ECLI:NL:RBNHO:2021:6790

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummers: HAA 20/2117 en HAA 20/2181

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 augustus 2021 in de zaak tussen

1. [eiseres 1]te [vestigingsplaats 1] ,

(gemachtigde: mr. A.M. van Eik),

2. [eiseres 2]te [vestigingsplaats 2] ,

3. [eiseres 3] ,te [vestigingsplaats 3] ,

4. [eiseres 4] ,te [vestigingsplaats 3] ,

5. [eiseres 5] ,te [vestigingsplaats 4] ,
(gemachtigde: [naam 1] )

tezamen: eiseressen

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland, verweerder

(gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de besloten vennootschap
Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V., te Zandvoort

(gemachtigden: mr. A. Collignon en mr. J. Tingen).

Procesverloop

Bij besluit van 23 augustus 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan derde-partij ontheffing verleend van verboden op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb).

Bij besluit van 27 februari 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres sub 1 en eiseressen sub 2 tot en met 5 tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres sub 1 en eiseressen sub 2 tot en met 5 hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2021. Eiseres sub 1 is vertegenwoordigd door [naam 2] , bijgestaan door voornoemde gemachtigde.

Eiseressen sub 2 tot en met 5 zijn vertegenwoordigd door [naam 1] . Eiseres sub 3 is ook vertegenwoordigd door [naam 3] .

Namens verweerder zijn verschenen mr. F. Sassen, ing. C.F.P. Vrolijk en L. Kuiper, allen werkzaam bij de omgevingsdienst Noord-Holland Noord, bijgestaan door voornoemde gemachtigde.

Derde-partij is vertegenwoordigd door [naam 4] , directeur, bijgestaan door voornoemde gemachtigden. Derde-partij heeft tevens drs. [naam 5] , ecoloog, werkzaam bij Econsultancy, meegebracht.

Overwegingen

Besluitvorming

1.1

Bij het primaire besluit (hierna ook: de ontheffing) heeft verweerder - onder voorschriften en beperkingen - aan derde-partij op grond van artikel 3.8, eerste lid, van de Wnb voor de periode van 23 augustus 2019 tot en met 30 april 2020 ontheffing verleend van:

- artikel 3.5, tweede lid, van de Wnb, voor zover het betreft het opzettelijk verstoren van exemplaren van de rugstreeppad en de zandhagedis;

- artikel 3.5, vierde lid, van de Wnb, voor zover het betreft het beschadigen of vernielen van voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van exemplaren van de rugstreeppad en zandhagedis.

1.2

De ontheffing heeft betrekking op werkzaamheden op het circuit Zandvoort (hierna ook: CZ) die bestaan uit graafwerkzaamheden waarbij zand wordt ontgraven en opgehoogd, asfalteringswerkzaamheden, de realisatie van (tijdelijke) tribunes, de realisatie van een keerwand, de realisatie van tunnels, het verbreden en versterken van paden, de aanleg van enkele paden en het verplaatsen van een pad met talud in het gebied naast het CZ.

1.3

De Hoor- en Adviescommissie (hierna: HAC) heeft verweerder geadviseerd het primaire besluit te herroepen omdat:

- niet afdoende is gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossing is voor het accommoderen van het beoogde aantal toeschouwers waarmee de veiligheid op en rond het circuit en de bescherming van de wilde flora en fauna kan worden gewaarborgd dan het plaatsen van (tijdelijke) tribunes; en

- niet deugdelijk is gemotiveerd dat met het doorgang vinden van de Formule 1-race op het circuit van Zandvoort een dwingende reden van groot openbaar belang is gemoeid.

De HAC stelt verder dat verweerder afdoende heeft onderbouwd dat de gunstige staat van instandhouding van de betrokken soorten niet in geding is. Verweerder mocht zich daarbij, gelet op de inhoud van het door Ecologisch Adviesbureau Mulder opgestelde tegenrapport^[1]en de reactie daarop van Econsultancy^[2], baseren op de inhoud van het rapport van Econsultancy van 30 juli 2019^[3]. De HAC ziet verder geen reden om te twijfelen aan de inhoud van het rapport van Econsultancy van 15 november 2019^[4]waaruit blijkt dat herstelmaatregelen na afronding van de werkzaamheden niet nodig zijn.

1.4

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de verleende ontheffing gehandhaafd. Voor de motivering van dit besluit wijst verweerder naar het advies van de HAC, behoudens voor zover het de overwegingen over een “andere bevredigende oplossing” en “dwingende redenen van groot openbaar belang” betreft.

Ontvankelijkheden

Belanghebbenden

2. De rechtbank gaat uit van de ontvankelijkheid van de beroepen van eiseressen. Eiseressen sub 1, 2, 3 en 5 zijn, reeds gelet op de doelomschrijvingen in de statuten, aan te merken als belanghebbenden bij de besluitvorming. De doelomschrijving in de statuten van eiseres sub 4 is dermate ruim geformuleerd en geografisch onbegrensd dat een nader onderzoek naar de feitelijke werkzaamheden van eiseres sub 4 nodig zou zijn om te kunnen beoordelen of zij als belanghebbende bij de besluitvorming over de ontheffing is aan te merken. Omdat eiseressen sub 2, 3 en 5 in elk geval belanghebbenden zijn, komt de rechtbank toe aan de inhoudelijke beoordeling van het beroepschrift van eiseressen sub 2 tot en met 5, dat ook namens eiseres sub 4 is ingediend. Onder deze omstandigheden acht de rechtbank een verder onderzoek naar de vraag of eiseres sub 4 ook als belanghebbende bij de besluitvorming is aan te merken, niet opportuun.

