Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/4318
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 november 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, verweerder
(gemachtigde: mr. P. Thijssen).
Procesverloop
Bij besluit van 5 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) deels afgewezen.
Bij besluit van 7 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 20 november 2018 heeft verweerder de gevraagde processtukken aan de rechtbank doen toekomen en de rechtbank meegedeeld dat de geheime stukken apart worden toegezonden.
Ingevolge artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht 2017 heeft de rechtbank ten aanzien van de door verweerder overgelegde stukken waarvan verweerder heeft aangegeven dat alleen de rechtbank hiervan kennis mag nemen, gehandeld alsof de rechtbank heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Eiser heeft op 21 september 2019 en 29 september 2019 aanvullende gronden ingediend en
de rechtbank op 3 oktober 2019 toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om kennis te nemen van de geheime stukken.
Verweerder heeft op 24 september 2019 een verweerschrift ingediend en op 1 oktober 2019 een inventarislijst verstrekt van de geheime stukken.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2019. Eiser is verschenen, vergezeld door [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Bij brief van 5 december 2017 heeft eiser een verzoek op grond van de Wob bij verweerder ingediend. Aanleiding voor dit verzoek was het verschijnen van e-mails van de voormalige burgemeester van Haarlem, [naam 2] , op social media, waaruit volgens eiser blijkt dat deze niet altijd even integer handelde vanuit zijn functie. Uit de op social media verschenen e-mails zou blijken dat voormalig burgemeester [naam 2] het reglement op privégebruik van e-mail niet zo nauw nam, dat hij niet schuwde om zaken te doen met een oppositie-raadslid bij aankoop van vastgoed en dat hij zich activistisch roerde in dossiers onder andere door souffleren van een motie van een raadslid. Eiser heeft verweerder daarom in het kader van een eigen onafhankelijk onderzoek naar het handelen van voormalig burgemeester [naam 2] verzocht om toezending van een afschrift van de volgende documenten:
Afschriften van e-mailautorisaties op de mailboxen van voormalig burgemeester [naam 2] tussen mei 2016 en juli 2017;
Vakantieschema van de ambtelijke staf, inclusief secretariële ondersteuning, over juni-juli 2017;
Alle e-mailcorrespondentie van en naar voormalig burgemeester [naam 2] inzake de fusie van gemeente Haarlemmerliede-Spaarnwoude en de beoogde hereniging van Spaarndam-West en -Oost;
Alle e-mailcorrespondentie van en naar voormalig burgemeester [naam 2] inzake het dossier “illegale grond annexaties” of “oneigenlijk gebruik gemeentegrond”;
Het onderzoeksdossier naar vermeende integriteitsschendingen van voormalig burgemeester [naam 2] ;
Het onderzoeksdossier van de gemeente inzake het lekken van e-mail van voormalig burgemeester [naam 2] ; en
Alle correspondentie, inclusief e-mails van burgemeester [naam 3] , over het lekken van de e-mails (7a), de meldingen van integriteitsschendingen (7b) en de inspraak (7c). Expliciet ook e-mails en brieven naar de Commissaris van de Koning en voormalig burgemeester [naam 2] .
