Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 19/5714
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 december 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. V.E. de Haas),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schagen, verweerder
(gemachtigde: [naam 2] ).
Procesverloop
Bij besluit van 21 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 5 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2020. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres heeft het perceel [perceel 1] in [woonplaats] en de zich daarop bevindende opstallen in 1990 gekocht van haar familie, die het perceel sinds de jaren ’70 in bezit had. Het perceel is bebouwd met twee woningen ( [woning 1] en [woning 2] ), een bedrijfsruimte en een open schuur.
Planologisch regime
2.1
Op het perceel geldt sinds de inwerkingtreding op 31 juli 2014 het bestemmingsplan ‘Buitengebied Zijpe’ (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Het nieuwe bestemmingsplan is als gevolg van de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) van 29 juli 2015 – voor zover hier van belang – onherroepelijk geworden. Het nieuwe bestemmingsplan heeft de beheersverordening ‘Buitengebied Zijpe’ vervangen, die op 25 juni 2013 door de raad van de gemeente Schagen is vastgesteld. Daarvoor gold op het perceel het bestemmingsplan ‘Buitengebied 1989, tweede herziening’, vastgesteld door de raad van de voormalige gemeente Zijpe bij besluit van 25 maart 1997. Op grond van de beheersverordening behield dit daarvóór geldende bestemmingsplan materieel bezien zijn werking, met uitzondering van de daarin opgenomen wijzigingsbevoegdheden, uitwerkingsregels en overgangsbepalingen. De beheersverordening ‘Buitengebied Zijpe’ en het bestemmingsplan ‘Buitengebied 1989, tweede herziening’ worden hierna tezamen aangeduid als het oude regime.
2.2
Onder het bestemmingsplan ‘Buitengebied 1989, tweede herziening’ was het perceel bestemd voor ‘Agrarische bebouwingsvakken Ab’. Door middel van een verbindingslijn was op de plankaart een relatie aangegeven met het perceel [perceel 2] , aan de andere kant van de weg.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften waren deze gronden bestemd voor de bedrijfsvoering van niet-grondgebonden agrarische bedrijven, met de voor de agrarische bedrijfsvoering nodige bebouwing, waaronder bedrijfswoningen.
Op grond van artikel 6, tweede lid, onder b, van de planvoorschriften mocht binnen per op de kaart aangegeven bebouwingsvak maximaal één bedrijfswoning worden gebouwd.
2.3
Onder het nieuwe bestemmingsplan is het perceel – voor zover hier van belang – bestemd voor ‘Wonen’.
Op grond van artikel 30, lid 30.1, van de planregels zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor:
a. wonen, al dan niet in combinatie met een beroeps- of bedrijfsactiviteit aan huis;
b. bed & breakfast, met dien verstande dat [..];
met daarbij behorende:
h. gebouwen;
i. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
[..].
Op grond van artikel 30, lid 30.2, van de planregels gelden voor het bouwen van woningen de volgende regels:
a. woningen zijn uitsluitend binnen het bestemmingsvlak toegestaan;
b. het aantal woningen per bestemmingsvlak mag niet meer bedragen dan één, dan wel het ter plaatse van de aanduiding “maximaal aantal wooneenheden” aangegeven aantal;
[..].
Verzoek om tegemoetkoming in planschade
3. Eiseres heeft verweerder bij brief van 11 juni 2018 gevraagd om een tegemoetkoming in planschade. De planschade is volgens eiseres gelegen in de waardevermindering van de woning [woning 1] nu deze woning in het nieuwe bestemmingsplan ten onrechte niet positief is bestemd als tweede woning op het perceel.
Wettelijk kader
4. Op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kent het bestuursorgaan degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Op grond van artikel 6.1, tweede lid, van de Wro is een dergelijke oorzaak (voor zover relevant) een bepaling in een bestemmingsplan.
Advisering en besluitvorming
5.1
Naar aanleiding van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade heeft verweerder advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ).
5.2
In het rapport van 2 april 2019 van SOAZ staat dat geen sprake is van planschade. Toen eiseres het perceel in 1990 kocht, was op grond van het oude regime één agrarische bedrijfswoning per agrarisch bouwvlak toegestaan, waardoor het gebruik van de tweede woning ( [woning 1] ) hooguit onder het overgangsrecht viel. Eiseres heeft bij de aankoop van het perceel derhalve al het risico genomen dat de tweede woning in een opvolgend bestemmingsplan niet positief als (burger) woning zou worden bestemd. Er zijn met het nieuwe bestemmingsplan ten aanzien van het pand [woning 1] geen planologische rechten verloren gegaan die eiseres voorheen wel had. Daarbij komt dat de op hetzelfde perceel gelegen woning [woning 2] in planologisch opzicht is gewijzigd van agrarische bedrijfswoning naar burgerwoning, hetgeen een belangrijke waardestijging (ongeveer 25%) tot gevolg heeft gehad. Voor zover al sprake zou zijn van een planologisch nadeel, zou dat nadeel met dit voordeel geheel of deels kunnen worden gecompenseerd. Resumerend stelt SAOZ dat de aanvraag kan worden afgewezen.
