ECLI:NL:RBNHO:2021:11958

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 20/6412

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 december 2021 in de zaak tussen

1. [eiser 1]te [woonplaats 1] , eiser 1,

2. [eiser 2]te [woonplaats 2] , eiseres 2,

3. [eiser 3]te [woonplaats 3] , eiser 3,

4. [eiser 4]te [woonplaats 4] , eiser 4,

5. [eiser 5]te [woonplaats 5] , eiser 5,

6. [eiser 6]te [woonplaats 6] , eiser 6,

7. [eiser 7]te [woonplaats 7] , eiser 7,

tezamen te noemen: eisers

gemachtigde: mr. R.M. Rensing, advocaat te Haarlem,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zandvoort,verweerder

gemachtigden: W. Boelema en mr. A.J.P. Beemster, beiden werkzaam bij de Omgevingsdienst IJmond.

Procesverloop

Bij zestien gelijkluidende besluiten van 27 november 2019 (hierna de primaire besluiten 1) heeft verweerder een besluit van 2 mei 2018 ingetrokken, waarbij hij geweigerd had handhavend op te treden wegens met het bestemmingsplan “Middenboulevard 2009” strijdig gebruik door eisers van hun appartementen in gebouw [gebouw] in [plaats] en gesteld overtreden van de Huisvestingswet 2014 (de Huisvestingswet). Deze primaire besluiten 1 zijn telkens in één geschrift verenigd met de hierna te noemen primaire besluiten 2 en 3.

Bij acht besluiten van 27 november 2019 (de primaire besluiten 2) heeft verweerder eisers (eisers 1 en 2 ieder afzonderlijk en per appartement -met betrekking tot de appartementen met nummers [# 1] en [# 2] - en eisers 3 en 4 gezamenlijk per appartement - eveneens met betrekking tot de appartementen met nummers [# 1] en [# 2] - , eisers 5 en 6 gezamenlijk - met betrekking tot appartement nummer [# 3] - en eiser 7 met betrekking tot appartement nummer [# 4] -) op straffe van een dwangsom van € 20.000,00 ineens (per besluit) gelast binnen twee maanden na verzending van de besluiten het met het bestemmingsplan “Middenboulevard 2009” strijdige gebruik van hun appartementen, genummerd [# 3] , [# 1] , [# 2] en [# 4] aan het [adres] (het perceel) te staken en gestaakt te houden.

Bij acht besluiten van 27 november 2019 (de primaire besluiten 3) heeft verweerder (aan eisers 1 en 2 afzonderlijk en eisers 3 en 4 gezamenlijk met betrekking tot de appartementen met nummers [# 1] en [# 2] , eisers 5 en 6 gezamenlijk met betrekking tot appartement nummer [# 3] en eiser 7 met betrekking tot appartement nummer [# 4] ) een bestuurlijke boete van € 12.500,00 per besluit opgelegd wegens overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet.

Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten 1 en de primaire besluiten 2 en 3.

Bij besluit van 11 december 2019 heeft verweerder de begunstigingstermijn in de primaire besluiten 2 verlengd tot zes weken na het (te nemen) besluit op bezwaar.

Bij besluit van 19 november 2020 (het bestreden besluit), verzonden op 25 november 2020, heeft verweerder de primaire besluiten in stand gelaten.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Tijdens de behandeling ter zitting op 24 december 2020 van een in verband met het beroep verzochte voorlopige voorziening, heeft verweerder de begunstigingstermijn in de primaire besluiten 2 verder verlengd tot zes weken na de uitspraak op het beroep.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben nadere stukken ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 10 augustus 2021 op zitting behandeld. Eisers sub 1 en 7 zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Eisers sub 2, 3, 4, 5 en 6 hebben zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.