2. In het primaire besluit is verweerder gedeeltelijk tegemoet gekomen aan het Wob-verzoek van eiser. Verweerder heeft naar aanleiding van de punten 1 en 6 delen overgelegd van het onderzoeksrapport van Signum Interfocus Nederland B.V. (hierna: Signum). Ten aanzien van de geweigerde delen van dit rapport stelt verweerder zich, kort samengevat, op het standpunt dat dit wordt gerechtvaardigd door de in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob genoemde uitzonderingsgronden. Ten aanzien van punt 2 heeft verweerder te kennen gegeven dat een dergelijk document niet bestaat. Ten aanzien van de punten 3 en 4 heeft verweerder aangegeven dat er geen e-mails zijn aangetroffen met betrekking tot de door eiser genoemde onderwerpen. Daarnaast heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het e-mailaccount van voormalig burgemeester [naam 2] , is opgeheven en dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) blijkt dat e-mails van een bij uitdiensttreding opgeheven e-mailaccount niet meer zijn aan te merken als documenten die onder het bestuursorgaan berusten in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob. Verweerder verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2594. Volgens verweerder verplicht de Wob hen verder ook niet, in het geval van een Wob-verzoek om “alle e-mailcorrespondentie” over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, om zonder meer toegang te verschaffen tot, voor zover beschikbaar, de volledige back-up van een opgeheven e-mailaccount ten einde te bezien of er mogelijk e-mails zijn die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Ten aanzien van punt 5 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, kort samengevat, zij de onafhankelijkheid van het Meldpunt Integriteit (Meldpunt) respecteert en daarom instemt met de weigering van het Meldpunt, om redenen van bescherming van de privacy van klokkenluiders, om dossiers met betrekking tot integriteitsmeldingen openbaar te maken. Tot slot heeft verweerder met betrekking tot punt 7a over het lekken van e-mails verwezen naar de reactie bij punt 6 en over de integriteitsmeldingen 7b verwezen naar de reactie bij punt 5. Daarnaast heeft verweerder aangegeven dat er door of namens verweerder over de inspraakreactie 7c van [naam 1] in de openbare raadscommissie Bestuur van Haarlem van 2 november geen correspondentie heeft plaatsgevonden, ook niet met de Commissaris van de Koning of voormalig burgemeester [naam 2] .
3. Eiser heeft in bezwaar de punten 2, 6 en 7a laten vallen maar is het met betrekking tot de punten 1, 3, 4, 5, 7b en 7c niet eens met het primaire besluit van verweerder. Eiser stelt zich daarbij, kort samengevat, op het standpunt dat hij ervan overtuigd is dat er meer documenten moeten zijn waar hij recht op inzage in heeft, dan hij nu heeft gekregen. Daarbij stelt eiser zich ten aanzien van punt 1 op het standpunt dat hij vindt dat verweerder meer had moeten doen om de gevraagde informatie boven tafel te krijgen. De enkele verwijzing naar het rapport van Signum vindt eiser onvoldoende. Ten aanzien van punten 3 en 4 stelt eiser zich op het standpunt dat hij wel degelijk recht heeft op informatie uit de back-up systemen van verweerder. Dat het e-mailaccount van voormalig burgemeester is afgesloten wil niet zeggen dat de opgeslagen e-mails uit de back-up systemen niet meer onder de Wob vallen. De door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling ziet ook helemaal niet op dit vraagstuk. Ten aanzien van punt 5 voert eiser aan dat hij de motivering van verweerder in het algemeen wel kan volgen maar niet in dit geval. De melder is immers bekend, dat is [naam 1] , en deze heeft aangegeven geen bezwaar te hebben tegen openbaarheid. Volgens eiser misbruikt verweerder de klokkenluidersregeling als doofpot. Temeer nu verweerder volgens eiser de integriteitskwestie die [naam 1] op tafel heeft gelegd niet op juiste wijze heeft afgehandeld. Dat de Nationale Ombudsman de gehanteerde werkwijze van verweerder wel als juist heeft beoordeeld, vindt eiser geen reden om hier anders tegenaan te kijken. Ten aanzien van punt 7b en 7c stelt eiser zich tot slot op het standpunt dat verweerder deze documenten op ondeugdelijk gemotiveerde wijze heeft geweigerd. Eiser vindt dat verweerder per document moet aangeven wat de specifieke weigeringsgrond is en zich niet moet verschuilen achter een onduidelijk onderscheid.