5.3
Verweerder heeft de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade onder overneming van het rapport van SAOZ afgewezen en het primaire besluit in bezwaar gehandhaafd.
Horen door een ambtelijke commissie
6.1
Eiseres voert aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat haar schriftelijke verzoek om het horen te laten plaatsvinden door een externe hoorcommissie eenzijdig door (een van de) behandelend ambtenaren is afgewezen. Ter zitting heeft eiseres verder aangevoerd dat zij ook bezwaar had tegen de betrokkenheid van [naam 1] (hierna: [naam 1] ) bij de hoorzitting, omdat zij deze ambtenaar regelmatig (in andere procedures) tegenkomt. Hierdoor is volgens eiseres sprake van belangenverstrengeling. Dit te meer omdat [naam 2] als gemachtigde van verweerder (hierna: [naam 2] ) tijdens andere procedures in het bijzijn van [naam 1] veelvuldig aangeeft dat eiseres nooit stopt met procederen.
6.2
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het ambtelijk horen heeft plaatsgevonden overeenkomstig artikel 7:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In het verweerschrift stelt verweerder zich verder op het standpunt dat in overeenstemming met de Regeling Ambtelijk horen gemeente Schagen 2017 (de Regeling) ambtelijk is gehoord.
6.3.1
Uit artikel 2, eerste lid, van de Regeling volgt dat verweerder in bijlage 1 van deze regeling categorieën van bezwaarschriften aanwijst waarbij ambtelijk zal worden gehoord. De rechtbank stelt vast dat bezwaarschriften gericht tegen besluiten op grond van de Wro als een dergelijke categorie zijn aangewezen in bijlage 1. Omdat een besluit tot afwijzing van een verzoek om tegemoetkoming in planschade wordt genomen op grond van de Wro, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een situatie als bedoeld in het tweede lid van artikel 2 van de Regeling en dat er ambtelijk gehoord kon worden. Er bestond voor verweerder derhalve geen verplichting om het verzoek van eiseres om het horen te laten plaatsvinden door een externe hoorcommissie in te willigen.
6.3.2
Uit artikel 7:5, eerste lid, van de Awb volgt dat het ambtelijk horen geschiedt door een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken was. Uit dit artikellid volgt verder dat wanneer het horen geschiedt door meerdere personen, de meerderheid van die personen (en degene die het horen leidt) niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken mag zijn geweest. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat hieraan is voldaan. Tussen partijen is niet in geschil, hetgeen door eiseres ter zitting ook is bevestigd, dat [naam 1] niet was betrokken bij de totstandkoming van het primaire besluit. Gesteld noch gebleken is dat dit voor de andere ambtelijk hoorder, [naam 3] , anders is. De rechtbank ziet verder in de enkele omstandigheid dat eiseres en [naam 2] en [naam 1] elkaar regelmatig in procedures treffen, geen grond voor het aannemen van een belangenverstrengeling bij [naam 1] , dan wel voor het aannemen van een andere reden die aan de deelname van [naam 1] aan het horen in de weg stond. Dit te meer nu eiseres haar stelling niet heeft onderbouwd met voorbeelden die tot een ander oordeel aanleiding geven. De beroepsgrond slaagt niet.
Deskundigenadvies
7.1
Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht (uitspraak van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2398).
Omvang verzoek om tegemoetkoming in planschade
8.1
Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat SAOZ en daarmee verweerder haar verzoek om een tegemoetkoming in planschade te beperkt heeft opgevat door alleen een vergelijking te maken tussen het oude regime en het nieuwe bestemmingsplan. Naar aanleiding van haar verzoek hadden ook eerdere planologische wijzigingen in de beoordeling moeten worden betrokken.
8.2
Verweerder heeft zich in reactie op de stelling van eiseres ter zitting op het standpunt gesteld dat de door hem gegeven uitleg van het verzoek juist is. Verweerder heeft zich verzet tegen de uitbreiding van het verzoek om een tegemoetkoming in planschade door eiseres, temeer nu dit eerst ter zitting is gebeurd.
