ECLI:NL:RBNHO:2020:1570

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Handel, Kanton en Bewind

Zittingsplaats Alkmaar

zaaknummer / rolnummer: C/15/291215 / HA ZA 19-464

Vonnis van 26 februari 2020

in de zaak van

[eiser],

wonende te [woonplaats] ,

eiser,

advocaat mr. O.H. Minjon te Hoorn (NH),

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE CASTRICUM,

zetelend te Castricum,

gedaagde,

advocaat mr. R.D. Boesveld te Haarlem.

Partijen zullen hierna [eiser] en de gemeente genoemd worden.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

de dagvaarding van 4 juni 2019
de conclusie van antwoord
het tussenvonnis van 9 oktober 2019
het proces-verbaal van comparitie van 9 januari 2020.

1.2.

Ten slotte is vonnis bepaald.

2.De feiten

2.1.

Op 8 augustus 2005 heeft de gemeente aan mevrouw [naam 1] (hierna: [naam 1] ) een persoonsgebonden gedoogbeschikking afgegeven voor het bouwen zonder vergunning van een mobile home op het perceel [adres] 26 te [plaats] en het gebruik hiervan voor permanente bewoning. Sinds de jaren ’90 van de vorige eeuw stond er ter plekke al een stacaravan, die later is vervangen door een mobile home.

2.2.

[eiser] behartigde in die tijd de belangen van [naam 1] .

2.3.

In de persoonsgebonden gedoogbeschikking is vermeld dat gemeente de mobile home gedoogt tot drie maanden na het moment waarop [naam 1] is verscheiden, dan wel niet meer ter plaatse woonachtig is, met dien verstande dat de mobile home binnen die termijn van drie maanden door haar en/of haar rechtsopvolgers moet zijn verwijderd van het perceel.

2.4.

De persoonsgebonden gedoogbeschikking hield verband met de vaststellingsovereenkomst die [naam 1] op 16 juni 2005 met haar buurvrouw [naam 2] (hierna: [naam 2] ), woonachtig aan de [adres] 22, had gesloten om hun geschil over de illegale plaatsing van de mobile home te beëindigen.

2.5.

Eén van de afspraken uit deze vaststellingsovereenkomst was dat [naam 1] haar totale perceel grond gelegen achter de woningen aan de [adres] 22 en 24 aan [naam 2] zou verkopen. Er is overeengekomen dat dit perceel in twee delen zou worden overgedragen. Eén deel direct na de ondertekening van de vaststellingsovereenkomst (deze overdracht heeft op 4 november 2005 plaatsgevonden) en het resterende deel binnen drie maanden nadat [naam 1] zou zijn verscheiden, dan wel niet meer ter plaatse woonachtig zou zijn.

2.6.

In de vaststellingsovereenkomst was verder bepaald dat de mobile home ten tijde van de overdracht van het resterende deel voor rekening van [naam 1] of haar rechtsopvolgers zou worden verwijderd en dat de koopprijs van (een gedeelte van) het verkochte zou worden bepaald op het moment van overdracht (door middel van taxaties van drie onafhankelijke deskundigen).

2.7.

[naam 1] is op 14 maart 2014 overleden.

2.8.

Op 12 mei 2014 heeft [eiser] als erfgenaam van [naam 1] een principeverzoek bij de gemeente ingediend voor het legaliseren van de mobile home. In dit verzoek staat, voor zover hier van belang, het volgende:
“Mijn vraag is of u in overweging wilt nemen om een reeds lang bestaande situatie van een mobilhome in [plaats] te legaliseren.

Op het terrein gelegen aan de [adres] 26 in [plaats] staat al sinds mensenheugenis een stacaravan van de familie [naam familie] , zelfs voor die stacaravan werd er al gebruik gemaakt van een oude bus om in de zomerperiode te kamperen en van de zeilsport te genieten.

Rond 1995 was de oude stacaravan door intensief gebruik niet meer geschikt om te verblijven en werd er gekozen voor een mobilhome als vervanging van de oude stacaravan.
(…)

De situatie is nu zo dat de mobilhome gesloopt moet worden gezien afspraken afgedwongen indertijd.
Dit is de reden dat ik nu vraag om de mobilhome toch op enige wijze te laten staan en daardoor een andere waarde kan toekennen aan een wederom gedwongen verkoop aan de zelfde partij als destijds.

Het zou van groot onrecht getuigen dat wanneer de grond verkocht wordt aan deze partij en er binnen afzienbare tijd opeens wel legalisering mogelijk zou zijn. (…)”

2.9.