Procesbelang

3.1

De in beroep bestreden ontheffing heeft een geldigheidsduur tot en met 30 april 2020 en is verleend voor specifieke werkzaamheden die inmiddels zijn verricht. De rechtbank ziet zich daarom gesteld voor de vraag of eiseressen nog procesbelang hebben bij hun beroepen. De rechtbank heeft deze vraag voorafgaand aan de zitting schriftelijk aan eiseressen voorgehouden.

3.2

Eiseres sub 1 behoudt procesbelang omdat dit, zoals ook door haar aangegeven, is gelegen in het verkrijgen van proceskosten in bezwaar.^[5]Eiseressen hebben verder aangegeven dat hun procesbelang ook is gelegen in de mogelijkheid van een opdracht tot herstel van de als gevolg van de ontheffing ontstane schade (te weten: vernietiging van het leefgebied van de soorten) in geval van vernietiging van de ontheffing. De rechtbank volgt hen daarin. Volgens de rechtbank kan het bevoegd gezag immers gehouden zijn om een overtreder van soortenbeschermingsbepalingen uit de Wnb (al dan niet na een handhavingsverzoek) op te dragen de situatie te herstellen in de toestand zoals die was voordat de overtreding plaatsvond.^[6]Beide beroepen zijn derhalve ontvankelijk.

Wettelijk kader

4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Omvang van het geding

5.1

Ter zitting heeft eiseres sub 1 desgevraagd aangegeven dat zij de uit het bezwaarschrift herhaalde en ingelaste grond dat er ten onrechte geen ontheffing is gevraagd voor het doden van de zandhagedis en de rugstreeppad niet langer handhaaft. Deze grond blijft dan ook verder buiten bespreking.

5.2

Voor een beoordeling van het betoog van eiseressen sub 2 tot en met 5 dat voor de werkzaamheden waarop de ontheffing ziet geen vergunning is gevraagd of verleend als bedoeld in hoofdstuk 2 van de Wnb is in de onderhavige procedure geen plaats. In deze procedure ligt immers de ontheffing voor die is verleend op grond van hoofdstuk 3 van de Wnb. De rechtbank laat gronden die verband houden met de stelling dat de uitvoering van de ontheven werkzaamheden een uitstoot van stikstof veroorzaakt die een negatieve invloed heeft op het naastgelegen Natura 2000-gebied dan ook buiten beschouwing.

5.3

Ook de stelling van eiseressen sub 2 tot en met 5 dat de werkzaamheden deels plaatsvinden in strijd met het geldende bestemmingsplan speelt in het kader van deze procedure geen rol. Deze procedure gaat over een ontheffing op grond van de Wnb. De eventuele strijdigheid met het bestemmingsplan vormt geen onderdeel van het toetsingskader van deze ontheffing.

5.4

De rechtbank laat verder ook gronden die betrekking hebben op de bij besluit van
14 januari 2021 verleende ontheffing en de daaraan voorafgaande handhavingsprocedure buiten bespreking omdat deze gronden geen (direct) verband houden met de bij het bestreden besluit gehandhaafde ontheffing waarop deze procedure betrekking heeft. Tegen het besluit van 14 januari 2021 zijn een drietal beroepen ingesteld, geregistreerd onder zaaknummers HAA 12/1233, HAA 21/1029 en HAA 21/1032. Het verzoek van eiseres sub 1 om het beroep met zaaknummer HAA 21/1032 gelijktijdig te behandelen met haar onderhavige beroep is door de rechtbank, gelet op de gemotiveerde reactie van derde-partij op het verzoek van eiseres sub 1, afgewezen. Gronden tegen de bij besluit van 14 januari 2021 verleende ontheffing kunnen in voornoemde procedures naar voren worden gebracht.

Andere bevredigende oplossing

6.1.1

Eiseres sub 1 voert aan dat de werkzaamheden waarop de ontheffing ziet, niet nodig zijn voor de sport zelf en de ontheffing enkel tot doel heeft de grote aantallen bezoekers in goede banen te leiden . Er is onvoldoende onderzoek gedaan naar alternatieven voor het realiseren van de toegangsweg, paden en tribunes. Daarbij komt dat de extra tribunes, toegangsweg en paden bij grote evenementen in het verleden blijkbaar niet nodig waren, terwijl er ook toen van grote aantallen bezoekers sprake was. Dat er in het verleden nooit meer dan 50.000 bezoekers tegelijk aanwezig zouden zijn geweest op het circuitterrein, zoals verweerder stelt, is volgens eiseres sub 1 niet juist, omdat bijvoorbeeld op de zaterdag tijdens de Jumbo racedagen in 2019 het CZ door 100.000 bezoekers is bezocht.

6.1.2

Eiseressen sub 2 tot en met 5 voeren aan dat er vrijwel geen onderzoek is gedaan naar alternatieven voor het vergraven van duingebied voor het plaatsen van tribunes en dat niet is bezien of de Formule 1 kon worden georganiseerd zonder extra tribunes op de meest kwetsbare locaties 4 en 6. Verder heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom er extra voorzieningen nodig zijn zoals de aanleg van extra wegen, tunnels en vele tribunes. In het verleden zijn immers al vergunningen verleend voor verbouwingen ten behoeve van het organiseren van Formule 1-races. Er kan niet anders worden geconcludeerd dan dat met de extra voorzieningen is beoogd veel meer bezoekers toe te laten dan waarvoor het CZ is ontworpen en gebouwd.

