Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 19/777
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 mei 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. S. Smit),
en
het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon, verweerder
(gemachtigden: B. Van Yperen en E. Rensel).
Procesverloop
Bij besluit van 4 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser gelast om het gebruik van het bedrijfspand aan de [het pand] (het pand) als woning binnen drie maanden na dagtekening van het besluit te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 1.500,- per week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 15.000,-.
Bij brief van 27 november 2018 heeft verweerder de begunstigingtermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 9 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Ook heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft het verzoek toegewezen (zaaknummer HAA 19/1718) en het bestreden besluit en het primaire besluit geschorst tot de uitspraak op het beroep.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Op 16 augustus 2018 heeft een toezichthouder van verweerder een controle uitgevoerd in het pand. Tijdens deze controle is geconstateerd dat op de eerste verdieping van het pand een bedrijfswoning is gebouwd. De woning bestaat uit drie slaapkamers, een woonkamer, een badkamer en een keuken.
2. Verweerder heeft aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Aan dit besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning een bedrijfswoning in het pand heeft gerealiseerd. De bedrijfswoning is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Wieringerwerf” (het bestemmingsplan), omdat bedrijfswoningen op de bestemming “Bedrijventerrein” uitsluitend zijn toegestaan ter plaatse van de aanduiding “bedrijfswoning” (bw). Het perceel [het pand] beschikt niet over deze aanduiding. Nu eiser niet over een omgevingsvergunning beschikt, is er sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
3. Eiser heeft de gemeenteraad verzocht in het bestemmingsplan de aanduiding bedrijfswoning op zijn perceel toe te voegen. De raad heeft het verzoek op 25 april 2019 behandeld en toen verweerder opgedragen met eiser in gesprek te gaan over mogelijke oplossingen. De raad heeft het besluit op eisers aanvraag in afwachting van de uitkomst van het overleg aangehouden. De verantwoordelijke wethouder heeft met eiser en zijn gemachtigde op 1 mei 2019 een gesprek gevoerd waarbij eiser in de gelegenheid is gesteld om een van de door hem aangedragen oplossingen uiterlijk op 22 mei 2019 nader te onderbouwen. Op 27 september 2019 heeft de raad eisers verzoek om het bestemmingsplan te wijzigen afgewezen. Eiser heeft tegen dit besluit geen beroep ingesteld.
4.1
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
4.2
Op grond van artikel 5, eerste lid, onder a, van de regels van het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding voor “Bedrijventerrein” aangewezen gronden bestemd voor bedrijven in categorie 1 tot en met 4.2 uit de bij deze regels behorende bijlage A “Staat van Bedrijfsactiviteiten” voor zover zij zijn toegelaten binnen de op de verbeelding aangegeven afstand, met uitzondering van risicovolle inrichtingen.
Op grond van artikel 5, eerste lid, onder g, van de planregels zijn de op de verbeelding voor “Bedrijventerrein” aangewezen gronden bestemd voor bedrijfswoningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding op de verbeelding “bedrijfswoning” (bw).
5.1
Eiser voert aan dat voor het verbouwen van de eerste verdieping tot bedrijfswoning geen omgevingsvergunning is vereist, omdat sprake is van een interne verbouwing die voldoet aan de eisen van artikel 3, achtste lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). De showroom is bij de bouw gerealiseerd, staat ook op de bouwtekening en is alleen intern gewijzigd. Voorts voert eiser aan dat er geen sprake is van een te grote inbreuk op het woon- en leefklimaat. Het standpunt dat de ‘Omgevingsvisie Hollands Kroon’ (de Omgevingsvisie) de bewoning van het bedrijventerrein niet zou toestaan is onjuist omdat van een structuurvisie kan worden afgeweken indien een concrete ontwikkeling daartoe aanleiding geeft. Het terrein tegenover de woning van verzoeker heeft milieucategorie 4.1 maar ligt braak en daar zijn ook geen ontwikkelingen te verwachten omdat geen sprake is van een aanvraag of een melding.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bedrijfswoning in strijd is met het geldende bestemmingsplan, niet past binnen een goede ruimtelijke ordening en in strijd is met de kaders van de Omgevingsvisie. Tegemoetkoming levert een beperking op voor omliggende bedrijven. In de omgeving van het plangebied kunnen zich maximaal bedrijven tot en met milieucategorie 4.2 vestigen. Voor dergelijke bedrijven geldt een richtafstand tot een rustige woonwijk van 300 meter. Omdat sprake is van gemengd gebied kan een richtafstand van 200 meter worden aangehouden. Op het terrein bevinden zich verschillende bedrijfswoningen, waardoor bedrijven extra moeten investeren om aan de milieunormen te voldoen. Verder heeft eiser volgens verweerder niet aangetoond dat het noodzakelijk is om bij het bedrijf te wonen. Ook stelt verweerder dat het aantal woningen niet gelijk blijft; door het aanbrengen van woonvoorzieningen op de eerste verdieping is een woning ontstaan omdat deze over alle voor een zelfstandige woonruimte noodzakelijke voorzieningen beschikt en een eigen toegang heeft. Daarvoor is een omgevingsvergunning vereist zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo.