4. In het bestreden besluit heeft verweerder zijn standpunten in het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft daarbij ten aanzien van de punten 1, 2, 3, 4, 6 en 7a aangesloten bij het advies van de bezwaarschriftencommissie van 10 augustus 2018. Op de punten 5, 7b en 7c heeft verweerder het advies niet gevolgd. Op deze punten heeft verweerder de bezwaargronden zelf onderzocht en gemotiveerd verworpen. Verweerder is anders dan de bezwaarschriftencommissie namelijk van mening dat het niet zo is dat de bezwaarschriftencommissie geen inzicht heeft gekregen in de procedure bij het Meldpunt maar enkel dat de bezwaarschriftencommissie en het Meldpunt niet tot overeenstemming konden komen over de voorwaarden waaronder de bezwaarschriftencommissie de benodigde inzage wel kon krijgen. Verweerder heeft zich verder met betrekking tot alle door eiser opgevraagde documenten waarvan (tevens) is aangegeven dat deze niet zijn gevonden of niet bestaan (punten 1, 3, 4 en 7c) op het standpunt gesteld dat het aan eiser is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, documenten toch onder het bestuursorgaan berusten. Verweerder verwijst daarbij naar vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 12 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT7337.
5. Eiser heeft in beroep onverkort verwezen naar hetgeen hij in zijn bezwaarschrift naar voren heeft gebracht wegens, naar zijn mening, gebrek aan enig steekhoudend repliek in het bestreden besluit. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat er meer documenten zijn die aan hem verstrekt dienden te worden in het kader van de Wob dan nu is gedaan, heeft eiser bij zijn beroepschrift een drietal bijlagen gevoegd (in beroepschrift aangeduid als bijlagen 5, 6 en 7). De eerste bijlage bevat de brief van de burgemeester van Haarlem van 29 september 2017 over de uitkomsten van het integriteitsonderzoek naar diens voorganger, voormalig burgemeester [naam 2] . De tweede bijlage bestaat uit e-mailwisselingen tussen voormalig burgemeester [naam 2] en de heer Van Haga. De derde bijlage betreft een ander Wob-verzoek van eiser aan verweerder, waarin eiser naar eigen zeggen wel stukken heeft mogen ontvangen uit een al afgesloten e-mailaccount van een voormalig personeelslid. In de aanvullende gronden van 23 januari 2019 heeft eiser verder verduidelijkt dat deze procedure primair draait om de principiële vraag of de gemeente Haarlem in voorkomende gevallen het recht heeft e-mails en integriteitsonderzoeksdossiers buiten de reikwijdte van de Wob te plaatsen. Eiser heeft daarbij tevens aangevoerd dat verweerder ten onrechte op categorisch niveau inzage weigert.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
6.1.
Vooropgesteld moet worden dat eiser de punten onder 2, 6 en 7a van het Wob-verzoek in bezwaar reeds heeft laten vallen. Deze zijn dan ook geen onderwerp meer van geschil. Vastgesteld moet verder worden dat eiser bij de behandeling ter zitting heeft aangegeven ook punt 1 van het Wob-verzoek te laten vallen. Ook dit punt is dus niet meer in geschil. De rechtbank zal zich daarom bij de beoordeling van het beroep beperken tot een oordeel over het aangevoerde met betrekking tot de punten 3, 4, 5, 7b en 7c van het Wob-verzoek.
6.2.
Ten aanzien van de punten 3 en 4 overweegt de rechtbank verder als volgt. Verweerder heeft aangegeven dat de gevraagde documenten niet zijn gevonden en dat het aan eiser is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de e-mails uit het al opgeheven e-mailaccount van voormalig burgemeester [naam 2] niet onder de Wob vallen en dat er daarom geen verplichting is voor verweerder om eventuele back-ups van het opgeheven e-mailaccount van voormalig burgemeester [naam 2] te onderzoeken. De rechtbank volgt dit standpunt van verweerder niet. Anders dan verweerder stelt, kan naar het oordeel van de rechtbank uit de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling zoals vermeld onder 2. niet worden opgemaakt dat e-mails van een wegens uitdiensttreding opgeheven e-mailaccount per definitie niet onder de Wob zouden vallen. Dit blijkt evenmin uit andere uitspraken van de Afdeling op dit punt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:316). De rechtbank ziet ook anderszins geen reden om dit standpunt van verweerder voor juist te houden. Waar het enkel om gaat is de vraag of de mededeling van een bestuursorgaan dat er geen documenten meer zijn te vinden, waar dan ook, en dus ook niet op een back-up server, niet ongeloofwaardig is. Het betoog van verweerder dat hij enkel vanwege het opheffen van een e-mailaccount niet gehouden is eventuele back-ups daarvan te onderzoeken op aanwezigheid van de gevraagde documenten, faalt derhalve. De beroepsgrond slaagt.
