Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/435
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 februari 2022 in de zaak tussen
V.O.F. [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.F. Wijngaarden),
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr.dr. C.C. de Brauw).
Procesverloop
In het besluit van 22 juli 2020 (primair besluit) heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 69.000,- vanwege overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml) en is besloten de inspectiegegevens openbaar te maken.
In het besluit van 17 december 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2021 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen bij [naam 1] , bijgestaan door gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Wat vooraf ging
1. Op 18 oktober 2017 is door arbeidsinspecteurs van de inspectie SZW (in samenwerking met de recherche SZW en de nationale politie) een werkplekcontrole uitgevoerd bij eiseres. Tijdens deze controle hebben ook doorzoekingen van de woning en auto van de wettelijk vertegenwoordiger van de V.O.F., [naam 1] plaatsgevonden. Daarbij zijn diverse bescheiden in beslag genomen, waaronder handgeschreven overzichten van uren en verdiensten. Eiseres heeft op vordering van verweerder loonstrookjes en andere bescheiden overgelegd.
2. Heel kort samengevat heeft verweerder geconcludeerd dat bij elf werknemers van eiseres niet valt vast te stellen of is voldaan aan de Wml, omdat niet kan worden uitgegaan van de juistheid van de door eiseres overgelegde loonstrookjes, omdat uit de handgeschreven overzichten heel andere uren en bedragen naar voren komen. Verweerder heeft dat in het primaire besluit en in de beslissing op bezwaar per werknemer uiteengezet.
Standpunt eiseres
3. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in verbinding met artikel 7:12 van de Awb. Zo kent artikel 18b, tweede 2, van de Wml dezelfde administratieve verplichtingen als artikel 9, eerste lid, van de Wet arbeidsvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie (WagwEU), maar is de boete bij overtredingen van de verplichtingen van artikel 9 van de WagwEU veel lager dan de boete op grond van artikel 18b van de Wml. Eiseres wijst er daarbij op dat ook verweerder erkend heeft dat het in beide regelingen om dezelfde doelstelling gaat.
Ook bestaat volgens eiseres strijd met het evenredigheidsbeginsel in verband met de coronacrisis. Eiseres wijst er in dit kader op dat zij zeer hard getroffen is door de coronacrisis, omdat haar bedrijfsmatige activiteiten voornamelijk uit contactberoepen bestaan: nagelstylisten en schoonheidsspecialisten. Door de aard van haar onderneming is eiseres zwaarder getroffen dan andere ondernemingen en sluiting dreigt. Eiseres stelt dat ten onrechte de bedrijfsschade alleen wordt meegewogen voor zover dat de draagkracht van de individuele vennoten zelf onevenredig raakt.
Eiseres voert verder aan dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd is, omdat sprake is van innerlijke tegenstrijdigheden. Eiseres stelt dat verweerder enerzijds de hoogte van opgelegde boetes motiveert met de onmogelijkheid om vast te stellen hoeveel uren de werknemers hebben gewerkt, terwijl de juistheid van het aantal uren op de loonstrookjes wordt weersproken met betrouwbaar geachte andere documenten over de gewerkte uren.
Standpunt verweerder
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen sprake van is dat verweerder in het bestreden besluit heeft erkend dat de Wml en de WagwEU dezelfde doelstelling hebben. Verweerder heeft juist het verschil tussen beide wetten onderstreept. De WagwEU bevat administratieve verplichtingen met betrekking tot een specifieke groep werknemers waarvan op Europees niveau is afgesproken dat extra administratie nodig is om handhaving van inhoudelijke wettelijke verplichtingen rondom werktijden en beloning van werk mogelijk te maken. De Wml is de inhoudelijke wet waarin het minimumloon is vastgesteld en een verplichte vakantiebijslag voor werknemer is bepaald. Bij een overtreding van artikel 18b van de Wml heeft de inspecteur na het onderzoeken van alle beschikbare en overgelegde gegevens geconstateerd dat het onmogelijk is vast te stellen welke uren werknemers daadwerkelijk gewerkt hebben en/of welk loon zij daarvoor hebben ontvangen. Hierdoor is het ook niet mogelijk alsnog het juiste loon te laten nabetalen. Overtredingen van deze inhoudelijke bepalingen worden zwaarder bestraft dan overtredingen van de administratieve bepalingen van de WagwEU. Dat de beide wetten vallen binnen het brede doel om toe te zien op eerlijk werk maakt niet dat de aangehaalde wettelijke voorschriften hetzelfde regelen en dus met eenzelfde boetehoogte zouden moeten worden gesanctioneerd. Er bestaat wel een overlap tussen de twee artikelen. Met deze overlap is in de beboeting rekening gehouden. Indien een boete wordt opgelegd op grond van artikel 18b van de Wml wordt geen boete opgelegd op grond van artikel 9 van de WagwEU. Het moet dan wel gaan om het overlappende gedeelte van de bepalingen.
