Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/2541
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 februari 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.T. Poort),
en
de burgemeester van de gemeente Haarlem, verweerder
(gemachtigden: mr. R. Braeken en M. van Schip).
Procesverloop
In het besluit van 15 januari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom en een groepsverbod opgelegd.
In het besluit van 28 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 22 december 2021 op zitting behandeld. Eiser en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Op 23 november 2020 heeft verweerder van de politie eenheid Noord-Holland een bestuurlijke rapportage ontvangen. Uit deze rapportage blijkt dat eiser in 2019 en 2020 twaalf keer betrokken is geweest bij incidenten die de openbare orde binnen de gemeente Haarlem hebben verstoord. Het gaat om overlast, vernielingen en geweldplegingen.
2. Verweerder heeft besloten aan eiser een last onder dwangsom en een groepsverbod op te leggen om te zorgen dat hij stopt met het plegen van strafbare feiten en het veroorzaken van overlast in de gemeente Haarlem. Dit houdt in dat eiser een bedrag van € 2.500,- moet betalen voor iedere keer dat hij nogmaals alleen of samen met anderen de openbare orde verstoort, overlast veroorzaakt of een strafbaar feit pleegt in de gemeente Haarlem, tot een maximumbedrag van € 12.500,-. Het gaat om alle strafbare feiten genoemd in het Wetboek van Strafrecht, in de Algemene plaatselijke verordening gemeente Haarlem (APV) en in het Vuurwerkbesluit. Voorts mag eiser vanaf 10 februari 2021 tot en met 9 mei 2021 met maximaal drie andere personen in een deel van Haarlem komen of zijn. Dit geldt voor het deel van Haarlem dat rechts van de Randweg N208 (dus ten oosten daarvan) ligt.
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage en maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
4.1
Eiser betoogt dat verweerder de hoorplicht van artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft geschonden. Hij voert daartoe aan dat verweerder slechts enkele werkdagen van tevoren een uitnodiging voor een hoorzitting naar zijn gemachtigde heeft verstuurd. Ook heeft vooraf geen overleg plaatsgevonden. De gemachtigde van eiser was door andere afspraken verhinderd om de hoorzitting bij te wonen en heeft verweerder verzocht de hoorzitting te verplaatsen. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen en de hoorzitting heeft plaatsgevonden zonder de aanwezigheid van eiser en zijn gemachtigde. Hierdoor heeft geen effectieve rechtsbijstand kunnen plaatsvinden. Het horen is een essentieel onderdeel van de bezwaarprocedure en daarvan kan slechts bij uitzondering worden afgeweken. Van een dergelijke uitzondering is in dit geval geen sprake. Ook kan niet worden volstaan met het toesturen van een samenvatting van de reactie van verweerder tijdens de hoorzitting en eiser in de gelegenheid stellen hierop te reageren.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de commissie bezwaarschriften wel degelijk een mogelijkheid tot horen heeft geboden. De gemachtigde van eiser is in ieder geval bij e-mail van 15 maart 2021 op de hoogte gesteld van de datum van de hoorzitting. Vervolgens heeft de gemachtigde zich pas 2,5 uur voor de hoorzitting middels een e-mail afgemeld. Dat was dusdanig laat dat de hoorzitting niet meer kon worden verplaatst. Deze veel te late afmelding komt dan ook voor rekening van de gemachtigde van eiser. Daarnaast is de gemachtigde van eiser in de gelegenheid gesteld te reageren op het concept-verslag van de hoorzitting, zodat eiser niet in zijn belangen is geschaad. Overigens schrijft de Awb nergens voor dat de datum voor een hoorzitting in onderling overleg met partijen dient te worden vastgesteld.