Overwegingen

1.1

In het appartementencomplex [gebouw] aan het [adres] bevinden zich op de derde en vierde verdieping de appartementen met de nummers [# 3] , [# 1] , [# 2] en [# 4] . Eisers sub 1 en 2 zijn eigenaren van het appartement met het nummer [# 2] , eisers sub 3 en 4 van het appartement met nummer [# 1] , eisers sub 5 en 6 van het appartement met nummer [# 3] en eiser sub 7 van het appartement met nummer [# 4] . Eisers 1 en 2, eisers 3 en 4 en eisers 5 en 6 zijn telkens met elkaar gehuwd, althans zijn partners van elkaar. Eisers bewonen de appartementen niet zelf. Zij houden de appartementen als belegging en gebruiken de appartementen voor kortdurende verhuur als recreatie/vakantieappartementen.

1.2

Bij brief van 18 februari 2018 heeft een appartementseigenaar (voorheen bestuurslid van de vereniging van eigenaren) van een ander appartement in het [gebouw] (de bewoner) bij verweerder een verzoek om handhaving ingediend wegens overlast door het gebruiken van de appartementen in het gebouw voor commerciële, recreatieve verhuur.

1.3

Bij besluit van 2 mei 2018 heeft verweerder het verzoek om handhaving van deze bewoner afgewezen. Voor zover het verzoek zag op handhaving van de gebruiksregels van het bestemmingsplan zag verweerder geen aanleiding van zijn bevoegdheid gebruik te maken. Voor zover het verzoek mede diende te worden opgevat als betrekking hebbend op (gesteld) onrechtmatige onttrekking van woonruimte als bedoeld in de Huisvestingswet, wees verweerder er op dat op dat moment een onttrekkingsverbod als bedoeld in artikel 21 van die wet niet gold in de gemeente.

1.4.1

Bij besluit van 20 december 2018 heeft verweerder het bezwaar van deze bewoner tegen het besluit van 2 mei 2018 gegrond verklaard, het besluit van 2 mei 2018 herroepen en in plaats daarvan toegezegd te gaan handhaven en het handhavingstraject op te starten in juli 2019.

1.4.2

Per 1 april 2019 geldt in de gemeente de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Zandvoort 2019. In de verordening is een woningonttrekkingsverbod opgenomen.

1.5

Bij uitspraak van 15 augustus 2019 heeft deze rechtbank in de zaak geregistreerd onder het nummer HAA 19/465 het beroep van eisers sub 1 en 2 tegen het besluit van 20 december 2018 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen binnen zes weken na de dag van de verzending van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De rechtbank overwoog, samengevat, dat verweerder gelet op artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten onrechte niet tegelijk met het herroepen van de primaire afwijzing van het handhavingsverzoek een handhavingsbesluit heeft genomen.

1.6

Bij brief van 29 september 2019 heeft de bewoner zijn bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 2 mei 2018 ingetrokken.

2. Op 30 augustus 2019 en 20 september 2019 hebben medewerkers van verweerder controles verricht in de appartementen [# 3] , [# 1] , [# 2] en [# 4] . Van de controle is een rapport van bevindingen en een beeldrapportage opgesteld. Op grond van de informatie in de rapporten wordt het gebruik van de appartementen voor kortdurende verhuur als recreatie/vakantieappartementen bevestigd.

Intrekking van het besluit van 2 mei 2018

3.1

Eisers voeren aan dat verweerder in het besluit van 2 mei 2018 had vastgesteld dat niet handhavend kon worden opgetreden. Omdat het bezwaar daartegen uiteindelijk is ingetrokken, is dat besluit onherroepelijk en reeds daarom mag verweerder niet meer bestuurlijk handhaven of boetes opleggen, aldus eisers. Zij verzetten zich in dat licht tegen intrekking van dat besluit.