6.2

Verweerder stelt zich onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 oktober 2019^[7]op het standpunt dat er voor het accommoderen van het beoogde aantal toeschouwers geen andere bevredigende oplossing is waarmee de veiligheid op en rond het circuit en de bescherming van de wilde flora en fauna kan worden gewaarborgd dan het plaatsen van tribunes. Hij wijst er op dat in overleg met de gemeente Zandvoort een capaciteit is bepaald van 125.000 aanwezigen per dag op het CZ tijdens de Dutch Grand Prix. Anders dan bij eerdere grote evenementen kunnen deze bezoekers gelijktijdig op het circuitterrein aanwezig zijn. Tijdens de Jumbo racedagen in 2016 waren op geen moment meer dan 50.000 bezoekers gelijktijdig op het circuitterrein aanwezig. De Analyse Vluchtcapaciteit van Security Management Group, die als bijlage bij de aanvraag onderdeel uitmaakt van de ontheffing, geeft aan dat met het beoogd aantal bezoekers, spreiding en allocatie door middel van tribunes en vaste zitplaatsen - nog afgezien van de aanvullend voorgeschreven verbrede paden en aanleg van tunnels - van belang is om de vluchtcapaciteit in geval van calamiteiten te waarborgen. Het niet realiseren van de tribunes, of het voorzien in minder dan het geplande aantal tribunes, is geen andere bevredigende oplossing omdat de bestaande natuurwaarden binnen het circuit bescherming behoeven en omdat de tribunes nodig zijn voor ‘crowd management’. Met de tribunes kan worden voorkomen dat bezoekers door vertrapping schade zullen veroorzaken aan het kunstmatig duingebied, omdat maar een beperkt aantal staanplaatsen beschikbaar is met een redelijk zicht op de baan. Het beperken van het aantal bezoekers heeft, ook gelet op de financiële haalbaarheid van het beoogde evenement, niet te gelden als een andere bevredigende oplossing. Verweerder wijst in dat verband naar een rapport van Decisio^[8]waaruit blijkt dat niet slechts de initiatiefnemer, maar veelal ook de gemeenschap en de ondernemers in de regio, positieve effecten zullen ondervinden als gevolg van de terugkeer van het evenement naar Zandvoort. De openbare belangen die worden gediend met het organiseren van het Formule 1-evenement, worden in mindere mate gediend als de bezoekersstromen worden ingedamd. Er is dan onder meer minder economisch voordeel regionaal en bovenregionaal en de sociale cohesie wordt minder gestimuleerd. Indammen van de bezoekersstromen is ook om die reden geen andere bevredigende oplossing, aldus verweerder. Voor de nieuwe toegangsweg en -paden is geen alternatief beschikbaar, aangezien deze logischerwijs moeten aansluiten op infrastructuur buiten het circuitterrein. Daarbij moet een aantasting van het Natura 2000-gebied worden voorkomen.

6.3

De rechtbank stelt voorop dat verweerder beoordelingsvrijheid heeft bij het beantwoorden van de vraag of er een andere bevredigende oplossing bestaat als bedoeld in artikel 3.8, vijfde lid, onder a, van de Wnb. Bij de beantwoording van deze vraag moet worden gekeken naar het doel van de ingreep,^[9]in dit geval het mogelijk maken van de Dutch Grand Prix op het CZ. Bij de beoordeling geldt verder als uitgangspunt dat het CZ een bestaande inrichting is waarbinnen (Formule 1-) races en de aanwezigheid van grote aantallen bezoekers reeds zijn toegestaan. De ingrepen waarvoor de ontheffing is gevraagd zijn gebonden aan deze specifieke locatie.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder afdoende gemotiveerd dat het plaatsen van de in de aanvraag opgenomen tribunes nodig is om de Dutch Grand Prix gelet op het beoogd aantal bezoekers en andere aanwezigen veilig en ordelijk te laten verlopen. De door eiseressen voorgestelde beperking van het aantal bezoekers heeft daarbij, gelet op de financiële haalbaarheid van het evenement, niet als een andere bevredigende oplossing te gelden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder verder afdoende gemotiveerd dat voor het realiseren van de toegangsweg en -paden evenmin een andere bevredigende oplossing bestaat. Gelet derhalve op de door verweerder gegeven motivering heeft hij zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen andere bevredigende oplossing bestaat.

Dwingende redenen van groot openbaar belang

7.1.1

Eiseres sub 1 voert aan dat geen sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang. Het door verweerder opgevoerde belang van de sport gaat niet op. De A-status van het circuit en de autosport zelf zijn immers niet in geding. De ontheffing is alleen nodig om de grote aantallen toeschouwers in goede banen te leiden . Zij stelt verder dat de autosport, omdat die is gebaseerd op het gebruik van fossiele brandstoffen, ook veel negatieve belangstelling geniet en dat daaraan maatschappelijk gewicht toekomt. Met de HAC stelt eiseres sub 1 dat de sociale cohesie van het autosportevenement daarom niet kan worden opgevoerd als dwingende reden van groot openbaar belang. Verweerder heeft met de verwijzing naar de passage in de Memorie van Toelichting bij de Wet geluidhinder, het akkoord “Duurzaam doorpakken”, de Structuurvisie “Parel aan de Zee” en “Toeristische Visie Zandvoort aan Zee”, de visie “Side-Events Formule 1” en de Sportnota 2017 alsmede het rapport van Decisio niet deugdelijk gemotiveerd dat het organiseren van de Formule 1 voor de bekendheid van het circuit, Zandvoort en de economische en sociale situatie van de regio een belangrijke lange termijn economische impuls oplevert. Indien het verbeteren van de werkgelegenheid in de regio Zandvoort nodig zou zijn, hetgeen niet is onderbouwd, zou een daarop gerichte structurele maatregel meer voor de hand liggen. Er is nu alleen sprake van neveneffecten (economisch en voor wat betreft bereikbaarheid van de kust) die reeds daarom niet als dwingende reden hebben te gelden.