In haar ontvangstbevestiging van 15 mei 2014 heeft de gemeente, voor zover hier van belang, het volgende geschreven:

“Uw principeverzoek voor het legaliseren van een mobilhome d.m.v. toekennen bouwblok met woonbestemming op het perceel [adres] 26 te [plaats] hebben wij op 12 mei 2014 ontvangen (…)”

2.10.

Bij brief van 14 augustus 2014 heeft het college van burgemeester van wethouders [eiser] bericht geen medewerking te verlenen aan het legaliseren van de mobile home, omdat deze in strijd is met het planologische regime.
Het college heeft de volgende overwegingen aan zijn beslissing ten grondslag gelegd:

“Ter plaatse van de mobilhome is (…) geen bouwvlak opgenomen. Dit betekent dat er op deze locatie geen bouwwerk mag worden gebouwd en/of geplaatst.

(…)
Er kán en mág op deze locatie geen permanente bewoning plaatsvinden, niet volgens het vigerende en niet volgens het hiervoor geldende bestemmingsplan.

Verblijfsrecreatie is echter volgens het huidige bestemmingsplan wel toegestaan, waarbij geen sprake mag zijn van een vergunning plichtig bouwwerk. De mobilhome is, gelet op het feit dat er een omgevingsvergunning nodig is dus vergunning plichtig, niet positief bestemd.

Destijds is besloten om geen medewerking te verlenen aan een vrijstellingsprocedure om de mobilhome te legaliseren. In de daarbij behorende overwegingen is de vraag beantwoord of het gewenste voorziet in een behoefte van het toekomstig planologische regime. Deze vraag is ontkennend beantwoord aangezien bij de vaststelling van het destijds geldende bestemmingsplan op deze locatie geen bouwvlak was opgenomen en hierdoor de mobilhome niet gelegaliseerd is.

Het hoofduitgangspunt van het destijds geldende bestemmingsplan ‘Dorpskom-Oost’ was conservering van de bijzondere ruimtelijke kwaliteit van het gebied: een langgerekt dorpsgedeelte op de strandwal met een eigen centrumdeel. Ter versterking van de karakteristieke waarden wordt gestreefd naar verbetering van de fysieke relatie met het Alkmaardermeer. Binnen het plangebied is op slechts enkele plaatsen ruimte voor uitbreiding. Daarbij gaat het met name om bebouwing van kleinere tot nu toe onbebouwd gebleven percelen binnen de bestaande bebouwingslinten.

Het is duidelijk dat de mobilhome en het gebruik als burgerwoning niet positief bestemd zijn en derhalve als planologisch ongewenst zijn aan te merken. Zoals ook uit de toelichting op het bestemmingsplan ‘Dorpskom-Oost’ blijkt dient voorkomen te worden dat er achter het bestaande bebouwingslint nog een lint met bewoning ontstaat (bebouwing in tweede lijn). Dit is in planologisch en ruimtelijk opzicht niet wenselijk en dient zoveel mogelijk te worden voorkomen. Bovendien gaat van medewerking aan een afwijkingsprocedure een zeer ongewenst precedent uit. Het feit dat de naastgelegen woonschepen, vanuit een lange gedoogsituatie, wel positief bestemd zijn doet hier niet aan af.”

2.11.

In diezelfde periode is [eiser] door de advocaat van [naam 2] gesommeerd om mee te werken aan de uitvoering van de vaststellingsovereenkomst.

2.12.

Op 18 september 2014 is het resterende deel van het perceel [adres] 26 voor een koopprijs van € 57.500,- overgedragen aan [naam 2] . In de leveringsakte is als nadere afspraak, in afwijking van de vaststellingsovereenkomst, vastgelegd dat het koper ( [naam 2] ) is toegestaan de op het verkochte staande mobile home te slopen, maar dat dit niet als verplichting geldt.

2.13.

Op 26 september 2014 heeft [naam 2] een principeverzoek bij de gemeente ingediend voor het gebruik van de mobile home als gastenverblijf c.q. recreatiewoning. Zij heeft aangegeven het perceel [adres] 26 te willen samenvoegen met haar perceel
22.

2.14.

Op 6 januari 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders met dit principeverzoek ingestemd.

2.15.

Met de vaststelling van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] ” op 3 november 2016 is ter plaatse van de mobile home alsnog een bouwvlak toegekend ten behoeve van het gebruik van de mobile home als recreatiewoning c.q. gastenverblijf.

