Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 17/3974 en HAA 17/4002
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2018 in de zaken tussen
1. Stichting Mr. [eiser 1]te [plaats] ,
2. Prof. ing. [eiser 2] ,te [plaats] ,
eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen, verweerder
(gemachtigde: mr. I.A.A. van Hooff).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de besloten vennootschap Middenmeer B.V., te Bergen (gemachtigde: mr. J. van Groningen).
de besloten vennootschap Middenmeer B.V., te Bergen (gemachtigde: mr. J. van Groningen).
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan derde-partij omgevingsvergunning onder voorschriften voor de activiteiten bouwen en gebruiken verleend voor de nieuwbouw van een hotel op het perceel [het perceel] .
Bij aan elk van eisers op 20 juli 2017 verzonden gerichte besluiten (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het aan hen gerichte bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden. Eiseres sub 1 is vertegenwoordigd door ir. [naam 1] . Eiser sub 2 is verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Derde-partij is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 2] .
Overwegingen
1.1
De rechtbank heeft ter zitting ambtshalve de vraag aan de orde gesteld of eiser sub 2 als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is aan te merken bij het primaire besluit.
1.2
Verweerder heeft verklaard eiser sub 2 het voordeel van de twijfel te hebben gegeven en hem als belanghebbende bij het primaire besluit aangemerkt. Derde-partij heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser sub 2 niet als belanghebbende bij het primaire besluit is aan te merken.
1.3
De rechtbank is van oordeel dat eiser sub 2 belanghebbende bij het primaire besluit is omdat aannemelijk is dat hij gevolgen van enige betekenis van het project ondervindt bij zijn woning en perceel. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de woning en het perceel van eiser sub 2 op korte afstand zijn gelegen van de locatie waar het project is voorzien. Daarnaast heeft eiser sub 2 ter zitting een nadere toelichting gegeven, op grond waarvan de rechtbank aannemelijk acht dat hij vanuit zijn tuinhuis op zijn perceel ten minste enig zicht zal hebben op het beoogde hotel. De rechtbank zal de beroepen van beide eisende partijen dan ook inhoudelijk beoordelen.
2. Op het perceel [het perceel] (hierna: het perceel) bevindt zich het bestaande [naam hotel] . De omgevingsvergunning die is verleend ziet op de nieuwbouw van een hotel op het perceel. Oorspronkelijk was het plan om pension [naam 3] als onderdeel van het hotel te behouden. In plaats daarvan wordt het pension gesloopt. Het pension dient door een aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift door terugbouw behouden te blijven.
3.1
De rechtbank stelt voorop dat verweerder diende te beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning zoals die door derde-partij was ingediend. Daarbij heeft de aanvrager de keuze gemaakt wat het aangevraagde project inhoudt en op welke wijze en met behulp van welke bouwmethode hij dat project uitvoert. Deze aanvraag mag en moet door verweerder alleen geweigerd worden als zich een of meer in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) opgesomde weigeringsgronden voordoen.
3.2
Verweerder heeft omgevingsvergunning verleend voor de door derde-partij aangevraagde activiteiten gebruiken en bouwen. Er ligt geen besluit ter toetsing van de rechtbank voor waarbij verweerder toestemming heeft verleend aan derde-partij om pension [naam 3] , het pension dat eisers graag behouden zouden zien, te slopen. De vragen of er bouwmethodes zijn waarmee sloop van pension [naam 3] kan worden voorkomen en of verweerder tijdig aan het verzoek van eiser sub 2 heeft voldaan om rapporten te overleggen waaruit de noodzaak van het slopen van pension [naam 3] blijkt liggen dan ook niet ter beoordeling voor aan de rechtbank.
3.3
Het betoog van eiser sub 2 dat verweerder niet op de aanvraag heeft beslist, omdat volgens hem op het aanvraagformulier slechts de termen “renovatie” en “verbouw” zijn genoemd en verweerder omgevingsvergunning heeft verleend voor de nieuwbouw van een hotel, faalt.
De rechtbank overweegt daartoe dat op het aanvraagformulier ook de term “nieuwbouw” is vermeld en uit de bij de aanvraag behorende tekeningen met daarop de bestaande en de nieuwe situatie ingetekend blijkt dat sprake is van het geheel vernieuwen van het hotel. Bovendien vormde pension [naam 3] in de bestaande situatie niet de enige reeds bestaande bebouwing, zodat de eveneens in het aanvraagformulier gehanteerde termen “renovatie” en “verbouw” niet per definitie uitsluitend op dat pension behoeven te zien. Niet gezegd kan worden dat verweerder niet op de aanvraag heeft beslist. Ook overigens is niet onduidelijk waarvoor omgevingsvergunning is verleend.