7.1.2

Eiseressen sub 2 tot en met 5 voeren aan dat de Formule 1-race niet van openbaar belang is, omdat het een commerciële activiteit betreft van een private partij voor een specifieke doelgroep, te weten liefhebbers van de autosport. Het economisch belang is verder beperkt tot Zandvoort en omgeving. Met de verwijzing naar de “statuur” van de Formule 1 en de “grote maatschappelijke belangstelling” is onvoldoende gemotiveerd dat sprake zou zijn van dwingende redenen van groot openbaar belang. Als daaraan gewicht zou toekomen, zou elk internationaal sportevenement met grote belangstelling moeten worden aangemerkt als een evenement met dwingende redenen van groot openbaar belang. In het artikel “Dwingende redenen van groot openbaar belang in de flora en faunawet”^[10]is geconcludeerd dat (regionale) werkgelegenheid, (regionale) woningbehoefte, verkeer, duurzame energie en de Nederlandse economie regelmatig als belangen worden opgevoerd. Van deze belangen is bij de Formule 1 geen sprake. Omdat er voor hoogstens drie jaar zekerheid is over de organisatie van de Formule 1 race, is ook geen sprake van een lange termijn persistent belang, hetgeen wel is vereist. Uit het door verweerder aangehaalde rapport van Decisio komt verder naar voren dat de (naams)bekendheidseffecten onzeker zijn en niet te becijferen. Het werkelijk dwingende karakter van het belang komt uit voornoemd rapport evenmin naar voren, nu hieruit blijkt dat de toegevoegde waarde voor de gemeente Zandvoort en voor het land niet meer bedraagt dan € 4,5 miljoen respectievelijk € 17,3 miljoen, waarbij geen rekening is gehouden met het negatieve effect van de fee aan de Formula One Group die op € 20 miljoen wordt geschat. Met de HAC stellen eiseressen sub 2 tot en met 5 dat de omstandigheid dat andere complementaire investeringen in de regio een impuls en urgentie krijgen als gevolg van de komst van de Formule 1 niet een dwingende reden van groot openbaar belang oplevert, omdat hoogstens sprake is van een mogelijk neveneffect.

7.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang, gelegen in de combinatie van het belang van de sport, de veiligheid op en rond het circuit, de bereikbaarheid en verkeersveiligheid, sociaaleconomische belangen en de bescherming van de wilde flora en fauna. Het CZ is één van de twee internationale circuits voor motor- en autoraces in Nederland. In 1995 heeft het CZ (van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) de zogenoemde A-status voor autosport verkregen. Dit brengt met zich dat het CZ voor de landelijke sportorganisaties mede een functie dient te vervullen als topsportaccommodatie en als zodanig moet voldoen aan daarvoor geldende, steeds wijzigende, internationale normen en standaarden, zowel voor de baan als voor het circuitterrein. De werkzaamheden waarvoor de ontheffing is gevraagd zijn er op gericht om aan die eisen te (gaan) voldoen en om het circuit geschikt te maken voor het aangaan van de concurrentie met buitenlandse circuits voor het houden van grote internationale race-evenementen zoals de beoogde Dutch Grand Prix. Hoewel verweerder het met de HAC eens is dat er onderscheid gemaakt kan worden tussen de positieve invloed van fysieke- en kijksporten, stelt verweerder dat ook het gezamenlijk aanschouwen van sportwedstrijden de sociale samenhang bevordert. Verweerder onderkent met de HAC verder dat de autosport naast voorstanders ook tegenstanders kent, maar stelt dat daarvan vrijwel altijd sprake is waar het gaat om vergunningen en ontheffingen in het kader van de Wnb. In dat argument ziet verweerder daarom geen reden de gevraagde ontheffing te weigeren. Met de stelling dat geen sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang omdat het gaat om een particulier initiatief waarmee niet een op lange termijn persistent openbaar belang is gediend, miskent de HAC dat uit de aanvraag en overigens bekende stukken blijkt dat de organisatie van een groot internationaal sportevenement in het algemeen en de terugkeer van de Formule 1 in Zandvoort in het bijzonder op meerdere overheidslagen van openbaar belang wordt geacht. Van belang daarbij zijn ook de directe en afgeleide (sociaal)economische impulsen op zowel de korte als de lange termijn. De komst van de Formule 1 in Zandvoort geeft een verdere impuls aan de verbetering van de bereikbaarheid van het kustgebied Kennemerland-Zuid en aan inkomsten en werkgelegenheid in de brede regio en de gemeente Zandvoort. Verweerder wijst in dit verband naar beleidsstukken op landelijk^[11], provinciaal^[12]en gemeentelijk^[13]niveau. De economische impuls die het evenement direct en indirect kan hebben is ook beschreven in het rapport van Decisio, waaruit blijkt dat niet alleen de initiatiefnemer, maar veelal ook de gemeenschap en de ondernemers in de regio positieve effecten zullen ondervinden van het evenement. Dat de lange termijn impuls die de terugkeer van het Formule 1-evenement zal geven wellicht slechts een afgeleide is van het evenement zelf, doet volgens verweerder niet ter zake. Uit het rapport van Decisio volgt verder concreet welke economische gevolgen de regio voor in ieder geval 3 tot 5 jaar zal ondervinden. Het toerisme, waaronder het autosport toerisme, is voor de Zandvoortse economie zeer belangrijk. Uit de Sportnota 2017 blijkt dat er een urgentie bestaat om het toerisme van een impuls te voorzien. Het organiseren van de Formule 1 genereert voor Zandvoort en het circuit een enorme internationale bekendheid, waarvan aannemelijk is dat die samen gaat met een opleving van toerisme en daarmee een structurele economische verbetering.

