Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 19/996 en HAA 19/225
(tussen)uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 april 2019 op het beroep en op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekster] , te [woonplaats] , verzoekster
(gemachtigde: H. de Vries),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landsmeer, verweerder
(gemachtigden: mr. A.A.H.M. Neijtzell de Wilde-van Eerd en mr. M. Veerman).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
1. [derde partij 1]te [woonplaats] ,
2. [derde partij 2][woonplaats] ,
3. [derde partij 3][woonplaats] , (gemachtigde: mr. J. Happé)
4. [derde partij 4]te [woonplaats] , (gemachtigde: mr. J. Happé)
5. [derde partij 5][woonplaats] , (gemachtigde: mr. J. Happé)
6. [derde partij 6][woonplaats] , (gemachtigde: mr. J. Happé)
7. [derde partij 7][woonplaats] , (gemachtigde: mr. J. Happé)
8. [derde partij 8][woonplaats] , (gemachtigde: mr. J. Happé)
9. [derde partij 9]te [woonplaats] ,
10. [derde partij 10]te [woonplaats] ,
11. [derde partij 11][woonplaats] ,
12. [derde partij 12]te [woonplaats] ,
13. [derde partij 13]te [woonplaats] ,
14. [derde partij 14]te [woonplaats] .
Procesverloop
Bij besluit van 23 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan verzoekster een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de bestemming “Wonen-3” naar “Verblijfsaccommodatie” op het adres [het perceel] (het perceel).
Bij besluit van 10 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van derde-partijen gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen.
Bij besluit van 29 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van verzoekster om omgevingsvergunning voor de activiteit met het bestemmingsplan strijdig gebruik geweigerd.
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 april 2019. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld door [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partijen sub 3, 5 en 7 zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Derde-partijen sub 4, 6 en 8 hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Derde-partij sub 9 is verschenen.
Overwegingen
Belanghebbendheid [naam 2]
1. Voorafgaand aan de beoordeling van het verzoek is de voorzieningenrechter van oordeel dat [naam 2] niet als derde-belanghebbende kan worden aangemerkt. [naam 2] woont op 160 meter afstand van het pand zonder daarop zicht te hebben. Ter zitting heeft [naam 2] aangegeven dat zijn belang principieel van aard is. Op grond van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. De voorzieningenrechter overweegt dat het belang om als belanghebbende aangemerkt te worden niet (enkel) kan zijn gelegen in een principieel punt.
Beoordeling verzoek
2. Op grond van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. De voorzieningenrechter is van oordeel dat sprake is van spoedeisend belang, omdat verzoekster door het bestreden besluit wordt belemmerd in haar bedrijfsvoering. Dat verzoekster gebruik heeft gemaakt van een nog niet onherroepelijke omgevingsvergunning kan haar in het kader van de spoedeisendheid niet worden tegengeworpen, omdat die vergunning wel in werking is getreden.
3. De voorzieningenrechter is tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Hij doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
4.1
Verzoekster heeft op 16 mei 2018 bij verweerder een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit met het bestemmingsplan strijdig gebruik voor het omzetten van de bestemming “Wonen-3” naar de bestemming “verblijfsaccommodatie”. Verzoekster wil de woning op het perceel aanbieden voor toeristische verhuur. Niet in geschil is dat het project in strijd is het bestemmingsplan “Landsmeer Oost” (het bestemmingsplan), omdat de bestemming “Wonen-3” het gebruik van de gronden voor toeristische verhuur, niet vallende onder een aan-huis-verbonden bedrijf, niet toestaat.
4.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning aan verzoekster verleend. Derde-partijen hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Verweerder heeft bij besluit van 10 december 2018 de bezwaarschriften gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. De bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd de bezwaren ontvankelijk en gegrond te verklaren, omdat het primaire besluit niet berust op een deugdelijke motivering en verweerder de rechtstreeks bij het primaire besluit betrokken belangen niet heeft afgewogen.
5. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming “Wonen-3”.
De voor ‘Wonen - 3’ aangewezen gronden zijn bestemd voor vrijstaande woningen. In deze bestemming zijn aan-huis-verbonden beroepen of bedrijven toegestaan.