3.4
Anders dan eiseres sub 1 heeft verondersteld, maakt de slooptekening van 22 juni 2016 die zij bij haar beroepschrift heeft gevoegd en waarop staat “Gebouw [naam 3] handhaven, interieur aanpassen” geen onderdeel uit van de aanvraag van derde-partij om omgevingsvergunning. Deze tekening maakt daarmee geen onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning.
3.5
Eiseres sub 1 heeft nog betoogd dat de bouw van een geheel nieuw hotel naar verwachting heel lang zal gaan duren. Veel langer dan de bouw overeenkomstig een door haar niet nader geduid oorspronkelijke initiatief. Dit zal volgens eiseres sub 1 leiden tot extra overlast, met name verkeershinder. Dit betoog valt buiten het toetsingskader. Beoordeeld moet immers worden of hetgeen is aangevraagd en vergund tot onevenredige hinder leidt, niet of het vergunde ten opzichte van een ander plan tot veel meer hinder leidt.
Activiteit gebruiken
4.1
Verweerder heeft in het primaire besluit uiteengezet dat het project op een drietal punten afwijkt van het ter plaatse geldende bestemmingsplan " [naam hotel] te [plaats] ", namelijk wat betreft de maximale bouwhoogte (overschrijding van 0,20 meter), de maximale breedte van dakkapellen aan de voorzijde (overschrijding van 2,58 meter) en de bouwhoogte van de dakkapellen (overschrijding van 0,30 meter). De beoogde kelder is volgens verweerder niet in strijd met het bestemmingsplan.
4.2
Verweerder heeft, zoals hij ter zitting nader heeft toegelicht, voor de nieuwbouw van het hotel wat betreft de hoogte ervan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1° van de Wabo (binnenplans) omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan verleend. Voor de dakkappellen van het hotel is de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, vierde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (de zogeheten kruimelgevallenlijst). Het primaire besluit bevat volgens verweerder een kennelijke verschrijving. Deze bestaat eruit dat in het primaire besluit ten onrechte uitsluitend naar artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° van de Wabo is verwezen en niet ook naar onder 1°. De rechtbank zal het bestreden besluit met verbetering van deze verschrijving beoordelen.
5. De beslissing om al dan niet omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1° en 2°, van de Wabo behoort tot de bevoegdheden van verweerder, waarbij verweerder beleidsruimte heeft en de rechter terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
Omvang afwijking van het bestemmingsplan
6.1
Eiseres sub 1 betoogt dat het project in grotere mate afwijkt van het bestemmingsplan dan waar verweerder van is uitgegaan. Volgens eiseres sub 1 is geen sprake van een geringe afwijking van het bestemmingsplan, zoals verweerder stelt, maar van een zeer aanzienlijke afwijking. De nieuw te bouwen kelders zijn namelijk over het gehele perceel ingetekend en niet zoals het bestemmingsplan toestaat voor nog geen 60%.
6.2
De rechtbank stelt vast dat een ondergronds bouwwerk als een kelder op basis van het bestemmingsplan in dit geval zowel binnen als buiten het bouwvlak mag worden gerealiseerd en daarmee over het gehele perceel. De gronden die buiten het bouwvlak zijn gelegen zijn namelijk voorzien van de bouwaanduiding “kelder”. Dit betekent dat verweerder er bij het verlenen van de omgevingsvergunning terecht van is uitgegaan dat het project uitsluitend wat betreft de drie genoemde punten in strijd is met het bestemmingsplan en dat het project aldus in geringe mate afwijkt van het bestemmingsplan.
6.3
Het betoog van eiseres sub 1 slaagt niet.
Motivering afwijking van het bestemmingsplan
7.1
Eisers betogen verder dat verweerder ten behoeve van het project niet van het bestemmingsplan heeft mogen afwijken. Het bestemmingsplan waarvan wordt afgeweken is zeer recent vastgesteld. Bovendien is het altijd de bedoeling geweest pension [naam 3] te behouden. Dit blijkt met name uit de toelichting bij het bestemmingsplan. Er is sprake van een ingrijpende inbreuk op de doeleinden van het bestemmingsplan. De toelichting vormt een belemmering voor het vergunnen van het project. Het vertrouwen is gewekt dat pension [naam 3] behouden zou blijven. Het pension heeft verder weliswaar geen monumentale status, maar het komt wel voor op de lijst met karakteristieke panden. Het is van cultuurhistorische waarde.
7.2
Verweerder heeft in het gehandhaafde primaire besluit uiteengezet dat het project slechts in ondergeschikte mate afwijkt van hetgeen planologisch is toegestaan en dat het project daarom geen onevenredige nadelen heeft voor de omgeving. Het verschil wat betreft de bouwhoogte van 0,20 meter is niet of nauwelijks waarneembaar. Het zicht op de dakkappelen zal daarnaast volgens verweerder niet groot zijn, omdat de voet van de dakkappelen zich in het dakvlak op een afstand van 8,60 meter boven het maaiveld bevindt en is teruggelegen ten opzichte van de voorgevel. In het bestreden besluit heeft verweerder verder overwogen dat het pension [naam 3] geen monumentale status heeft, ook niet in het bestemmingsplan.
