ECLI:NL:RBNHO:2021:2257

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 19/5000

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 februari 2021 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

wettelijk vertegenwoordigd door [naam 1]

(gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oostzaan, verweerder

(gemachtigden: mr. L. Flapper en S. Veltman).

Procesverloop

Bij besluit van 8 augustus 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiser op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) een vergoeding toegekend voor verduisterende rolluiken voor zijn slaapkamer.

Bij besluit van 17 april 2019 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiser een persoonsgebonden budget (pgb) toegekend voor: rolluiken, airco, aanpassing stroomvoorziening en raamsluiting (in totaal een bedrag van € 1818,04, zonder kosten van de airco-unit, omdat daarvan de factuur nog ontbreekt).

Bij besluit van 1 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft door middel van beeldbellen plaatsgevonden op 16 november 2020. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn wettelijk vertegenwoordiger, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde partijen in de gelegenheid te stellen een schikking te beproeven. Bij brief van 18 november 2020 heeft verweerder bericht een uitspraak van de rechtbank te wensen.

Partijen hebben desgevraagd niet te kennen gegeven nog een nadere zitting te wensen. De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens gesloten en uitspraak bepaald op heden.

Overwegingen

1.1

Eiser (geboren [geboortedatum] ) heeft een stoornis in het autistisch spectrum (klassiek autisme) en een verstandelijke beperking (matig-ernstig). Er is continu toezicht nodig. Hij heeft een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz). Zijn moeder neemt een groot deel van de zorg op zich.

1.2

De ouders van eiser gaan scheiden. Dat leidt eisers moeder tot de aankoop van de woning aan de [adres] te [woonplaats] . Bij die woning hoort een losstaande garage die omgebouwd kan worden naar een wooneenheid voor eiser. Op 29 september 2017 heeft eisers moeder het koopcontract van de woning getekend.

1.3

Op 30 september 2017 heeft eisers moeder een melding gedaan bij verweerder en verzocht om een vergoeding voor aanpassingen in de woning en in de te realiseren mantelzorgwoning.

1.4

Op 26 oktober 2017 heeft een gesprek plaatsgevonden naar aanleiding van de melding en op 1 februari 2018 heeft een tweede gesprek plaatsgevonden. Uit de gespreksverslagen komt naar voren dat er volgens de Wmo-consulent binnen het beleid van verweerder geen mogelijkheid bestaat om een vergoeding te verstrekken voor het realiseren van een mantelzorgwoning, maar dat het realiseren van een passende wooneenheid voor eiser kostbaarder zal zijn dan in een reguliere situatie. Om die reden wordt medisch advies gevraagd.

1.5

[naam 2] , paramedisch adviseur bij Argonaut, heeft op 19 juli 2018 gerapporteerd. [naam 2] schrijft in zijn beschouwing dat er een bewuste intentie is om langdurig zorg te dragen voor eiser en hem zo dicht mogelijk te laten leven bij zijn familie. Om deze langdurige zorg mogelijk te maken dient er een scheiding te zijn tussen woon- en leefgedeelte van eiser en het gezin (moeder, dochter), zodat eiser ook zorg van buitenaf zal gaan accepteren en er geen overbelasting in de zorg blijft bestaan bij moeder. Tevens beschrijft [naam 2] , in antwoord op vragen van verweerder, welke aanpassingen in een nieuw te realiseren wooneenheid voor eiser noodzakelijk zijn. Dit gezien eisers beperkingen en afgezet tegen normaal gebruik van een woning. Van de benodigde aanpassingen acht [naam 2] alleen verduisterende rolluiken noodzakelijk en niet algemeen gebruikelijk. Op basis van dit advies is het primaire besluit 1 genomen. In dit besluit overweegt verweerder ook dat de realisatie van een nieuwe mantelzorgwoning geen medisch noodzakelijke aanpassing is die op grond van artikel 2.3.1 van de Wmo en artikel 8 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Oostzaan 2018 (hierna: de Verordening) vergoed kan worden. Verweerder heeft nadien het primaire besluit 2 genomen. In dat besluit geeft verweerder aan, naar aanleiding van een gesprek dat hij op 20 december 2018 met de moeder van eiser heeft gevoerd, dat bij het nemen van besluit 1 ten onrechte niet is gekeken naar de aanpassingen die voor eiser noodzakelijk zijn in de hoofdwoning en die toen reeds waren gerealiseerd. Dit betreft aanpassingen die noodzakelijk zijn om eiser in de hoofdwoning te kunnen laten wonen totdat de mantelzorg-unit voor eiser gereed is.