3.2

De bevoegdheid een afwijzende beslissing op een handhavingsverzoek inzake overtreding van een bestemmingsplan en/of de Huisvestingswet in te trekken is niet wettelijk geregeld en niet bij wet beperkt of uitgesloten. In zijn algemeenheid is het bestuursorgaan dat bevoegd is een besluit te nemen ook bevoegd om dat besluit in te trekken, ook als dat niet wettelijk geregeld is. Die bevoegdheid tot intrekking wordt begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb), zoals onder meer het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel^[1].

4.1

De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat intrekking van het besluit van

2 mei 2018 in dit geval in strijd is met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel of met enige ander abbb. Verweerder heeft voor wat betreft het gebruik van de appartementen al in het besluit op het bezwaar van 20 december 2018 (gericht tegen het besluit van 2 mei 2018) overwogen dat voor wat betreft het bestemmingsplan ten onrechte niet is besloten om tegen de geconstateerde overtreding handhavend op te treden en dat invoering van het onttrekkingsverbod aanstaande was. Eisers hebben er, nog daargelaten of niet-intrekking dat anders had gemaakt, alleen al gelet hierop niet op mogen rekenen dat handhavend optreden definitief achterwege zou blijven.

4.2

Dat de rechtbank het besluit op bezwaar van 20 december 2018 bij uitspraak van 15 augustus 2019 heeft vernietigd en verweerder heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen, maakt dit niet anders. Het besluit op bezwaar is op een formele en niet op een inhoudelijke grond vernietigd. Bovendien was daarvoor redengevend dat het besluit niet tevens een besluit bevatte dat strekte tot bestuursrechtelijke handhaving maar deze slechts handhaving in het vooruitzicht stelde. De rechtbank heeft in de uitspraak van 15 augustus 2019 in ieder geval niet geoordeeld dat verweerder van handhavend optreden zou moeten afzien maar slechts dat verweerder daaromtrent tevens een besluit had moeten nemen.

4.3

Dat verweerder geen nieuw besluit op bezwaar heeft genomen na vernietiging van het besluit op bezwaar van 20 december 2018 maakt dit evenmin anders. De reden hiervoor was immers niet dat verweerder alsnog voornemens was van handhavend optreden af te zien, maar dat degene die bezwaar had gemaakt, dat bezwaar heeft ingetrokken. Dit volgt ook uit de mail van [naam] (juridisch adviseur bij verweerder) van 30 september 2019 aan de gemachtigde van eisers, waarin, voor zover van belang, staat vermeld: “
Bijgaand doe ik u de intrekking van het bezwaarschrift van [de bewoner] toekomen. Ik ga er vanuit dat de zaak hiermee is afgedaan.”In deze mededeling kan, anders dan eisers stellen, geen toezegging van verweerder gelezen worden inhoudende dat definitief van handhaving zal worden afgezien. Eisers stelling op dit punt treft daarom geen doel.

Handhaving van het bestemmingsplan

Het bestemmingplan

5.1

Eisers betogen dat verweerder niet handhavend mag optreden omdat geen sprake is van een overtreding van de gebruiksregels van het bestemmingsplan. Het gebruik van de appartementen voor logiesverstrekking aan toeristen zoals eisers dat doen, is volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan toegestaan. Verweerder beschouwt commerciële verhuur en toeristische verhuur ten onrechte als twee verschillende vormen van verhuur en verweerder stelt zich volgens eisers ten onrechte op het standpunt dat de geconstateerde verhuur door eisers niet is aan te merken als bedrijfsmatige verhuur.

5.2

Verweerder wijst er op dat ter plaatse – voor zover van belang - slechts een horecabedrijf is toegestaan waar de bedrijfsvoering hoofdzakelijk is gericht op het bedrijfsmatig, tegen vergoeding, verstrekken van logies. De verhuur die in de appartementen plaatsvindt, is volgens verweerder niet bedrijfsmatig. Daarbij heeft verweerder er op gewezen dat de planwetgever het onderscheid tussen bedrijfsmatige en niet-bedrijfsmatige verhuur in ruimtelijk opzicht van belang heeft gevonden, omdat particuliere verhuur vanwege het ontbreken van toezicht aanzienlijk meer overlast met zich kan brengen dan bedrijfsmatige verhuur.