5.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding omdat het gedeeltelijk gebruik van het pand als bedrijfswoning in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Verweerder heeft ook terecht gesteld dat voor het aanbrengen van woonvoorzieningen op de eerste verdieping een omgevingsvergunning is vereist omdat daardoor een woning is ontstaan. Eiser heeft dit verder ook niet bestreden. Dat het terrein tegenover eisers bedrijfswoning braak ligt verandert hieraan niets. Verweerder was dus bevoegd om handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eiser voert aan dat handhavend optreden onevenredig is. Verweerder heeft geen rekening gehouden met de gevolgen die het beëindigen van het gebruik als woning voor eiser en zijn gezin heeft. Zij wonen er al sinds 2016 zonder klachten en willen er graag blijven wonen. Zij hebben het pand gekocht en veel geld geïnvesteerd om daar te kunnen wonen. Bij het besluit is niet betrokken dat de minderjarige kinderen op straat komen te staan. De zaak valt eiser en zijn gezin emotioneel erg zwaar. Eiser stelt daarbij dat hij geen andere woning kan kopen. Verder heeft verweerder geen rekening gehouden met de omstandigheid dat de showroom van 1992 tot 2000 ook bewoond is geweest door het gezin van eisers partner. Ter zitting heeft eiser verklaard dat hij inmiddels met zijn gezin is verhuisd naar een andere woning. Hij betaalt nog wel de vaste lasten voor het pand.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat handhaving niet onevenredig is. Dat eiser veel geld heeft geïnvesteerd in de woning en geen geld heeft om een andere woning te kopen, maakt handhavend optreden nog niet onevenredig. De overtreding is niet kortdurend. Optreden tegen bewoning van panden zonder woonbestemming heeft op grond van het handhaafbeleid prioriteit. Voorts is er geen zicht op legalisatie. Verweerder wenst niet mee te werken en heeft de gemeenteraad geadviseerd de wijziging van het bestemmingsplan te weigeren. Volgens verweerder is niet het pand aan [het pand] eerder bewoond geweest, maar het pand aan [adres 1] . Bij de vaststelling van het huidige bestemmingsplan is de bedrijfswoning op nummer [adres 1] ‘wegbestemd’. In het pand aan de [het pand] heeft niet eerder bewoning plaatsgevonden en er is nog nooit een vergunning verleend voor het realiseren van een bedrijfswoning op dat perceel.
6.3
De rechtbank overweegt dat - gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving - in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om daartegen op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Het bestuursorgaan mag slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van zo’n last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien (uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:769).
6.4
De rechtbank is van oordeel dat er in dit geval geen bijzondere omstandigheden zijn. Concreet zicht op legalisering is er niet. De gemeenteraad heeft op 14 oktober 2019 het verzoek om het bestemmingsplan te wijzigen geweigerd, omdat het gemeentelijk beleid realisatie van nieuwe bedrijfswoningen niet toestaat en de realisatie zou leiden tot een planologische beperking van omliggende gronden. Dit besluit staat vast. Wat eiser betoogt over de aanvaardbaarheid van zijn bedrijfswoning ter plekke valt dan ook buiten het kader van deze procedure. Daarbij geldt dat verweerder zowel in het primaire besluit als in het bestreden besluit heeft aangegeven dat hij niet bereid is medewerking te verlenen aan de realisatie van een extra woning op het perceel.
6.5
Voor de rechtbank is zonder meer duidelijk dat deze zaak ingrijpend is voor eiser en zijn gezin. Ter zitting heeft eiser verklaard dat hij inmiddels met zijn gezin is verhuisd naar een andere woning. Er is dus voorzien in huisvesting voor eisers gezin. Dat eiser zich er nooit bewust van is geweest dat het niet was toegestaan om een bedrijfswoning te maken en erin te gaan wonen, maakt het handhavend optreden nog niet onevenredig in verhouding tot het daarmee te dienen - algemene - belang. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat in zijn pand - [het pand] – eerder een woning aanwezig was. Dat hij door de handhaving financieel nadeel ondervindt, is ook geen bijzondere omstandigheid om daarvan af te zien. Eiser had zich beter moeten informeren voor hij deze bedrijfswoning in zijn pand aanbracht. De rechtbank is al met al van oordeel dat handhavend optreden in dit geval niet kan worden aangemerkt als onevenredig. De beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Eiser voert aan dat hij zich er nooit van bewust is geweest dat bewoning van zijn pand niet was toegestaan. Verweerder handelt volgens hem in strijd met het vertrouwensbeginsel. Voordat eiser de woning kocht, heeft hij op 4 januari 2016 gesproken met [naam 1] van de afdeling Bouwen, Wonen en Ruimtelijke ordening. Zij heeft er tijdens het gesprek op gewezen dat de woning twee aparte ingangen moest hebben, en het perceel kadastraal moest worden gesplitst om als bedrijfswoning in het bedrijfspand te kunnen worden gebruikt. Gelet op deze mededeling mocht eiser erop vertrouwen dat het gebruik als bedrijfswoning in overeenstemming was met de geldende planologische situatie. Ter onderbouwing heeft eiser een verklaring bijgevoegd over het gesprek tussen eiser, [naam 2] (de vader van zijn partner) en [naam 1] .