8.3
De rechtbank is van oordeel dat SAOZ zich in het planschaderapport terecht heeft beperkt tot een vergelijking tussen het oude regime en het nieuwe bestemmingsplan en dat verweerder het bestreden besluit in zoverre op het planschaderapport heeft mogen baseren. Nog daargelaten dat het verzoek om een tegemoetkoming in planschade op grond van artikel 6.1, vierde lid, van de Wro moet worden ingediend binnen vijf jaar na het moment waarop die oorzaak onherroepelijk is geworden en het oude regime meer dan vijf jaar geleden onherroepelijk is geworden, heeft verweerder het verzoek gelet op de bewoordingen ervan terecht opgevat als een verzoek om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan. Eiseres stelt in haar verzoek immers dat de bestaande woning [woning 1] ten onrechte niet is opgenomen in het nieuwe bestemmingsplan, dat zij dit in elke stand en bij elke betrokken instantie aan de orde heeft gesteld en dat nu de woning ook niet lijkt te worden opgenomen bij de eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan, haar niets anders rest dan het indienen van een verzoek om toekenning van een tegemoetkoming in de planschade. De beroepsgrond slaagt niet.
Planologische verslechtering
9.1
Eiseres voert aan dat sprake is van een planologische verslechtering omdat de woning [woning 1] in het nieuwe bestemmingsplan niet positief is bestemd. Eiseres is dit van mening omdat de woning [woning 1] in het verleden niet als bedrijfswoning, maar als burgerwoning is gerealiseerd. Zij wijst ter onderbouwing hiervan op de notariële transportakte van de aankoop van de woning uit 1970 waarin wordt gesproken over de verkoop van twee woningen en op de bouwvergunning van 29 oktober 1985, die na een aanschrijvingsprocedure in verband met de onbewoonbaarheid van de woning is verleend voor de verbouwing van de woning [woning 1] . Ook uit de opheffing van de onbewoonbaarverklaring van de woning [woning 1] door de gemeente en de bevestiging daarvan door de provincie Noord-Holland in 1986 volgt dat het gaat om een woning en niet om een agrarische bedrijfswoning. Dit volgt bovendien uit het feit dat de [woning 1] en [woning 2] twee aparte vastgoedobjecten zijn. Eiseres betaalt voor ieder van deze objecten onroerend zaakbelasting en de beide objecten staan afzonderlijk in de basisregistratie adressen en gebouwen (BAG) geregistreerd. De woning [woning 1] was gezien dit alles legaal. De woning is ten onrechte al driemaal onder overgangsrecht gebracht. Het niet positief bestemmen ervan moet worden aangemerkt als het wegbestemmen van de woning, hetgeen schade oplevert.
9.2
Verweerder stelt zich onder verwijzing naar het rapport van SAOZ op het standpunt dat van een planologische verslechtering geen sprake is. De woningen maken onderdeel uit van één bestemmingsvlak waarop onder de opeenvolgende bestemmingsplannen sinds 1989 nooit meer dan één woning was toegestaan. Daarom is eiseres niet in een nadeliger positie komen te verkeren door het vaststellen van het nieuwe bestemmingsplan. De bouwvergunning uit 1985, die door verweerder is genoemd in het verweerschrift in de bestemmingsplanprocedure bij de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2015:2416), heeft er niet toe geleid dat het nieuwe bestemmingsplan gewijzigd moest worden vastgesteld in die zin dat een tweede woning op het perceel moest worden toegestaan. Het pand [woning 1] mag derhalve gebruikt worden overeenkomstig de op het bestemmingsvlak van toepassing zijnde woonbestemming (bijvoorbeeld als bijgebouw bij de woning [woning 2] ), maar niet als tweede zelfstandige burgerwoning.
9.3.1
De rechtbank overweegt als volgt. Voor zover eiseres met het gestelde in overweging 9.1 heeft willen aanvoeren dat de woning [woning 1] bij de laatste bestemmingsplanwijziging ten onrechte niet positief als een op het perceel toegestane tweede zelfstandige woning is bestemd, is voor dit betoog in deze procedure geen plaats. De vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan ligt in deze procedure niet ter toetsing voor.
9.3.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de woningen [woning 1] en [woning 2] onder zowel het oude als het nieuwe planologisch regime onderdeel vorm(d)en van één bestemmingsvlak (toen: agrarisch bouwperceel) waarbinnen één (toen: bedrijfs)woning was/is toegestaan. Omdat het nieuwe bestemmingsplan in de hoeveelheid toegestane woningen geen wijziging heeft gebracht, is van het wegbestemmen van een (bedrijfs)woning die onder het oude regime wel was toegestaan geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
Gewijzigd standpunt in het bestreden besluit
10.1
Eiseres voert aan dat verweerder met de zinsnede “Het pand [woning 1] is door deze bestemmingsplanwijziging positief bestemd overeenkomstig het bestaande gebruik” (in het bij het bestreden besluit behorende Advies bezwaarschrift) heeft erkend dat de woning [woning 1] positief is bestemd. Verder lijkt verweerder met de laatste zin onder Ad 4 in het Advies “voor zover bezwaarde van mening is dat het pand [woning 2] alsnog een reguliere woonbestemming dient te krijgen (..)” te stellen dat de woning [woning 2] is wegbestemd, aldus eiseres. Dit laatste gewijzigde standpunt kan volgens eiseres geen stand houden gelet op de rechtszekerheid en de zorgvuldigheid. Er kan daarmee door verweerder geen verandering zijn gebracht in de reeds positief bestemde woning [woning 2] . Verweerder is echter met het eerste gewijzigde standpunt (de positieve bestemming van de woning [woning 1] ) aan de bezwaren van eiseres tegemoet gekomen. Het beroep is volgens eiseres reeds om die reden gegrond.