3.Het geschil

3.1.

[eiser] vordert samengevat - een verklaring voor recht dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens hem door jegens hem (en zijn rechtsvoorganger) stelselmatig medewerking aan legalisering van de mobile home te weigeren en deze medewerking zonder relevante wijziging in planologische inzichten wel te verlenen terstond na de overdracht van de onroerende zaken gelegen aan en nabij de [adres] 26 door [eiser] aan [naam 2] . Daarnaast vordert [eiser] veroordeling van de gemeente tot vergoeding van alle door hem geleden schade en nog te lijden schade als gevolg van het onrechtmatig handelen van de gemeente, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet. Verder vordert [eiser] veroordeling van de gemeente tot betaling van de kosten van deze procedure, te vermeerderen met de nakosten en de wettelijke rente.

3.2.

[eiser] legt aan zijn vorderingen, samengevat, het volgende ten grondslag.

De gemeente heeft het principeverzoek van [eiser] om legalisatie van de mobile home afgewezen, omdat het plan in strijd was met het bestemmingsplan. Er was ter plaatse geen bouwvlak aanwezig, zodat een vergunningplichtig bouwwerk niet was toegestaan. Verblijfsrecreatie was vanwege de vergunningplicht van de mobile home evenmin toegestaan. Kort na deze beslissing heeft de gemeente het principeverzoek van [naam 2] voor het gebruik van de mobile home als gastenverblijf c.q. recreatiewoning toegewezen. Dit terwijl er geen sprake is geweest van een relevante planologische wijziging tussen beide beslissingen. Ruim 16 jaar nam de gemeente het standpunt in dat bouwvergunningplichtige bouwwerken ter plaatse niet waren toegestaan en dat legalisering niet tot de mogelijkheden behoorde. Dit standpunt is terstond na de beslissing op het principeverzoek van [eiser] verlaten zonder deugdelijke planologische onderbouwing.

Hiermee heeft de gemeente in strijd gehandeld met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. De gemeente heeft ook gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Door deze als onrechtmatig te kwalificeren handelswijze van de gemeente heeft [eiser] aanzienlijke schade geleden.

3.3.

De gemeente voert verweer.

3.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4.De beoordeling

4.1.

Deze zaak draait om de vraag of de gemeente jegens [eiser] onrechtmatig heeft gehandeld door zijn principeverzoek tot legalisering van de mobile home af te wijzen en enkele maanden later in te stemmen met het principeverzoek van [naam 2] voor het gebruik van de mobile home als gastenverblijf c.q. recreatiewoning. [eiser] stelt dat dit het geval is, de gemeente bepleit het tegendeel.

4.2.

De gemeente stelt zich op het standpunt dat zij zowel het principeverzoek van [eiser] als dat van [naam 2] correct en zorgvuldig heeft afgehandeld. Zij stelt dat zij het principeverzoek van [eiser] heeft opgevat als een verzoek om legalisering van permanente bewoning van de mobile home. Dit heeft zij [eiser] ook laten weten in haar ontvangstbevestiging van 15 mei 2014. Met de beslissing op het principeverzoek heeft [eiser] antwoord gekregen op zijn verzoek. Als zijn principeverzoek ook was gericht op het toestaan van recreatief gebruik van de mobile home, dan had [eiser] , mede gelet op zijn kennis van en betrokkenheid bij de voorgeschiedenis, dit in zijn verzoek moeten benoemen of had hij moeten reageren op de ontvangstbevestiging of op de afwijzende beslissing van de gemeente. Dat heeft hij niet gedaan. Het principeverzoek van [naam 2] was gericht op recreatief gebruik van de mobile home. In de Structuurvisie 2014-2030, die die tussen 7 juli 2014 en 15 september 2014 ter inzage heeft gelegen en op 4 december 2014 door de gemeenteraad van Castricum is vastgesteld, vormt het faciliteren en laten uitbreiden van het aantal recreatiewoningen een speerpunt van het beleid. Het door [naam 2] voorgenomen gebruik van de mobile home paste binnen dat beleid. Daarom kon de gemeente alleen op het verzoek van [naam 2] positief reageren.

4.3.

Bij de beoordeling stelt de rechtbank voorop dat de beslissingen van de gemeente op beide principeverzoeken geen besluit zijn in de zin van artikel 1:3 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze beslissingen hebben immers geen publiekrechtelijk rechtsgevolg. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb) waarop [eiser] een beroep doet, zijn echter ook op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten in de zin van de Awb van toepassing. De rechterlijke toetsing van het handelen van de gemeente aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is terughoudend. Dit komt door de beleidsruimte die een gemeente bij een beslissing op een principeverzoek zoals hier aan de orde, toekomt.