De werkzaamheden waarop de ontheffing ziet zijn met name vereist om de veiligheid van deze grote aantallen bezoekers te kunnen garanderen. De aanpassingen aan de toegang- en ontsluitingsmogelijkheden voorzien in voldoende vluchtwegen in geval van calamiteiten en kunnen daarnaast voorzien in een vlotte en veilige verwerking van de toestroom aan komende en gaande bezoekers. Ook met de extra te realiseren tribunes wordt primair voorzien in de noodzakelijke veiligheidsvoorzieningen. Deze dragen immers bij aan de mogelijkheid om de bezoekersstromen op het terrein middels ‘crowd management’ te reguleren, in die zin dat de bezoekers zich slechts begeven op vooraf bepaalde plaatsen en aldus wordt voorkomen dat bezoekers zich over het terrein verspreiden, hetgeen ook negatieve gevolgen voor de op het terrein aanwezige natuurwaarden in de hand zou werken. De ontheffing is daarom ook in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats, als bedoeld in artikel 3.8, vijfde lid, aanhef en onder b, ten eerste, van de Wnb. Mede onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 oktober 2019 stelt verweerder dat hij, gelet op de statuur van de Dutch Grand Prix (de internationale top van de autosportwereld) en de grote maatschappelijke belangstelling daarvoor, afdoende heeft gemotiveerd dat sprake is van een combinatie van dwingende redenen van groot openbaar belang die zo zwaarwegend zijn dat de zeer beperkte verstoring en beschadiging en vernieling van voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van de rugstreeppad en zandhagedis daarmee wordt gerechtvaardigd.

7.3.1

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang die de ontheffing rechtvaardigen. Ook bij deze beoordeling neemt de rechtbank in aanmerking dat het CZ een bestaande inrichting is waarbinnen (Formule 1-) races en de aanwezigheid van grote aantallen bezoekers reeds zijn toegestaan. Volgens de rechtbank is een dwingende reden van groot openbaar belang met name gelegen in het naar de eisen van deze tijd weer mogelijk maken van een topsportevenement met statuur en met grote nationale en internationale belangstelling. Het gaat om één van de meest bekeken sportevenementen ter wereld waarmee niet slechts een tijdelijk belang wordt nagestreefd. Verweerder heeft in reactie op de stelling van eiseres sub 1 dat dit sportbelang niet opgaat afdoende toegelicht dat de wijzigingen waarin de ontheffing voorziet nodig zijn om de Formule 1 weer veilig en ordelijk te kunnen organiseren. Door eiseressen is niet gemotiveerd weersproken dat grote aantallen bezoekers nodig zijn om een dergelijk evenement te kunnen bekostigen. Met verweerder is de rechtbank verder van oordeel dat aannemelijk is dat het CZ en Zandvoort door het organiseren van de Dutch Grand Prix een grote exposure zullen krijgen en dat ook aannemelijk is dat die gepaard zal gaan met een economische impuls. Verweerder heeft daarbij de directe en afgeleide (sociaal)economische impulsen op zowel de korte als lange termijn waarop in verschillende (beleid)stukken wordt gewezen van belang kunnen achten. Door te wijzen op het belang dat door meerdere overheidslagen aan het evenement wordt toegekend, heeft verweerder verder afdoende gemotiveerd dat de omstandigheid dat het evenement niet vanuit de publieke maar de private sector wordt georganiseerd, niet afdoet aan het openbaar belang dat ermee is gemoeid.

7.3.2

Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onder verwijzing naar Europese jurisprudentie heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2788), dient het belang dat met de uitvoering van een project is gediend te worden afgewogen tegen de mate waarin de (voortplantings- en vaste rust- of verblijfplaatsen van de) beschermde soorten worden aangetast.

Omdat, zoals volgt uit hetgeen hierna wordt overwogen, de verstoring van exemplaren van de zandhagedis en de rugstreeppad en de aantasting van de vaste rust- en verblijfplaatsen van deze soorten in dit geval beperkt is en ook grotendeels tijdelijk, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de dwingende redenen van groot openbaar belang zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van het voorkomen van het opzettelijk verstoren van de exemplaren van de beschermde soorten en het beschadigen of vernielen van hun voortplantingsplaatsen of rustplaatsen.