10.2
Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat de laatste zin onder Ad 4 een verschrijving bevat en benadrukt dat de woning [woning 2] positief is bestemd. In reactie op de stelling van eiseres dat de woning [woning 1] positief is bestemd, wijst verweerder erop dat de panden en de percelen [woning 1] en [woning 2] onder het nieuwe bestemmingsplan de bestemming ‘Wonen’ hebben gekregen. De panden en de percelen liggen in één bestemmingsvlak. Per bestemmingsvlak is één woning toegestaan. Het pand [woning 2] is de woning. Het pand [woning 1] kan niet als zelfstandige woning worden gebruikt.
10.3
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het Advies evident een verschrijving bevat. Daar waar in de laatste zin onder Ad 4 wordt gesproken over [woning 2] wordt [woning 1] bedoeld. Verweerder heeft voorts afdoende gemotiveerd dat met de zinsnede “Het pand [woning 1] is door deze bestemmingsplanwijziging positief bestemd overeenkomstig het bestaande gebruik” enkel is bedoeld dat onder het nieuwe bestemmingsplan de woning [woning 1] onderdeel uitmaakt van het bestemmingsvlak met de bestemming ‘Wonen’, maar dat daarmee niet is gezegd dat op dat bestemmingsvlak een tweede woning is toegestaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Geen planschade
11. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich, onder verwijzing naar het advies van SAOZ, terecht op het standpunt heeft gesteld dat van een planologische verslechtering als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan ten aanzien van de woning [woning 1] geen sprake is. Er is dan ook geen sprake van planschade.
Woning [woning 2]
12.1
Eiseres voert verder aan dat SAOZ en verweerder de woning [woning 2] ten onrechte in de beoordeling van het planschadeverzoek betrekken nu het verzoek zich alleen uitstrekt over de woning [woning 1] . De ten aanzien van de woning [woning 1] geleden planschade kan niet gecompenseerd worden door een eventueel planologisch voordeel ten aanzien van de woning [woning 2] .
12.2
Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat het verzoek om toekenning van planschade zich alleen uitstrekt over de woning [woning 1] . Nu hiervoor evenwel is geconcludeerd dat de bestemmingsplanwijziging ter zake van deze woning geen planologische verslechtering met zich brengt, laat de rechtbank de vraag of SAOZ in het planschadeadvies al dan niet een passage mocht wijden aan het door SAOZ gestelde planologische voordeel voor de woning [woning 2] als gevolg van de planologische wijziging, buiten bespreking.
Risicoaanvaarding
13.1
Eiseres voert aan dat het niet juist is dat zij bij aankoop in 1990 al het risico heeft genomen dat de woning op nummer [woning 1] in een opvolgend bestemmingsplan niet positief als (burger)woning zou worden bestemd omdat er toentertijd ook slechts een agrarische bedrijfswoning op het perceel was toegestaan, te weten [woning 2] . Eiseres verwijst ter onderbouwing naar het gestelde in overweging 9.1.
13.2
Nu de rechtbank hiervoor tot het oordeel is gekomen dat verweerder zich onder verwijzing naar het advies van SAOZ op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een planologisch nadeel, laat de rechtbank bespreking van deze beroepsgrond achterwege.
Gelijkheidsbeginsel
14.1
Ter zitting heeft eiseres er op gewezen dat op een andere locatie aan [straat] recent met toestemming een nieuwe woning is gerealiseerd, terwijl haar woning [woning 1] , waarbij geen sprake is van nieuwvestiging, niet wordt geformaliseerd.
14.2
Voor zover eiseres zich heeft willen beroepen op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank als volgt. Noch daargelaten dat eiseres haar beroep op het gelijkheidsbeginsel onvoldoende heeft onderbouwd, houdt haar betoog geen verband met het verzoek om een tegemoetkoming in planschade dat in deze procedure voorligt, maar met haar pogingen om de woning [woning 1] (alsnog) positief bestemd te krijgen als tweede zelfstandige woning op het perceel [perceel 1] . Zoals hiervoor is overwogen, ligt die kwestie bij de rechtbank niet voor.
15. Het beroep is ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, voorzitter en mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. E. Jochem, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 december 2020.
Griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.