1.6

Het bezwaar van eiser heeft verweerder voor advies voorgelegd aan de commissie bezwaarschriften Oostzaan (hierna: de commissie). De commissie overweegt dat verweerders motivering om geen mantelzorgwoning of de kosten van het aanpassen van het bijgebouw toe te kennen niet voldoende is. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd dat met het aanpassen van het hoofdgebouw aan de hulpvraag wordt voldaan en er een voor eiser geschikte voorziening wordt verstrekt. De commissie heeft er daarbij op gewezen dat in het medisch advies van Argonaut enerzijds wordt aangegeven dat er in een zelfstandige wooneenheid voor eiser geen leer- en ontwikkelingskansen zijn die kunnen bijdragen aan zelfredzaamheid en of participatie, maar anderzijds dat een scheiding van woon- en leefgedeelte tussen eiser en het gezin noodzakelijk is om de zorg langdurig mogelijk te maken. Uit het medisch advies volgt dan ook niet dat een losse wooneenheid niet noodzakelijk is. Volgens de commissie is dan ook onvoldoende gemotiveerd dat het aanpassen van de hoofdwoning een passende maatwerkvoorziening is. De commissie adviseert daarom met moeder in gesprek te gaan over de mogelijkheden van aanpassing van het bijgebouw. Daarbij adviseert de commissie verweerder ook rekening te houden met het volgende. Eisers moeder heeft een huis gekocht met twee slaapkamers. Bij aankoop was de woning dus sowieso te klein om slaapruimte te bieden aan drie personen en moest dus aangepast worden. Dat staat echter los van de hulpvraag. Wel is voldoende aannemelijk dat de woning is verbouwd, zoals de keuken en badkamer. De noodzaak daarvoor blijkt niet uit het dossier. Vanuit financieel oogpunt had eisers moeder er voor kunnen kiezen de woning en het bijgebouw geschikt te maken voor drie personen. De commissie concludeert in zijn advies dat als verweerder de conclusie deelt dat aanpassing van het bijgebouw een passende voorziening is, verweerder met de moeder in overleg moet treden over de vergoeding van de kosten, waarbij een zeker gedeelte van de verantwoordelijkheid bij moeder ligt. De commissie geeft geen oordeel over de mogelijke voorzienbaarheid, omdat verweerder dat volgens de commissie niet aan het besluit ten grondslag heeft gelegd.

2. Naar aanleiding van het advies van de commissie heeft verweerder nader onderzoek verricht, dat er uit bestaat dat hij in overleg is getreden met eisers moeder. In dat gesprek is, zo staat in het bestreden besluit, naar voren gekomen dat het gedrag van eiser, voortkomend uit zijn aangeboren beperkingen, het onmogelijk maakt om een normaal gezinsleven te leiden in de woning. Verweerder kent in het bestreden besluit echter niet alsnog een vergoeding voor de te realiseren zelfstandige wooneenheid toe. De motivering daarvan komt er kort gezegd op neer dat het gelet op het reeds jaren bestaande gedrag van eiser het voorzienbaar was dat de huidige woning met twee slaapkamers onvoldoende mogelijkheid biedt om op een duurzame manier samen te leven met eiser. Ook was voorzienbaar dat de realisatie van een aparte wooneenheid voor eiser kosten met zich meebrengt en dat eisers moeder hiervoor een (aparte) post kon reserveren in het budget voor de aanschaf en verbouwing van de woning. Daarbij merkt verweerder ook op dat uit het onderzoek niet naar voren is gekomen dat er sprake was van een spoedeisende situatie, waardoor reserveren niet mogelijk was en eisers moeder pas na de aankoop contact heeft opgenomen met verweerder, waardoor verweerder niet mee heeft kunnen denken over een passende oplossing. Verweerder wijst daarbij op artikel 8, derde lid, van de Verordening. Daarin staat:

“Ten aanzien van een maatwerkvoorziening met betrekking tot zelfredzaamheid en participatie geldt dat een cliënt alleen voor een maatwerkvoorziening in aanmerking komt als:

de noodzaak tot ondersteuning voor de cliënt redelijkerwijs niet vermijdbaar was, en

de voorziening voorzienbaar was, maar van de cliënt redelijkerwijs niet verwacht kon worden maatregelen te hebben getroffen die de hulpvraag overbodig had gemaakt.”

3. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit stelt dat het advies van de commissie geheel wordt overgenomen, maar in strijd daarmee heeft gehandeld. Weliswaar heeft verweerder vervolgonderzoek verricht, maar dat heeft zich kennelijk niet gericht op de door de commissie geformuleerde onderzoeksvraag (een nadere motivering dat de aanpassing van het hoofdgebouw volstaat). Als verweerder stelt het advies volledig over te nemen dan zal overeenkomstig het advies moeten worden gehandeld. Om dan toch weer met andere argumenten te komen geeft geen pas. Te meer nu de door verweerder opgevoerde feiten en omstandigheden ook al ten tijde van het onderzoek in primo bekend waren. Hieruit volgt dat ongemotiveerd is afgeweken van het advies.

Eiser heeft verder aangevoerd dat de voorzienbaarheid van de noodzaak tot het realiseren van een maatwerkvoorziening tot aan het bestreden besluit niet aan eiser is tegengeworpen. Het is in strijd met het vertrouwensbeginsel als een daartoe bevoegd orgaan aangeeft dat een afwijzingsgrond is overwogen maar daarvan in primo geen gebruik heeft gemaakt om dit argument nadien en ook na de hoorzitting waardoor de bezwaarcommissie er geen advies over heeft kunnen geven.

Dat eiser eerst contact met verweerder had moeten zoeken voor aankoop van de woning kan om dezelfde reden niet meer als weigeringsgrond worden gebruikt.

Eiser heeft verder aangevoerd dat het begrip mantelzorgwoning buiten het omgevingsrecht geen specifieke betekenis heeft. Het betekent in elk geval niet dat het sociaal netwerk dan verantwoordelijk is voor alle zorg.

4. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat een fysieke scheiding ook binnen de huidige woning gerealiseerd kan worden. Na de aankoop van de woning is de woning ingrijpend veranderd en is onder meer een aanbouw gerealiseerd. Deze aanbouw had ook met een (schuif)deur afgesloten kunnen worden. Omdat de consulent de woning pas heeft bezocht na de verbouwing is niet vast te stellen in hoeverre hier ondersteuning van de Wmo noodzakelijk is. Verweerder ziet daarnaast ook andere mogelijkheden om de mantelzorgers te ontlasten, bijvoorbeeld door de garage om te bouwen tot atelier, zodat eiser ook bij slecht weer buiten de woning kan worden begeleid. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat eiser op grond van zijn Wlz-indicatie aanspraak heeft op dagbesteding en 24 uur per dag begeleiding.

De realisatie van een aparte wooneenheid behoort volgens verweerder niet tot de financiële verantwoordelijkheid van de gemeente
.Verder heeft verweerder gesteld dat de realisatie van een aparte wooneenheid niet de enige, noch de goedkoopste manier is de mantelzorgers te ontlasten.

Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser het zoekgebied voor een woning had kunnen vergroten, zonder dat dit een nadelig effect zou hebben op de mogelijkheden van ondersteuning door het netwerk.

Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat niet is afgeweken van het advies van de bezwaarcommissie omdat hij bij de heroverweging tot de conclusie is gekomen dat aanpassing van de hoofdwoning volstaat om voor eiser een passende woonomgeving te creëren.

Verweerder heeft verder toegelicht dat de vraag of eiser(s moeder) had kunnen reserveren voor een woonvoorziening als argumentatie is gebruikt om aan te tonen dat het om een voorzienbare situatie ging waarvan rederwijs verwacht mocht worden dat maatregelen waren getroffen bij de verbouwing om de hulpvraag overbodig te maken.

5. In de reactie op het verweerschrift heeft eiser erop gewezen dat tussen partijen niet in geschil is dat er een scheiding moet zijn tussen zijn woon- en leefgedeelte en de rest van het gezin. Argonaut geeft met zoveel woorden aan dat er een scheiding dient te zijn. Dat dit niet in de te betrekken woning mogelijk was, is ook bij verweerder bekend. Pas in het verweerschrift stelt verweerder dat er alternatieven zijn (geweest). Volgens eiser is het in strijd met de goede procesorde om nu nieuwe weigeringsgronden aan te voeren. Als het hoofdgebouw wel aanpasbaar zou zijn geweest, dan waren de kosten daarvan ten tijde van de melding en het onderzoek goed te bepalen geweest en zouden die kosten als financiële tegemoetkoming verstrekt hebben kunnen worden.

