de dag nadat daarop is beslist, een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van rechtsoverwegingen 5.9 en 6.1 van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 48,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Boomsma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.