4.4.

De rechtbank kan de gemeente niet volgen in haar standpunt dat zij alleen heeft beslist op het principeverzoek van [eiser] om legalisatie van permanente bewoning van de mobile home. Dat blijkt namelijk niet uit de beslissing van 14 augustus 2014. In die beslissing geeft de gemeente aan dat zowel permanente bewoning als recreatieve bewoning van de mobile home op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. De gemeente wijst in haar beslissing op het ontbreken van een bouwvlak ter plekke, waardoor op grond van het bestemmingsplan een vergunningplichtig bouwwerk, ook al wordt deze uitsluitend recreatief gebruikt, niet aanwezig mag zijn. Verblijfsrecreatie is - aldus de gemeente in haar beslissing - alleen toegestaan als er geen sprake is van een vergunningplichtig bouwwerk. Volgens de gemeente is de mobile home vergunningplichtig en daarmee niet positief bestemd. De gemeente concludeert vervolgens in haar beslissing dat zij geen medewerking verleent aan het legaliseren van de mobile home, omdat die in strijd is met het planologische regime.

4.5.

Deze ruime formulering van de beslissing van de gemeente sluit ook aan bij de aanvraag van [eiser] . Die is breder dan in deze procedure door de gemeente wordt geschetst. [eiser] heeft de gemeente immers gevraagd ‘om de mobilhome toch op enige wijze te laten staan’.
Dat de gemeente zijn aanvraag opvatte als zijnde gericht op legalisering van permanente bewoning blijkt verder niet duidelijk uit haar ontvangstbevestiging (zie ov. 2.9.). Ook voor legalisering van het recreatieve gebruik van de mobile home was het toekennen van een bouwblok nodig. Een woonbestemming behoeft bovendien niet permanent te zijn.

4.6.

[eiser] mocht er gelet op het voorgaande vanuit gaan dat de beslissing van de gemeente op zijn principeverzoek een algehele afwijzing inhield, omdat legalisering van de mobile home, ongeacht het gebruik ervan, vanwege de strijdigheid met het bestemmingsplan niet aan de orde was.

4.7.

Het principeverzoek van [eiser] verschilt dus wat betreft de legaliseringsvraag over het recreatieve gebruik niet van het principeverzoek van [naam 2] .

4.8.

Ten tijde van de beslissing op het principeverzoek van [eiser] lag de Structuurvisie 2014-2030 ter inzage. Namens de gemeente is ter zitting verklaard dat in het geval dat het verzoek van [eiser] ook op recreatieve bewoning van de mobile home betrekking had - waarvan de rechtbank dus uitgaat - zij niet alleen naar het toen geldende beleid had gekeken. Zij had bij haar beslissing ook de nieuwe, nog niet vastgestelde structuurvisie betrokken. Die structuurvisie stond nieuwe bouwvlakken voor recreatieve bewoning toe. Hierop vooruitlopend had de gemeente dan, aldus haar eigen verklaring ter zitting, dezelfde positieve beslissing genomen als die op het verzoek van [naam 2] .

4.9.

Door geen medewerking te verlenen aan verzoek van [eiser] tot het legaliseren van de mobile home (ongeacht het gebruik ervan) en kort daarna wél in te stemmen met principeverzoek van [naam 2] voor het recreatieve gebruik van de mobile home zonder dat zich in de tussenliggende periode relevante veranderingen hebben voorgedaan, heeft de gemeente in strijd gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel. De gemeente heeft onder de gegeven omstandigheden in redelijkheid niet tot een algehele afwijzing van het principeverzoek van [eiser] kunnen beslissen.

Conclusie onrechtmatigheid4.10. Dit leidt tot de conclusie dat de gemeente onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld.

Mogelijkheid van schade4.11. Voor beantwoording van de vraag of de gevorderde verklaring voor recht toewijsbaar is, dient beoordeeld te worden of de mogelijkheid dat [eiser] schade heeft geleden door het onrechtmatige handelen van de gemeente aannemelijk is. Een verklaring voor recht is immers slechts toewijsbaar indien de eiser daarbij voldoende belang heeft (artikel 3:302 en 3:303 BW). Indien een verklaring voor recht wordt gevorderd dat aansprakelijkheid bestaat voor schade, dient de rechter ervan uit te gaan dat eiser daarbij belang heeft als de mogelijkheid van schade aannemelijk is. Dat geldt ook als niet tevens een veroordeling tot schadevergoeding of tot verwijzing naar de schadestaatprocedure wordt gevorderd (HR 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:760).