Het streven de populaties van de betrokken soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan

8.1.1

Eiseres sub 1 voert aan dat het in het Kennisdocument zandhagedis voorgeschreven verdiepend ecologisch onderzoek ten onrechte niet heeft plaatsgevonden. De voorschriften die verweerder aan de ontheffing heeft verbonden zijn niet effectief en verder ook onvoldoende om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de zandhagedis in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Door de werkzaamheden op het circuit zijn grote delen van het oorspronkelijke duinlandschap verloren gegaan en zijn kale zandvlaktes ontstaan die ongeschikt zijn als habitat voor de zandhagedis; ze geven geen beschutting tegen de hitte en bieden de zandhagedis geen mogelijkheid zijn temperatuur te reguleren. Door het ontbreken van schuilmogelijkheden, zal de zandhagedis snel ten prooi vallen aan vogels. Er is op de kale vlakte ook weinig voedsel te vinden. De wind heeft er verder vrij spel waardoor nieuwe vegetatie niet snel kan ontstaan. Ter vergelijking wijst eiseres sub 1 op een locatie in een duingebied in Kennemerland-Zuid die ongeveer twaalf jaar geleden van alle vegetatie is ontdaan en waar nog bijna geen begroeiing is te zien. Bij de beoordeling van de effecten van de te verlenen ontheffing moet dan ook worden uitgegaan van permanente effecten. Econsultancy gaat in het rapport van 15 november 2019 uit van een onjuiste oppervlakte aan leefgebied voor de zandhagedis op het circuit, te weten 36 hectare in plaats van 25 hectare. Van deze 25 hectare gaat 8,8 hectare (ongeveer 35%) permanent verloren. Het lijkt er op dat Econsultancy onder andere kale stukken grind heeft meegeteld als geschikt habitat en dat in de berekening van het permanent verloren gebied alleen rekening is gehouden met de oppervlakte van de geplande tribunes, terwijl het daadwerkelijk verlies groter is. Daarbij geldt verder dat ook niet is betrokken dat sprake is van een jaarlijks terugkerend evenement waarvoor de tribunes steeds opnieuw moeten worden geplaatst. Ook hierom is geen sprake van tijdelijke effecten. Omdat er sprake is van permanent verlies van leefgebied kan niet worden gezegd dat herstelmaatregelen niet noodzakelijk zijn. Omdat de berekening van het leefgebied dat verloren gaat niet juist is, is ondeugdelijk gemotiveerd dat de ontheffing er niet toe leidt dat afbreuk wordt gedaan aan het streven om de zandhagedis in een goede staat van instandhouding te laten voortbestaan. Op gelijke wijze is ook niet deugdelijk gemotiveerd dat geen afbreuk wordt gedaan aan het streven om de rugstreeppad in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, nu oppervlakte van het leefgebied van deze soort permanent verloren gaat, terwijl de soort zich reeds in een ongunstige staat van instandhouding bevindt.

8.1.2

Eiseressen sub 2 tot en met 5 voeren aan dat verweerder er ten onrechte van uitgaat dat sprake is van tijdelijk in plaats van permanent verlies van leefgebied (van meer dan 10 hectare). De Formule 1 staat voor drie jaar gepland waardoor sprake is van een meerjarige verstoring van de voortplanting en bovendien zijn aan de ontheffing geen voorschriften verbonden die herstel voorschrijven. Eiseressen sub 2 tot en met 5 voeren verder aan dat volledig herstel van een duingebied dat is uitgestorven tot op het kale zand vele jaren kan duren. Pas na 10 jaar zal het kale zand voor de helft zijn begroeid en pas na 40 jaar zal de vegetatie tot volle wasdom zijn gekomen.^[14]Twijfelachtig is daarbij of de gronden door natuurlijke successie zullen herstellen omdat het opbouwen van tribunes jaarlijks terugkeert. De omstandigheid dat de vernietiging van het leefgebied van de betrokken soorten vele tientallen jaren merkbaar is, bevestigt dat de vernietiging van permanente aard is.

8.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populatie van de zandhagedis en de rugstreeppad in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.

Het onderzoek is conform de Kennisdocumenten Zandhagedis en Rugstreeppad uitgevoerd en er is van uitgegaan dat de soorten aanwezig zullen zijn, daar waar het plangebied op het circuitterrein geschikt habitat vormt. Omdat aldus is uitgegaan van een worst-case scenario is een voorafgaande inventarisatie om de aanwezigheid van individuen te kunnen aantonen of uitsluiten niet vereist. Om te voorkomen dat de werkzaamheden afbreuk doen aan het streven de populaties van de rugstreeppad en de zandhagedis in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan wordt rekening gehouden met het voortplantingsseizoen, het sparen van overwinteringslocaties, het afschermen van winterhabitat en het instellen van reservaatgebieden. In de afgeschermde gebieden worden de rugstreeppad en de zandhagedis weggevangen en elders weer uitgezet, waarbij rekening wordt gehouden met de kwetsbare periode. Door deze maatregelen blijft de omvang van de populatie gelijk. Van belang is verder dat binnen het circuitterrein leefgebied beschikbaar zal blijven buiten de locaties van de werkzaamheden en dat het leefgebied van de ontheven soorten niet is begrensd tot het circuitterrein maar juist grotendeels ligt in het aangrenzende Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid, waar zich ook het belangrijkste en meest optimale leefgebied voor deze soorten bevindt.