5.3

Ter plaatse geldt op basis van het bestemmingsplan “Middenboulevard 2009” de bestemming “Centrum”. Het perceel is voorts voorzien van de aanduiding “C4”. Op grond van artikel 3.1 van de planregels is op de derde en vierde verdieping van het gebouw, waar de appartementen van eisers zich bevinden, gebruik voor horecabedrijven F en gebruik voor woningen toegestaan.

5.4

In artikel 1.80 van de planregels is het begrip woning gedefinieerd als een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.

5.5

Vast staat dat de appartementen van eisers niet worden gebruikt voor huisvesting van één afzonderlijk huishouden, maar voor particuliere logiesverstrekking aan toeristen. Van het toegestane gebruik van de appartementen als woning in de zin van de planregels is daarom geen sprake.

5.6

In artikel 1.49 is bepaald wat dient te worden verstaan onder een horecabedrijf F: het moet gaan om een hotel en/of pension, zijnde een horecabedrijf waar de bedrijfsuitoefening hoofdzakelijk is gericht op het tegen vergoeding verstrekken van logies.

5.7

In artikel 1.43 van de planregels is het begrip horecabedrijf nader gedefinieerd als een bedrijf of instelling waar bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies wordt verstrekt.

5.8

De rechtbank is niet gebleken dat de appartementen worden gebruikt door een bedrijf of instelling voor het bedrijfsmatig verstrekken van logies in de zin van de artikelen 1.43 en 1.49 van de planregels. Integendeel, niet in geschil is dat de appartementen als particulier eigendom geregistreerd staan en niet worden aangewend in het kader van een bedrijf of instelling. Daarbij komt dat ter zitting door eisers ook is toegelicht dat de verhuur moet worden gezien als verhuur van privébezit aan toeristen, waarbij de huurinkomsten uit verhuur voor de belastingdienst gelden als box-3 inkomsten (inkomsten uit sparen en beleggen). De huurinkomsten worden dus ook fiscaal niet aangemerkt als inkomen uit bedrijf of onderneming.

5.9

Omdat eisers de appartementen niet in het kader van een bedrijf of instelling toeristisch verhuren, volgt de rechtbank verweerder in de stelling dat het gebruik van de appartementen in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming, tenzij het beroep van eisers op het overgangsrecht slaagt.

Overgangsrecht

6.1

Eisers stellen dat de appartementen altijd op dezelfde wijze zijn verhuurd. Zij menen daarom een beroep te kunnen doen op het overgangsrecht als opgenomen in artikel 24.4 van de planregels. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.

6.2

Het overgangsrecht met tot betrekking tot gebruik is geregeld in artikel 24, vierde tot en met zevende lid, van de planregels. De bepalingen luiden als volgt.

24.4

Overgangsrecht gebruik

Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.

- 24.5 Strijdig gebruik

Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in lid 24.4, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.

- 24.6 Verboden gebruik

Indien het gebruik, bedoeld in het lid 24.4, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.

- 24.7 Uitzondering op het overgangsrecht gebruik

Lid 24.4 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.

6.3

Uit genoemde bepalingen volgt dat alleen een succesvol beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan als het geconstateerde gebruik voor particuliere verhuur al bestond voor inwerkingtreding van het nu geldende bestemmingsplan Middenboulevard 2009 en sindsdien ongewijzigd is voortgezet. Het is daarbij op zichzelf niet van belang of eisers dan wel hun rechtsvoorgangers de appartementen op deze wijze gebruikten.

6.4

De bewijslast van de feiten die toepassing van het overgangsrecht rechtvaardigen, rust op degene die zich daarop beroept^[2]. In dit geval dus eisers.