4.3
De rechtbank overweegt dat het in beginsel in strijd is met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb een hoorzitting niet uit te stellen wanneer een belanghebbende of zijn gemachtigde direct na de uitnodiging voor de hoorzitting gemotiveerd heeft medegedeeld dat hij op het genoemde tijdstip niet kan verschijnen. [1] Van een dergelijke situatie is in dit geval echter geen sprake. Verweerder heeft de gemachtigde van eiser op 15 maart 2021 een e-mail gestuurd met als onderwerp “hoorzitting 22 maart om 14:45 uur” met daarbij de stukken en een link voor het bijwonen van de hoorzitting via Teams. De gemachtigde van eiser heeft verweerder eerst op 22 maart 2021 om 12:09 uur per e-mail - ongemotiveerd - medegedeeld dat hij is verhinderd de zitting bij te wonen. Voorts is er geen grond voor het oordeel dat de datum voor de hoorzitting in onderling overleg had moeten worden vastgesteld. Het betoog slaagt niet.
5.1
Eiser betoogt dat de last onvoldoende duidelijk en veel te ruim is. Hij voert daartoe aan dat ongeacht de aard, duur, ernst of mate van schuld en/of opzet hij voor iedere vorm van het verstoren van de openbare orde, het veroorzaken van overlast of het plegen van een strafbaar feit in de gemeente Haarlem een bedrag van € 2.500,- verbeurt. Onduidelijk is wanneer volgens verweerder sprake is van een verstoring van de openbare orde of het veroorzaken van overlast. Bovendien is de last zo ruim dat ieder gedrag hieronder kan vallen. Eiser dient vooraf te weten bij welk gedrag handhavend wordt opgetreden. Dat is nu veel te vaag.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de last onder dwangsom duidelijk staat vermeld dat eiser dient te stoppen met het plegen van strafbare feiten en het veroorzaken van overlast in de gemeente Haarlem. Vervolgens staat uitgelegd wat dit behelst. Ook is expliciet de APV, het Wetboek van Strafrecht en het Vuurwerkbesluit genoemd, omdat uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat de openbare ordeverstoringen van eiser vooral voortvloeien uit overtreding hiervan. Verweerder heeft hiermee de verstoringen van de openbare orde begrensd tot duidelijke normen. Het plegen van een strafbaar feit door overtredingen van de APV, het Wetboek van Strafrecht en het Vuurwerkbesluit betekent een verstoring van de openbare orde. De lastgeving is dan ook zeker niet vaag.
5.3
De rechtbank stelt vast dat verweerder heeft beoogd een last op te leggen die strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen, als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb. Zo’n last kan worden opgelegd als een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Niet in geschil is dat er eerdere overtredingen door eiser hebben plaatsgevonden. De rechtbank maakt uit het advies van de Adviescommissie voor bezwaarschriften, dat verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, op dat het gaat om overtredingen van de artikelen 2:1, 2:31, 2:47, eerste lid, onder b, en 2:49b van de APV. Ook is niet in geschil dat gevaar voor herhaling voor de hand ligt. De bevoegdheid van verweerder om handhavend op te treden om herhaling te voorkomen staat daarmee naar het oordeel van de rechtbank vast.
5.4
De rechtbank is echter van oordeel dat de opgelegde last ten onrechte ziet op het voorkomen van herhaling van overtreding van alle artikelen van de APV, het Wetboek van Strafrecht en het Vuurwerkbesluit, omdat er geen eerdere overtredingen van al die artikelen hebben plaatsgevonden. Enkel de artikelen 2:1, 2:31, 2:47, eerste lid, onder b, en 2:49b van de APV zijn eerder overtreden. Dit betekent dat de last te verstrekkend is. Bovendien is verweerder gelet op artikel 125, derde lid, van de Gemeentewet niet bevoegd tot het opleggen van een last die dient tot handhaving van het Wetboek van Strafrecht en het Vuurwerkbesluit, omdat dat geen regels zijn die verweerder uitvoert. Voor zover verweerder heeft bedoeld eiser te gelasten de openbare orde niet te verstoren en geen overlast te veroorzaken is verweerder ook daartoe niet bevoegd, omdat het in algemene zin niet mogen verstoren van de openbare orde en niet mogen veroorzaken van overlast niet is neergelegd in een rechtsregel. Het voorgaande betekent dat de opgelegde last onder dwangsom niet in stand kan blijven. Wat eiser voor het overige over de last onder dwangsom heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking.