De overige door verweerder genoemde alternatieven bieden eiser geen soelaas.

Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van de periode na de aanvraag om te onderzoeken op welke wijze een noodzakelijke scheiding van het woongedeelte van eiser kon worden gerealiseerd. Op grond van de Wmo dient het onderzoek binnen zes weken na de melding plaats te hebben. Dat is niet gebeurd; pas op 5 maart 2018 is het onderzoek bij de medisch adviseur uitgezet.

In de nadere reactie van 5 november 2020 heeft eiser nog gewezen op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), ECLI:NL:CRVB:2020:2587, waarin de CRvB het in strijd met de goede procesorde heeft geacht om terug te komen op een eerdere bewust en ondubbelzinnig verlaten grondslag terug te komen. Volgens eiser heeft verweerder de grondslag ‘voorzienbaarheid’ uitdrukkelijk niet ten grondslag gelegd aan de primaire besluiten en de beslissing op bezwaar. Dat kan volgens eiser gelijkgesteld worden aan het prijsgeven van een grondslag.

De rechtbank komt tot de volgende beoordeling

6.1

De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder eiser niet heeft tegengeworpen dat de melding eerst na de aankoop van de woning is gedaan. Onder verwijzing naar rechtsoverwegingen 1.4 en 1.5 en 4 constateert de rechtbank verder dat verweerder in eerste instantie van een verkeerde opvatting is uitgegaan, te weten dat voor de realisatie van een ‘mantelzorgwoning’ nimmer een vergoeding op grond van de Wmo kan worden verstrekt. Het moge in het algemeen zo zijn dat de kosten voor het realiseren van een mantelzorgwoning, net als geldt voor ‘gewone’ woningen, voor rekening van de betrokkene komen, maar dat laat onverlet dat daarop uitzonderingen kunnen bestaan. In het geval van eiser gaat het om een (ten tijde van de aanvraag) minderjarige, van wie niet kan worden gezegd dat het gebruikelijk is over een eigen afgescheiden wooneenheid te beschikken. De rechtbank is van oordeel dat - wellicht als gevolg van de verkeerde opvatting - het onderzoek zoals dat behoort te worden verricht in het kader van de Wmo (zie bijvoorbeeld CRvB 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819) te beperkt van omvang geweest. Het onderzoek van verweerder had zich bij het in behandeling nemen van de aanvraag mede moeten uitstrekken tot het verzoek om een vergoeding voor de realisatie van een mantelzorgwoning voor eiser in de garage van het hoofdgebouw. Verweerder is vervolgens in bezwaar door de commissie op gewezen dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd dat aanpassing van het hoofdgebouw volstaat en door de commissie geadviseerd over een vergoeding van de kosten van het bijgebouw in overleg te treden met de moeder van eiser. Echter verweerder heeft vervolgens, na het door de commissie geadviseerde overleg met eisers moeder - waarvan door verweerder geen verslag is gemaakt - in het bestreden besluit op andere gronden dan dat een vergoeding voor de realisatie van een mantelzorgwoning wettelijk niet mogelijk zou zijn, die vergoeding geweigerd zonder daarbij (expliciet) te betrekken dat er ook volgens Argonaut de noodzaak bestaat dat eiser een eigen woon-en leefgebied heeft om de rest van het gezin te ontlasten en de mantelzorg door zijn moeder duurzaam mogelijk te maken. Naar het oordeel van de rechtbank is dat onzorgvuldig en in strijd met het motiveringsbeginsel.

6.2

Dit maakt dat aan het bestreden besluit een zorgvuldigheids- en een motiveringsgebrek kleeft. Het bestreden besluit dient dus te worden vernietigd. In de specifieke omstandigheden van dit geval en gelet op de lange tijd die sinds de aanvraag van 30 september 2017 is verstreken ziet de rechtbank aanleiding verweerder niet in de gelegenheid te stellen het gebrek nog te herstellen of een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank zal nu zelf in de zaak voorzien teneinde het geschil nu definitief te beslechten. Hieronder legt de rechtbank uit op welke wijze zij het geschil beslecht en hoe zij tot die keuze is gekomen.