6.5

Gebleken is dat eisers allen eerst na inwerkingtreding van het bestemmingsplan in 2009 eigenaar zijn geworden van de appartementen. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat in de (meeste van de) appartementen voordien sprake was van eigenbewoning zoals is gebleken uit de inschrijving in de basisregistratie personen. Eisers hebben geen feiten aangedragen, laat staan aannemelijk gemaakt dat het gebruik van de appartementen voor particuliere toeristische verhuur al voor inwerkingtreding van het bestemmingsplan Middenboulevard 2009 bestond en sindsdien ongewijzigd is voortgezet. Daar komt nog bij dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat onder het voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Middenboulevard 2009 geldende planologische regime particuliere toeristische verhuur van hun appartementen wel was toegestaan, dan wel door eerder overgangsrecht werd beschermd. Het beroep op het overgangsrecht slaagt alleen al hierom niet. Eisers’ beroep op de Gebruiksverordening Zandvoort van 24 februari 1981 kan hen in dit verband ook niet baten. De verordening heeft haar werking door inwerkingtreding van de Huisvestingswet verloren. Bovendien heeft die regeling geen betrekking op het planologisch regime en daarom geen consequenties voor toepassing van de gebruiksregels in het bestemmingsplan.

7. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de particuliere toeristische verhuur van de appartementen een overtreding is van de planregels.

Handhaving

8.1

Handhaving moet achterwege blijven indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

8.2

Niet gesteld of gebleken is dat zicht bestaat op legalisatie en ook eisers’ stelling dat handhavend optreden onevenredig is, volgt de rechtbank niet. Redengevend daarvoor is dat niet gebleken of aannemelijk is geworden dat eisers door de handhaving onevenredig zwaar in hun belangen worden getroffen. Indien eisers al financieel nadeel zullen lijden door het handhavend optreden hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat dit nadeel zodanig zal zijn, dat in redelijkheid geoordeeld moet worden dat de gevolgen van handhaving onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen belang bij naleving van de planregels. Eisers kunnen hun appartementen immers conform het bepaalde in de planregels van het bestemmingsplan gebruiken.

8.3

De rechtbank ziet ook geen grond voor het oordeel dat handhaving in dit geval in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel of enige andere abbb. De rechtbank verwijst in dit verband allereerst naar overwegingen 4.1 tot en met 4.3 van deze uitspraak. Daarnaast wijst de rechtbank erop dat het enkele tijdsverloop niet maakt dat van handhavend optreden dient te worden afgezien.^[3]Van gelijk gebruik van woningen waarop dezelfde bestemming rust, en waartegen niet handhavend op wordt getreden, is de rechtbank niet gebleken. Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom ook niet.

9.1

Ter zitting heeft verweerder desgevraagd medegedeeld dat als meerdere eisers samen een appartement bezitten en met elkaar gehuwd zijn of als gehuwd beschouwd kunnen worden, zoals eisers 3 en 4 en zoals eisers 5 en 6, hij aan de last voor hen samen slechts één dwangsom van € 20.000,- per overtreding heeft willen verbinden.

9.2

Eiser 1 heeft ter zitting onweersproken gesteld dat hij gehuwd is met eiseres 2 en dat ze samen één appartement in eigendom hebben. Toch strekt de besluitvorming van verweerder ertoe dat zij bij constatering van een overtreding ieder afzonderlijk voor twee verschillende appartementen een dwangsom van € 20.0000,- verbeuren. Aan eisers 3 en 4 heeft verweerder ook twee lasten opgelegd, terwijl zij van slechts één appartement eigenaar zijn.

9.3

Verweerder heeft hierop ter zitting gereageerd en gesteld dat niet is onderkend dat eiser 1 gehuwd was met eiseres 2. Indien dit wel het geval zou zijn geweest, dan zou de besluitvorming anders zijn geweest. Verweerder heeft ook niet betwist dat de appartementen [# 1] en [# 2] niet (meer) het gemeenschapppelijk eigendom van eisers 1, 2, 3 en 4 zijn.