5. Met betrekking tot de draagkracht heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het juist is dat gekeken moet worden naar de individuele draagkracht van de vennoten. Eiseres heeft echter geen gegevens aangeleverd op grond waarvan die draagkracht kan worden vastgesteld. Voor zover eiseres betoogt dat de coronacrisis op zichzelf een reden zou moeten zijn om het boetebeleid te herzien, volgt verweerder haar daarin niet. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat vanuit de overheid verschillende regelingen zijn opgezet om ondernemers financieel te ondersteunen. Tevens zijn versoepelde betalingsregelingen aangeboden. Naast deze algemene regelingen wordt specifiek gekeken naar de individuele gevolgen van een boete voor de beboete persoon, maar daarvoor is wel van belang dat die situatie voldoende inzichtelijk is gemaakt.
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat geen sprake is van innerlijke tegenstrijdigheden in de besluitvorming. Het is aan eiseres om de juiste administratieve bescheiden te laten zien op basis waarvan de inspectie kan berekenen of de werknemers conform de bepalingen van de Wml zijn uitbetaald. Gedurende het onderzoek zijn verschillende gegevens gevonden over de gewerkte uren en het betaalde loon. Eiseres heeft geen verklaring willen afleggen over het verschil tussen alle aangetroffen gegevens. Het is daarom onduidelijk welke uren daadwerkelijk gewerkt zijn en hoeveel loon daadwerkelijk is uitbetaald. Om die reden kon de inspecteur niet berekenen of voldaan is aan de minimumvereisten van de Wml.
Beoordeling rechtbank
6. Verweerder heeft de hoogte van de boete vastgesteld overeenkomstig de “beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving 2018”. [1] De bepalingen uit de beleidsregel strekken er toe dat aan een werkgever de maximale boete wordt opgelegd voor iedere werknemer waarover de werkgever geen of onvoldoende schriftelijke bescheiden heeft verstrekt, op grond waarvan kan worden gecontroleerd of hij ten behoeve van deze werknemer aan zijn verplichtingen tot het betalen van het minimumloon en de minimumvakantiebijslag heeft voldaan. Dit beleid is niet onredelijk geacht. [2] Dat in de Beleidsregel boeteoplegging WagwEU 2020 voor een andere staffel met lagere boetenormbedragen is gekozen, maakt dit niet anders. Zoals door verweerder uiteengezet is, bestaan er belangrijke verschillen tussen de Wml en WagwEU, hoewel beide regelingen toezien op eerlijk werk. Zo staan er in de WagwEU geen inhoudelijke bepalingen over de te werken uren en het loon.
7. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet verweerder bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid.
8. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat sprake is van tegenstrijdigheden in de besluitvorming. Eiseres heeft bescheiden (zoals loonstrookjes) overgelegd, maar verweerder heeft daarnaast handgeschreven urenstaten gevonden die sterke twijfel zaaien over de juistheid van de door eiseres ingeleverde officiële administratie. Eiseres heeft tot op heden voor die verschillen geen verklaring gegeven. Ook de verklaringen die de werknemers hebben afgelegd lopen uiteen; een aantal verklaart alle uren giraal betaald te hebben gekregen, maar werknemer [naam 2] verklaart dat een deel van het loon contant werd uitbetaald. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat hij niet in staat was te berekenen welk loon eiseres nog zou moeten nabetalen, omdat daarvoor betrouwbare gegevens ontbreken.
9. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, wordt van boeteoplegging afgezien. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. Daarvan is in dit geval niet gebleken. Reden voor matiging van de opgelegde boete kan ook bestaan indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
10. Voorstelbaar is dat eiseres zwaar te lijden heeft gehad door de maatregelen vanwege de covid-19-coronacrisis – al heeft de overheid voor ondernemers ondersteunende maatregelen in het leven geroepen – maar eiseres heeft ook in beroep geen onderbouwing gegeven voor het standpunt dat de boetes niet door haar vennoten kunnen worden opgebracht.
11. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepsgronden geen doel treffen.
12. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr.dr. J.C. de Wit, voorzitter, en mr. S.A. Steinhauser en
mr. J.J. Maarleveld, leden, in aanwezigheid van mr.J.H. Bosveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2022.
mr. J.J. Maarleveld, leden, in aanwezigheid van mr.J.H. Bosveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2022.
griffier
de voorzitter is verhinderd te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.