4.12.

[eiser] stelt dat hij door het onrechtmatig handelen van de gemeente schade heeft geleden. Volgens [eiser] zou bij een positieve beslissing op zijn principeverzoek ten aanzien het recreatieve gebruik van de mobile home de waardebepaling van het over te dragen resterende deel van het perceel [adres] 26 substantieel hoger zijn uitgevallen. Hij zou dan een hogere koopprijs hebben ontvangen. [eiser] schat in dat zijn schade neerkomt op een bedrag tussen € 80.000,- en € 160.000,-.
De gemeente heeft hiertegen gemotiveerd verweer gevoerd.

4.13.

De rechtbank stelt voorop dat een principeverzoek feitelijk niets meer is dan een conceptaanvraag. Het is bedoeld om af te tasten wat de gemeente van een ruimtelijk plan vindt. De beslissing hierop geeft een globale inschatting van de haalbaarheid van het plan.

De gemeente heeft dus terecht aangevoerd dat, indien het college op 14 augustus 2014 een positieve beslissing op het principeverzoek van [eiser] zou hebben genomen, dit niet zonder meer zou betekenen dat de mobile home zou mogen blijven staan. Voor legalisering zou eerst de daarvoor vereiste bestuursrechtelijke (planologische) procedure gevolgd moeten worden. Daarbij is niet alleen het college betrokken, maar spelen ook andere bestuursorganen (gemeenteraad/ gedeputeerde staten) en omwonenden een rol.

4.14.

Dat een beslissing van de gemeente dat zij in principe positief tegenover het recreatieve gebruik van de mobile home staat meteen een waardeverhogend effect zou hebben gehad, heeft [eiser] op geen enkele wijze onderbouwd. Daarnaar ter zitting gevraagd heeft [eiser] volstaan met de stelling dat het logisch is dat verkoop van grond met een mobile home dat recreatief mag worden gebruikt meer oplevert dan verkoop van alleen een stuk grond. Het had echter op zijn weg gelegen, gelet op de onzekerheid over de finale afloop van de planologische procedure, om aan de hand van taxaties te onderbouwen dat een positieve reactie op zijn principeverzoek
directinvloed had op de waarde van de grond.

4.15.

[eiser] wijst erop dat hij in de leveringsakte de koopprijs afhankelijk had kunnen stellen van de uitkomst van de legaliseringsprocedure. Het is echter maar zeer de vraag of [naam 2] een hogere koopprijs zou hebben betaald. [naam 2] was hiertoe immers niet gehouden op grond van de vaststellingsovereenkomst, waarvan zij na het overlijden van [naam 1] uitdrukkelijk nakoming vorderde. Ten tijde van de beslissing van de gemeente - op 14 augustus 2014 - gold nog de afspraak tussen partijen dat een leeg perceel (dus zonder de mobile home) aan [naam 2] zou worden overgedragen. Dit tegen een koopprijs die op het moment van overdracht binnen drie maanden na het overlijden van [naam 1] werd bepaald. Die termijn was op 14 augustus 2014 ruimschoots verstreken.

4.16.

Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de mogelijkheid dat door [eiser] schade is geleden als gevolg van het onrechtmatig handelen van de gemeente niet aannemelijk is. [eiser] heeft voor het tegendeel onvoldoende feiten en omstandigheden gesteld.

4.17.

Hieruit vloeit voort dat [eiser] geen belang heeft bij zijn gevorderde verklaring voor recht. Er bestaat evenmin grond voor een veroordeling tot schadevergoeding dan wel verwijzing naar de schadestaatprocedure.

4.18.

De vorderingen van [eiser] zullen worden afgewezen. Hetgeen partijen verder nog naar voren hebben gebracht, behoeft geen bespreking meer.

4.19.

Aangezien elk van partijen als op enig punt in het ongelijk gesteld is te beschouwen, zullen de proceskosten worden gecompenseerd op de hierna te vermelden wijze.

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

wijst de vorderingen af,

5.2.

compenseert de kosten van deze procedure tussen partijen, in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt.

Dit vonnis is gewezen door mr. B. Liefting-Voogd en in het openbaar uitgesproken op 26 februari 2020.^[1]