10.1

De rechtbank ziet hierin aanleiding om het beroep van eiser sub 1 en eiseres sub 2 en van eisers sub 3 en sub 4, voor zover dat ziet op handhaving in verband met gebruik in strijd met het bestemmingsplan, gegrond te verklaren.

10.2

De rechtbank ziet voorts aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen en zelf in de zaak te voorzien door de primaire besluiten 2 te herroepen voor zover daarmee aan eisers sub 1en sub 2 gezamenlijk méér dan één last is opgelegd die betrekking heeft op appartement [# 2] en voor zover aan hen een last is opgelegd die betrekking heeft op appartement [# 1] .

Ook ziet de rechtbank aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen en zelf in de zaak te voorzien door de primaire besluiten 2 te herroepen voor zover aan eisers sub 3 en sub 4 een last is opgelegd die betrekking heeft op appartement [# 2] .

10.3

De rechtbank zal het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op handhaving van het bestemmingsplan, voor het overige geheel in stand laten.

10.4

Gelet op de verlenging van de begunstigingstermijn door verweerder ter zitting van 24 december 2020 brengt deze beslissing mee dat de begunstigingstermijn voor de resterende lasten gaat lopen vanaf de datum van deze uitspraak en eisers daaraan dus binnen zes weken moeten hebben voldaan.

Boetes op grond van de Huisvestingsverordening

11.1

Eisers meest verstrekkende beroepsgrond is dat de boetes ten onrechte zijn opgelegd omdat de Huisvestingsverordening onverbindend moet worden verklaard nu niet is aangetoond dat sprake is van schaarste aan woningen en niet is aangetoond dat het toepassen van de in de Huisvestingsverordening neergelegde bevoegdheden geschikt en noodzakelijk is.

11.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen redenen zijn om aan te nemen dat de Huisvestingsverordening onverbindend is. In de toelichting behorende bij de Huisvestingsverordening is vermeld dat sprake is van schaarste in zowel de huur- als koopsector, hetgeen resulteert in hoge huur- en koopprijzen wat een nadelig effect heeft op de doorstroming.

12. De bepalingen uit de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening die hierna worden genoemd zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maken hiervan onderdeel uit.

13. De rechter kan een algemeen verbindend voorschrift in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020^[4]. De enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 Awb) kan niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, dan kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen.

14. Uit de geschiedenis^[5]van de totstandkoming van artikel 21 van de Huisvestingswet volgt dat met de vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen. Gemeenten kunnen daarom in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad aanwijzen en onder de vergunningplicht brengen. In de verordening moeten dan de grenzen zijn aangegeven die hiervoor worden gehanteerd. Het is daarbij niet uitgesloten dat de gemeenteraad op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst, maar de gemeenteraad mag pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht gebruikmaken wanneer is voldaan aan de voorwaarde dat dit noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte als bedoeld in artikel 2 van de Huisvestingswet. Voor het opnemen van een vergunningplicht voor woningen die niet onder de reikwijdte van artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet vallen, bijvoorbeeld omwille van de leefbaarheid, biedt artikel 21 van de Huisvestingswet geen grondslag.

15. In artikel 15, eerste lid, van de Huisvestingsverordening is bepaald dat als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet alle woonruimte in de gemeente Zandvoort wordt aangewezen. In de Huisvestingsverordening is dus gebruik gemaakt van de in artikel 21 van de Huisvestingswet geboden bevoegdheid woonruimte aan te wijzen waarvoor de verplichting van een onttrekkingsvergunning geldt.

De reden hiervoor staat vermeld in de (algemene) toelichting van de Huisvestingsverordening:
Voor woningonttrekking wordt de gehele voorraad aangewezen als vergunningplichtig, met het oog op leefbaarheid.