6.1
Eiser betoogt dat het opleggen van een groepsverbod in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Hij voert daartoe aan dat het doel dat verweerder voor ogen heeft gehad bij het opleggen van een groepsverbod reeds wordt behaald door het feit dat eiser strafrechtelijk is geschorst uit zijn voorlopige hechtenis met vijftien schorsingsvoorwaarden. Onder die schorsingsvoorwaarden bevindt zich ook de voorwaarde dat eiser zich gedurende het schorsingstoezicht niet in het centrum van Haarlem mag bevinden. Het opleggen van dezelfde en strengere voorwaarden is onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat een groepsverbod op zijn plaats is, omdat de verstoringen van de openbare orde veelal in groepsverband plaatsvonden. Hiervoor heeft verweerder ook een deel van Haarlem aangewezen waar de ernstige verstoringen van de openbare orde verspreid plaatsvonden. Volgens verweerder wordt eiser hierdoor niet in zijn belangen geschaad. Het betreft een bestuursrechtelijke maatregel die is gericht op het voorkomen van verstoringen van de openbare orde. Het strafrecht is gericht op het bestraffen van gepleegde en bewezen strafbare feiten. De met het strafrecht en bestuursrecht te beschermen rechtsbelangen verschillen. In dit geval is geen sprake van samenloop van twee punitieve sancties, zodat het ne bis in idem-beginsel niet aan het bestreden besluit in de weg staat. Overigens krijgt eiser officiële waarschuwingen van Reclassering Nederland en is hij ook opnieuw aangehouden voor het plegen van strafbare feiten en weer heengezonden. Dit betekent dat hij strafbare feiten blijft plegen en daarvoor niet in detentie wordt gezet. Dat maakt dat verweerder het toepassen van zijn bevoegdheden om verstoringen van de openbare orde te voorkomen nodig acht.
6.3
De rechtbank ziet in wat eiser heeft betoogd geen aanleiding voor het oordeel dat de gevolgen van het opleggen van een groepsverbod onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Het strafrechtelijke traject staat los van het bestuurlijke traject en in het bestuurlijke traject gelden andere normen, doelen en bewijsregels. Bovendien is ter zitting gebleken dat het door verweerder aan eiser opgelegde groepsverbod ruimer is dan de door eiser genoemde schorsingsvoorwaarde. Het betoog slaat niet.
7. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij aan eiser een last onder dwangsom is opgelegd. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook maakt de rechtbank geen gebruik van het bepaalde in artikel 8:51a van de Awb (bestuurlijke lus). Verweerder moet daarom een nieuw besluit op het bezwaar tegen de last onder dwangsom nemen en rekening houden met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
8. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt derhalve € 1.518,-.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij aan eiser een last onder dwangsom is opgelegd;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen de last onder dwangsom met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kraefft, rechter, in aanwezigheid van mr. M. van Excel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE
Gemeentewet
Artikel 125
(…)
3. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
(…)
Artikel 172a
1. Onverminderd artikel 172, derde lid, en hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de burgemeester aan een persoon die individueel of in groepsverband de openbare orde ernstig heeft verstoord of bij groepsgewijze ernstige verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, dan wel herhaaldelijk individueel of in groepsverband de openbare orde heeft verstoord of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven:
(…)
b. zich niet in een of meer bepaalde delen van de gemeente op een voor het publiek toegankelijke plaats zonder redelijk doel met meer dan drie andere personen in groepsverband op te houden (…)
(…)
b. zich niet in een of meer bepaalde delen van de gemeente op een voor het publiek toegankelijke plaats zonder redelijk doel met meer dan drie andere personen in groepsverband op te houden (…)
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
(…)
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouden tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 5:1
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
(…)
Artikel 5:2
1. In deze wet wordt verstaan onder:
(…)
b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
(…)
(…)
b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
(…)
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
(…)