Verweerder is uitgegaan van de uitgangspunten van het ecologisch onderzoek van Econsultancy. Met het overleggen in bezwaar van de tegenrapportage van Ecologisch Adviesbureau Mulder van 8 oktober 2019 is niet aannemelijk gemaakt dat aan deze uitgangspunten moet worden getwijfeld. Omdat Econsultancy en verweerder in afzonderlijke reacties van 10 oktober 2019 een aantal onvolkomenheden in het rapport van Mulder hebben benoemd, kon verweerder uitgaan van de juistheid van het rapport van Econsultancy. Nu eiseres sub 1 haar stelling in beroep dat meer leefgebied verloren gaat dan waarvan Econsultancy is uitgegaan niet met een ander of nader tegenadvies heeft onderbouwd, gaat verweerder nog immer uit van de onderzoeksresultaten van Econsultancy. Dit betekent dat verweerder er in de besluitvorming van uitgaat dat er binnen het circuitterrein totaal 36 hectare geschikt leefgebied ligt en dat door de geplande werkzaamheden ongeveer 11,6 hectare ongeschikt raakt, waarvan maximaal 2 hectare permanent aan de soorten zal worden onttrokken.

Verweerder volgt eiseressen sub 2 tot en met 5 niet in hun stelling dat voor de effectbeoordeling, vanwege de langdurige ongeschiktheid als gevolg van de werkzaamheden, zou moeten worden uitgegaan van een permanent verlies van 11,6 hectare leefgebied. Het door hen aangehaalde KWR-rapport ziet volgens verweerder op de ontwikkeling van behoud en ontwikkeling van soortenrijke duingraslanden (grijze duinen). Voor het circuitterrein geldt evenwel niet de doelstelling dat soortenrijke duingraslanden worden behouden en ontwikkeld. Het circuitterrein is immers geen Natura 2000-gebied. De rugstreeppad is een pionierssoort, die zich ook vaak vestigt op bouwterreinen en dergelijke. Deze zal dus ook kunnen leven op de vergraven gebieden. De zandhagedis zoekt een mozaïek van bedekking met zon beschenen kaal zand. Uit het KWR-rapport blijkt in dat verband dat in kalkrijke duinen bij een startsituatie van kaal zand na drie jaar een bedekking van 2l% en na 9 jaar 50% te zien is.

Verweerder wijst er verder op dat in de ontheffing geen voorschriften zijn opgenomen die zien op het herstel van het leefgebied omdat het verlies aan leefgebied grotendeels tijdelijk is en er voldoende alternatief leefgebied is buiten het CZ. Verder zullen de plekken waar de werkzaamheden plaatsvinden door natuurlijke successie weer begroeien en geschikt worden voor de soorten. In het rapport van Econsultancy van 15 november 2019 is bovendien aangegeven dat bij een permanent verlies van minder dan 25% van het oorspronkelijk leefgebied (zoals hier het geval is), herstelmaatregelen niet zijn vereist.

Nu het verlies aan leefgebied binnen het circuitgebied vooral tijdelijk is, het gedeelte dat permanent verloren gaat in omvang zeer beperkt is en het leefgebied voor de beschermde soorten niet tot het circuitgebied is begrensd, is er geen reden om aan te nemen dat door de werkzaamheden die de ontheffing mogelijk maakt afbreuk wordt gedaan aan het streven de populatie van de zandhagedis en de rugstreeppad in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten.

8.3.1

De rechtbank is van oordeel dat verweerder, voor zover de ontheffing ziet op het opzettelijk verstoren van exemplaren van de rugstreeppad en zandhagedis, afdoende heeft gemotiveerd dat en op welke wijze wordt voorkomen dat de werkzaamheden afbreuk doen aan het streven de populaties van de rugstreeppad en de zandhagedis in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.

8.3.2

Voor wat betreft de ontheffing voor beschadiging of vernieling van de voortplantings- en vaste rust- en verblijfplaatsen, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft zich in de besluitvorming voor de vraag naar de omvang van het leefgebied en - zowel tijdelijk als permanent - verlies aan leefgebied van de betrokken soorten gebaseerd op het rapport van Econsultancy van 30 juli 2019. Econsultancy en verweerder hebben in afzonderlijke reacties van 10 oktober 2019 gereageerd op het tegenrapport van Ecologisch Adviesbureau Mulder van 8 oktober 2019 en per locatie inzichtelijk en ook afdoende gemotiveerd dat en om welke reden Mulder niet in zijn standpunt kan worden gevolgd. Nu eiseressen in beroep niet zijn ingegaan op deze nadere reacties, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder zich bij de besluitvorming niet heeft mogen baseren op het rapport van Econsultancy van 30 juli 2019 en aangevuld met een rapport van 15 november 2019. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, onder bespreking van de aan het leefgebied binnen de grenzen van het circuit voor de soorten te stellen eisen, afdoende gemotiveerd weerlegd dat het leefgebied dat tijdelijk verloren gaat voor de effectbeoordeling als permanent onttrokken leefgebied zou moeten worden aangemerkt.

De rechtbank stelt verder vast dat stellingen van eiseressen die verband houden met aan de ontheffing te verbinden voorschriften die zien op herstelmaatregelen, zijn ingegeven door en verband houden met hun stellingen dat een groter oppervlakte aan leefgebied permanent verloren gaat dan waar verweerder van uitgaat. Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank mocht baseren op de uitgangspunten die volgen uit het rapport van Econsultancy van 30 juli 2019, waaronder ook de oppervlakte van het leefgebied dat permanent verloren gaat, en het aanvullende rapport van Econsultancy van 15 november 2019. De rechtbank is van oordeel dat verweerder verder afdoende heeft gemotiveerd waarom geen herstelmaatregelen zijn voorgeschreven.

De rechtbank komt aldus tot het oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen afbreuk wordt gedaan aan het streven om de populaties van de rugstreeppad en de zandhagedis in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.