16.1

Uit deze toelichting volgt dat de aanwijzing van de gehele woonruimtevoorraad in de gemeente Zandvoort als vergunningplichtig niet zozeer is gedaan in verband met schaarste aan woonruimte, maar is gedaan omwille van de leefbaarheid. Voor een aanwijzing met dat doel biedt artikel 21 van de Huisvestingswet gelet op artikel 2 van die wet echter geen grondslag. De rechtbank ziet daarom aanleiding om artikel 15 van de Huisvestingsverordening onverbindend te achten.

16.2

De rechtbank merkt daar nog bij op dat de stukken^[6]die de gemeenteraad aan de besluitvorming ten grondslag zou hebben gelegd om de noodzaak van aanwijzing te onderbouwen – zonder nadere toereikende toelichting, die ontbreekt – niet de conclusie wettigen dat het onder het woningonttrekkingsverbod brengen van de categorie woning waartoe de appartementen behoren, noodzakelijk en geschikt is om onevenwichtige effecten van schaarste aan goedkope woningen in de gemeente te bestrijden.

16.2

Dit betekent dat geen sprake kan zijn van overtreding van het in artikel 16 van de Huisvestingsverordening neergelegde verbod om zonder vergunning als bedoeld in artikel 15 van de Huisvestingsverordening aangewezen woonruimte aan de woningvoorraad te onttrekken.

16.3

De rechtbank komt tot het oordeel dat de boetes ten onrechte aan eisers zijn opgelegd.

16.4

Het beroep daartegen is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit gelet daarop voor wat betreft de opgelegde boetes vernietigen en de primaire besluiten 3 herroepen.

Proceskosten en griffierecht

17. De rechtbank ziet in het voorgaande aanleiding te bepalen dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

18. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.564,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 1; 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting en wegingsfactor 1, met een waarde per punt van € 534,-).

Beslissing

De rechtbank

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de aan eisers sub 1, sub 2, sub 3 en sub 4 opgelegde lasten;
voorziet zelf in de zaak door de primaire besluiten 2, voor zover daarmee aan eisers sub 1 en 2 gezamenlijk meer dan één last is opgelegd en voor zover aan hen een last is opgelegd die ziet op het gebruik van appartement [# 1] , te herroepen;
herroept voorts de primaire besluiten 2 voor zover daarmee aan eisers sub 3 en sub 4 een last is opgelegd die ziet op het gebruik van appartement [# 2] ;
laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor zover dat ziet op de primaire besluiten 2, en later nog gewijzigd ten aanzien van de begunstigingstermijn, voor het overige in stand;
vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de primaire besluiten 3;
voorziet zelf in de zaak door de primaire besluiten 3 te herroepen;
bepaalt dat verweerder eisers het door hun betaalde griffierecht van € 181,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.564,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 december 2021.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

BIJLAGE

Huisvestingswet 2014

Artikel 1

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

j. woonruimte:

1°besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. (…)

Artikel 2

1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.

Artikel 4

1. De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:

a. het in gebruik nemen of geven van woonruimte, en

b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.

Artikel 21

Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden; (…)

Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Zandvoort 2019

Artikel 1

In deze verordening wordt verstaan onder:

(…)

v. woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, inclusief woonwagenstandplaatsen. (…)

Artikel 15

1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt alle woonruimte in de gemeente Zandvoort aangewezen.

2. Het eerste lid is niet van toepassing op woonruimte in eigendom van woningcorporaties.

Artikel 16

1. De in artikel 15 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken.

6. Voor zover het niet is toegestaan om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte te onttrekken, is het tevens verboden om deze woonruimte onttrokken te houden.

Artikel 24

1.Overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, 21 en 22 van de wet, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 24 van de wet, kan worden beboet met een bestuurlijke boete.

2.De boete voor overtreding van:

c. de verboden, bedoeld in artikel 21 en 22 van de wet bedraagt:

I. voor de eerste overtreding: € 12.500;

II. voor herhaalde overtredingen: € 20.000;