6.3.
Ten aanzien van punt 5 en punt 7b overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar de eerdere uitspraak van deze rechtbank op dit punt van 21 juni 2019, ECLI:NL:RBNHO:2019:5295, als volgt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:666) dient in beginsel per document of (zelfstandig) onderdeel daarvan te worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt als dit zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen.
6.3.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder niet per document of onderdeel daarvan heeft beoordeeld of sprake is van een grond die in de weg staat aan openbaarmaking, maar dat verweerder openbaarmaking van integriteitsdossiers als de onderhavige categoriaal heeft geweigerd. Verweerder heeft met toepassing van deze werkwijze een algemeen en principieel standpunt ingenomen waarin hij afwijkt van het uitgangspunt dat in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden beoordeeld of een document al dan niet kan worden verstrekt.
6.3.2.
De rechtbank overweegt verder dat de Wet Huis voor klokkenluiders, waarop verweerder zijn werkwijze kennelijk baseert, niet van toepassing is op de documenten waarom is verzocht. Dat verweerder met betrekking tot bij het Meldpunt berustende integriteitsdossiers een werkwijze wenst te hanteren naar analogie van de Wet Huis voor klokkenluiders, is niet voldoende om het buiten toepassing laten van de Wob en de uitgangspunten van deze wet te kunnen rechtvaardigen.
6.3.3.
In dit geval ziet de rechtbank ook geen aanleiding een bijzondere omstandigheid aan te nemen om af te wijken van dit uitgangspunt van de Wob om, zonder onderscheid en nadere beoordeling, ten aanzien van alle documenten die berusten bij het Meldpunt openbaarmaking te weigeren. Daarbij overweegt de rechtbank dat de Wob voldoende waarborgen biedt om af te zien van openbaarmaking indien de door verweerder aangevoerde belangen in geding zijn. Dat een beoordeling per (onderdeel van een) document veel tijd in beslag zal nemen, is ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan openbaarmaking kan worden geweigerd. De conclusie is daarom dat verweerder ten onrechte geen beoordeling op documentniveau heeft gemaakt. Het bestreden besluit is op dit punt genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb. Ook deze beroepsgrond slaagt dus.
6.4.
Ten aanzien van punt 7c is de rechtbank tot slot van oordeel dat verweerder door het laten uitvoeren van een onderzoek door Signum voldoende heeft gedaan om de verzochte informatie te achterhalen. De rechtbank twijfelt niet aan de geloofwaardigheid van de mededeling van verweerder dat er niet meer te achterhalen is op dit punt dan in het onderzoeksrapport van Signum naar een mogelijke datalek bij verweerder is vermeld. Zoals verweerder ook terecht heeft opgemerkt in het bestreden besluit, is het in het geval een bestuursorgaan na onderzoek stelt dat is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1255). Naar het oordeel van de rechtbank is eiser hierin niet geslaagd. De enkele stelling van eiser dat hij zich niet kan voorstellen dat er niet meer te vinden is, is daartoe onvoldoende. Eiser heeft voorts desgevraagd ter zitting aangegeven dat hij zijn stelling dat er meer moet zijn niet kan onderbouwen. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
7. Dit alles leidt ertoe dat het beroep gegrond is. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:51a van de Awb in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen omdat hij een geheel nieuwe Wob-beoordeling zal moeten maken. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
8. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht te vergoeden.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Er zijn immers geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.D. Gunster, voorzitter, en mr. W.B. Klaus en mr. A.R. ten Berge, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Boomsma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 november 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.