Reservaatgebieden

9.1.1

Eiseres sub 1 voert aan dat de reservaatgebieden bij de locaties 10, 4 en 6 door verweerder noodzakelijk worden geacht om geen afbreuk te doen aan de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedis en de rugstreeppad. Uit videobeelden van maart 2020 blijkt evenwel dat een deel van de reservaatgebieden is afgegraven waardoor 1,35 hectare leefgebied ongeschikt is geworden en verloren is gegaan voor beide soorten. Nu de reservaatgebieden deels niet langer geschikt leefgebied zijn, is onvoldoende gemotiveerd dat met de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de zandhagedis en de rugstreeppad in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.

9.1.2

Eiseressen sub 2 tot en met 5 voeren aan dat onduidelijk is op welke wijze de reservaatgebieden voor de rugstreeppad en zandhagedis tijdens de werkzaamheden worden ontzien en na de werkzaamheden worden gehandhaafd en worden afgesloten voor publiek en op welke wijze het toezicht en handhaving is geregeld. Het aanbrengen van een lint tijdens evenementen is daartoe onvoldoende. Ten onrechte zijn in de ontheffing op dit punt geen voorschriften opgenomen. Verder is niet duidelijk of de reservaatgebieden groot genoeg zijn en van voldoende kwaliteit om als zodanig te kunnen kwalificeren. Ook op dit punt ontbreken in de ontheffing voorschriften.

9.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat enkele locaties leefgebied voor de rugstreeppad en de zandhagedis gelegen binnen het circuit als reservaatgebieden zijn ingesteld. Tijdens de werkzaamheden worden deze gebieden, voor zover niet gelegen binnen de af te schermen locaties, ontzien. Na de werkzaamheden blijven deze gebieden gehandhaafd, waarbij ze ook worden afgesloten van bezoek, om geschikt leefgebied voor de soorten binnen het CZ te behouden. In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat omdat in de reservaatgebieden geen werkzaamheden plaatsvinden, de ontheffing daarop niet ziet en dat er daarom logischerwijs ook geen voorschriften aan de ontheffing zijn verbonden die op de reservaatgebieden zien. Verweerder wijst er verder op dat sprake is van een handhavingskwestie die valt buiten de beoordeling van het in beroep voorliggende besluit.

9.3

Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het bestreden besluit, anders dan eiseres sub 1 betoogt, niet dat de instelling van reservaatgebieden noodzakelijk is om geen afbreuk te doen aan de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedis en de rugstreeppad. Het instellen van reservaatgebieden is evenwel niet vrijblijvend nu daarin in de ontheffing en de daaraan ten grondslag liggende aanvraag is voorzien. Indien en voor zover aan de ontheffing geen uitvoering wordt gegeven, is het aan verweerder om al dan niet op verzoek handhavend op te treden. De beroepsgronden van eiseressen slagen niet.

Andere soorten

10.1

Eiseressen sub 2 tot en met 5 voeren aan dat het uitgevoerde onderzoek ten aanzien van vogels en vleermuizen ontoereikend is geweest. De veldbezoeken van 15 en 17 juli 2019 geven een zeer incompleet beeld van de in het gebied aanwezige soorten en zijn ook niet uitgevoerd conform de standaard protocollen voor het inventariseren van vogels en vleermuizen. Nadelige effecten voor deze soorten zijn wel te verwachten als gevolg van het verbreden van diverse wandelpaden met intensivering van het gebruik van het duingebied tot gevolg en als gevolg van de grootschalige vergravingen, het dempen van poelen en andere werkzaamheden.

10.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beroepsgrond van eiseressen sub 2 tot en met 5 gelijk is aan hetgeen zij in bezwaar naar voren hebben gebracht en verwijst voor zijn reactie naar het verweer in bezwaar waarin onder meer wordt verwezen naar het oordeel van de voorzieningenrechter van 29 oktober 2019 over deze beroepsgrond. Verweerder heeft er aldus – kort samengevat – op gewezen dat hij heeft beslist op de aanvraag zoals deze bij hem is ingediend en dat het onderzoek van Econsultancy naar de vraag of er op de onderzoekslocatie beschermde planten- en diersoorten aanwezig of te verwachten zijn, die mogelijk negatieve invloed kunnen ondervinden van de beoogde werkzaamheden, is uitgevoerd conform de betreffende kennisdocumenten en dat eiseressen – ook nu – niet aannemelijk hebben gemaakt dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van de uitkomsten van het ecologisch onderzoek van Econsultancy voor zover het vogels en vleermuizen betreft, noch dat het onderzoek daarnaar ontoereikend is geweest.

10.3

De rechtbank ziet in hetgeen door eiseressen sub 2 tot en met 5 is gesteld geen grond om verweerder niet te volgen, waarbij de overweging van de voorzieningenrechter ter zake uit de uitspraak van 29 oktober 2019 wordt overgenomen. De beroepsgrond van eiseressen sub 2 tot en met 5 slaagt niet.

11. De beroepen zijn ongegrond.

12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter en mr. E. Jochem en mr. S.W. van Kasbergen, rechters, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2021.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage

Wet natuurbescherming

Artikel 3.5 (voor zover van belang)

1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.

2 Het is verboden dieren als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te verstoren.

4 Het is verboden de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in het eerste lid te beschadigen of te vernielen.

Artikel 3.8 (voor zover van belang)

1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten.

5 Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:

a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;

b. zij is nodig:

1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats;

(…)

3°. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;

c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.