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat van schending van het vertrouwensbeginsel geen sprake is. Er is niet aangetoond dat ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan. Het perceel is niet kadastraal gesplitst en de eis van een eigen opgang van bedrijfswoning en bedrijfspand volgt niet uit het bestemmingsplan. Van het gesprek is geen verslag gemaakt noch is het besprokene schriftelijk bevestigd. De voormalig medewerkster kan zich het gesprek niet herinneren. Zij was toen pas nieuw en voerde geen zelfstandige gesprekken. Verder werd alles per brief bevestigd. Dit soort gesprekken werden ook in het vergunningensysteem genoteerd. Daarvan is hier geen sprake. Er is volgens verweerder door de medewerker geen informatie verstrekt over de noodzaak van splitsen en het realiseren van de eigen opgang. En [adres 2] bestaat niet.
7.3
De rechtbank overweegt dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop eiser zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan verweerder kan worden toegerekend. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid (uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694).
7.4
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is allereerst vereist dat eiser aannemelijk maakt dat van de zijde van verweerder toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht. In het algemeen is sprake van een toezegging als uitlatingen of gedragingen van een ambtenaar redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat het besprokene met [naam 1] moet worden aangemerkt als een toezegging van verweerder. Verweerder heeft nadrukkelijk betwist dat [naam 1] toezeggingen kan hebben gedaan. Van het gesprek is ook geen schriftelijk verslag gemaakt. De verklaring van [naam 2] over het gesprek die eiser heeft overgelegd, vindt de rechtbank van onvoldoende gewicht om de toezegging aan te nemen dat wonen in eisers pand in overstemming was met het bestemmingsplan. Aan de stappen twee en drie zoals hierboven benoemd, komt de rechtbank dan ook niet meer toe. De beroepsgrond slaagt niet.
8.1
Eiser beroept zich op het gelijkheidsbeginsel en stelt dat verweerder niet handhavend optreedt tegen de illegale bewoning van [adres 4] . Ook zijn er aanduidingen bedrijfswoning op het adres [adres 3] , en tussen de nummers [adres 5] en [adres 6] , deze zijn alleen niet als bedrijfswoning in gebruik.
8.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van gelijke gevallen. In 1995 is op nummer [adres 4] een bedrijfshal met woning vergund. De bedrijfswoning is inmiddels weg bestemd, maar op grond van het overgangsrecht wordt het huidig gebruik beschermd. De omstandigheid dat plekken waar wel een bedrijfswoning is toegestaan niet worden gebruikt, maakt evenmin dat sprake is van gelijke gevallen. De aanduiding bedrijfswoning zit waarschijnlijk op deze percelen omdat er voorheen een bedrijfswoning was.
8.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder afdoende heeft gemotiveerd dat de gevallen die eiser noemt geen gelijke gevallen zijn. De bewoning van [adres 4] valt, anders dan in eisers geval, onder het overgangsrecht. Dat een aantal percelen de aanduiding bedrijfswoning heeft terwijl daar geen bedrijfswoningen in gebruik zijn, maakt van die gevallen ook geen gelijke gevallen. Eisers perceel [het pand] heeft deze aanduiding immers niet. De beroepsgrond slaagt niet.
9.1
Eiser voert aan dat het bestreden besluit een onevenredige inbreuk vormt op het recht op gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en ook in strijd met artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM.
9.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor zover er sprake is van inmenging zoals bedoeld in het EVRM, deze zijn rechtvaardiging vindt in de Wet ruimtelijke ordening en nadere regelgeving waaronder het bestemmingsplan.
9.3
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het handhavend optreden schending van het eigendomsrecht en het recht op privéleven oplevert. Vaststaat dat de inmenging in de door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde rechten bij wet is voorzien, te weten de Wabo en de Wet ruimtelijke ordening. De hierin neergelegde voorschriften hebben een legitiem doel. Zij dienen onder andere ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In dit geval gaat het om de naleving van het bestemmingsplan. Voorts zijn de voorschriften noodzakelijk in een democratische samenleving als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Gezien de overwegingen hiervoor is het bestreden besluit ook niet onevenredig gezien de belangen die ermee zijn gediend (uitspraken van de Afdeling van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1628 en 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1747). De beroepsgrond slaagt niet.
10. De rechtbank concludeert dat het beroep ongegrond is.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kraefft, rechter, in aanwezigheid van mr. L. van Broekhoven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2021.
Griffier Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.