6.3

Verweerder heeft gesteld dat voorzienbaar was dat voorzieningen nodig zouden zijn bij aankoop van deze woning en dat deze weigeringsgrond niet is prijsgegeven. De rechtbank volgt verweerder in dat standpunt en overweegt daartoe het volgende. In het advies van de commissie, dat door verweerder is overgenomen, is vermeld dat de voorzienbaarheid niet aan de primaire besluiten ten grondslag gelegd is en daarom niet is beoordeeld. Verweerder stelt in de beslissing op bezwaar dat advies over te nemen, maar stelt tevens dat eiseres had kunnen voorzien dat een woning met twee slaapkamers onvoldoende mogelijkheden biedt om op een duurzame manier samen te leven met haar zoon en dat het realiseren van een aparte wooneenheid voor eiser kosten met zich zou brengen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee de weigeringsgrond dat voorzienbaar was dat voorzieningen nodig waren, niet bewust en ondubbelzinnig prijsgegeven. Daaruit volgt echter nog niet dat het bestreden besluit in stand kan blijven. Het gaat immers niet alleen om de vraag of voorzienbaar was dat aanpassingen nodig waren, maar ook om de vraag of van eiser redelijkerwijs verwacht kon worden maatregelen te hebben getroffen die de hulpvraag overbodig had gemaakt, zoals in artikel 8 van de Verordening staat. In dat kader overweegt de rechtbank het volgende.

6.4

Op grond van het advies van Argonaut moet als vaststaand worden aangenomen dat een afgescheiden wooneenheid voor eiser noodzakelijk is. De keuze voor deze woning is, zo blijkt uit de stukken, onder meer ingegeven door de omstandigheid dat er een losstaande garage bij aanwezig was die zich ervoor leent omgebouwd te worden naar een wooneenheid, die geheel kan worden ingericht naar de eisen die daaraan door de beperkingen van eiser worden gesteld. Daarnaast heeft eisers moeder naar voren gebracht dat het sociaal netwerk van eiser zich in Oostzaan bevindt en dat de woningmarkt overspannen was waardoor snel handelen geboden was. Dat er een andere woning beschikbaar zou zijn geweest in (de omgeving van) Oostzaan, die reeds geheel geschikt zou zijn geweest voor eiser, acht de rechtbank onaannemelijk, reeds gelet op de eis van een afgescheiden wooneenheid. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat welke woning eisers moeder ook zou hebben aangekocht, er altijd aanpassingen nodig zouden zijn geweest. De vraag of er woningen beschikbaar zouden zijn geweest die eenvoudiger, met minder kosten, aangepast hadden kunnen worden, is thans niet meer te beantwoorden. Dat is enerzijds te wijten aan het gebrek aan voortvarendheid van verweerder, maar anderzijds treft ook eisers moeder een verwijt, nu zij de woning heeft aangekocht zonder voorafgaand overleg met verweerder.

6.5

Gelet op enerzijds de omstandigheid dat aannemelijk is dat er - ongeacht welke woning - kosten gemaakt hadden moeten worden om voor eiser een passende woonomgeving te realiseren en anderzijds de hiervoor beschreven gang van zaken, waarbij ook verweerder steken heeft laten vallen, acht de rechtbank het niet redelijk dat het risico geheel bij eiser komt te liggen.

6.6

Eiser heeft een begroting ingediend bij verweerder van de te maken kosten voor de gehele verbouwing van de garage tot geschikte wooneenheid voor eiser. Deze begroting beloopt een bedrag van € 50.000,-. Ter zitting heeft de rechter als mogelijke oplossing van het geschil geopperd dat partijen ieder de helft van de kosten voor hun rekening zouden kunnen nemen, maar na een schorsing ter zitting heeft verweerder aan eiser laten weten de uitspraak van de rechtbank te willen afwachten. Alles overziend is de rechtbank van oordeel dat die oplossing in dit geval de uitkomst van deze procedure dient te zijn. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 en 7:12 van de Awb en zelf in de zaak te voorzien door verweerder op te dragen € 25.000,- als tegemoetkoming in de kosten van de woningaanpassing aan eiser(s moeder) toe te kennen. Hetgeen reeds door verweerder is betaald kan daarop in mindering worden gebracht door verweerder.

7. Het beroep is gegrond. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op € 25.000,- toe te kennen als tegemoetkoming in de kosten van woningaanpassing ten behoeve van eiser, onder aftrek van hetgeen reeds door verweerder is betaald;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Kos, rechter, in aanwezigheid van D.M.M. Luijckx, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 februari 2021.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.