7.3
De rechtbank stelt voorop dat aan een motivering om af te wijken van het bestemmingsplan minder zware eisen worden gesteld indien de inbreuk van het project op het geldende planologische regime gering is dan wanneer de inbreuk groot is. Zoals hiervoor is overwogen is in dit geval sprake van een project dat een geringe inbreuk maakt op het geldende planologische regime.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gegeven diens hiervoor weergegeven uiteenzetting, deugdelijk heeft gemotiveerd waarom afwijking van het bestemmingsplan in dit geval voor omwonenden geen onevenredige gevolgen heeft. De onderdelen van het project die in strijd zijn met het bestemmingsplan zijn in ruimtelijk opzicht van geringe betekenis.
In de toelichting bij het bestemmingsplan is, naar tussen partijen ook niet in geschil is, vermeld dat het de bedoeling is pension [naam 3] te behouden. De toelichting bij een bestemmingsplan is, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onder meer in haar uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682 heeft overwogen, echter niet bindend. In hetgeen in de toelichting is vermeld heeft verweerder dan ook terecht geen grond gezien voor weigering van de omgevingsvergunning.
Van opgewekt vertrouwen waaraan eisers gerechtvaardigde verwachtingen konden ontlenen is verder geen sprake. Noch in de toelichting, waarin uitsluitend is vermeld dat het de bedoeling is pension [naam 3] te behouden, noch door wethouders is het vertrouwen gewekt dat uitsluitend een omgevingsvergunning zou worden verleend voor het renoveren van het hotel met behoud van pension [naam 3] en niet voor het geheel vernieuwen van het hotel.
7.4
Het betoog van eisers slaagt niet.
Activiteit bouwen
Bouwverordening
8.1
Eiser sub 2 betoogt dat verweerder de te hanteren parkeernorm had moeten reduceren, omdat hiermee de sloop van pension [naam 3] kon worden voorkomen. De twee-laagse kelder die onder het nieuwe hotel is beoogd komt voort uit de parkeernormen. Verweerder kan echter van die normen afwijken indien elders in voldoende parkeerruimte kan worden voorzien. Dat had verweerder volgens eiser sub 2 moeten doen.
8.2
Op dit geschil zijn (nog) de parkeernormen zoals die zijn neergelegd in de Bouwverordening van de gemeente Bergen (de Bouwverordening) van toepassing.
Op grond van artikel 2.5.30, eerste lid, eerste volzin, van de Bouwverordening, moet, indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
Op grond van artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening, voor zover van belang, kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van het bepaalde in het eerste:
a. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
b. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien.
8.3
Niet in geschil is dat op eigen terrein in voldoende parkeerplaatsen wordt voorzien, zodat aan het eerste lid van artikel 2.5.30 van de Bouwverordening is voldaan. Er bestond reeds daarom geen aanleiding voor verweerder om gebruik te maken van zijn in het vierde lid neergelegde afwijkingsbevoegdheid. Het is immers niet aan verweerder om ambtshalve en daarmee op eigen initiatief tot toepassing van die bevoegdheid over te gaan.
8.4
Het betoog van eiser sub 2 slaagt niet.
Welstand
9.1
Eiser sub 2 betoogt dat de welstandscommissie geen oordeel heeft gegeven over de monumentale waarde van het pension [naam 3] . Het bezwaarschrift dat door de stichting [stichting] tegen het primaire besluit is ingediend moet daarnaast worden gezien als een gekwalificeerd deskundig tegenadvies dat niet genegeerd had mogen worden.
9.2
De rechtbank is van oordeel dat de enkele omstandigheid dat pension [naam 3] op een lijst van karakteristieke panden staat en het pension volgens eiser sub 2 van bijzonder cultuurhistorische waarde is, niet maakt dat verweerder niet heeft mogen afgaan op het positieve advies van de welstandscommissie van 16 januari 2017. Het project is uitvoerig besproken tijdens welstandsvergaderingen en de welstandscommissie heeft een aantal adviezen uitgebracht alvorens een positief advies uit te brengen. Eiser sub 2 heeft dat positieve advies niet (concreet) gemotiveerd bestreden.
9.3
Het betoog van eiser sub 2 slaagt niet.
10. De beroepen zijn ongegrond. Hetgeen eisers overigens hebben aangevoerd, onder meer met betrekking tot een aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift over het terugbouwen van pension [naam 3] , kan niet tot een ander oordeel leiden.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, rechter, in aanwezigheid van
mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
17 december 2018.
mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
17 december 2018.
de griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.