6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de aanvraag om omgevingsvergunning geweigerd, omdat verweerder het gebruik van het pand voor toeristische verhuur planologisch niet aanvaardbaar acht. Het onttrekken van woonruimte en de verkeersaantrekkende werking die het project met zich meebrengt wegen volgens verweerder zwaarder dan het belang van verzoekster bij verlening van de omgevingsvergunning.
7.1
Verzoekster betoogt dat sprake is van een van rechtswege verleende vergunning. Als gevolg van de op 10 december 2018 ingetrokken omgevingsvergunning had verweerder opnieuw een besluit moeten nemen op de aanvraag van eiseres binnen de daarvoor geldende beslistermijn. Aangezien verweerder dit niet heeft gedaan, is een vergunning van rechtswege ontstaan, aldus verzoekster.
7.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. De gegrondverklaring van de bezwaren tegen het primaire besluit en de herroeping daarvan impliceren dat de vergunning niet meer bestaat vanaf 10 december 2018. De omgevingsvergunning is gemotiveerd geweigerd bij besluit van 29 januari 2019. De bezwaarprocedure is derhalve pas voltooid op laatstgenoemde datum, aldus verweerder.
7.3
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2843) vloeit uit het karakter van de bezwaarschriftprocedure voort dat indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, dit orgaan niet kan volstaan met gegrondverklaring van het bezwaarschrift. In dat geval dient voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats te worden gesteld. In sommige gevallen kan een vervangend besluit niet meteen worden genomen maar pas enige tijd later, omdat bijvoorbeeld eerst een extern advies moet worden ingewonnen. Indien tussen het onvolledige besluit op bezwaar en het later genomen vervangende besluit een onverbrekelijke samenhang bestaat, vormen zij samen het in heroverweging genomen besluit op bezwaar.
7.4
De voorzieningenrechter overweegt dat tussen de gegrondverklaring van de bezwaarschriften en het herroepen van het besluit van 13 augustus 2018 (bij besluit van 10 december 2018) en het besluit om de omgevingsvergunning te weigeren (bij besluit van 29 januari 2019) een onverbrekelijke samenhang bestaat. Dat het besluit van 29 januari 2019 enige tijd na het besluit van 10 december 2018 is genomen, doet niet aan die samenhang af. Deze besluiten moeten dus worden beschouwd als de samenstellende bestanddelen van de in heroverweging gegeven beslissing op de door derde-partijen gemaakte bezwaarschriften. De twee besluiten vormen kortgezegd gezamenlijk de beslissing op bezwaar, zodat geen sprake kan zijn van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Overigens levert het op deze wijze – met veel tijd ertussen – nemen van twee besluiten die samen één vormen schending op van het vormvoorschrift dat de beslissing in beginsel zo spoedig mogelijk volledig wordt genomen. De daarvoor door verweerder ter terechtzitting gegeven reden kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter die vertraging niet verklaren. De constatering van schending van dit vormvoorschrift kan echter, gelet op het navolgende, zonder consequenties blijven.
8.1
Verzoekster doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Bestuurders en ambtenaren van de gemeente Landsmeer hebben aangegeven mee te willen werken aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor het gebruik van de woning voor toeristische verhuur. Er is aan verzoekster toegezegd dat een omgevingsvergunning aan haar zou worden verleend. Gezien de toezeggingen van en namens het college heeft verzoekster er op vertrouwd dat de vergunning verleend zou worden.
8.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan. Verweerder heeft in het primaire besluit expliciet opgenomen dat gebruikmaking van de omgevingsvergunning voordat deze onherroepelijk is geworden voor eigen rekening en risico van verzoekster dient te blijven. Het betoog dat verzoekster er op mocht vertrouwen dat verweerder de vergunning zou verlenen is niet geoorloofd in het kader van een volledige heroverweging.
8.3
De voorzieningenrechter overweegt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Verzoekster heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat verweerder aan hem toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen heeft gedaan, waaraan verzoekster rechtens te honoreren verwachtingen mocht ontlenen.
9.1
Verzoekster betoogt verder dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de omgevingsvergunning bij het bestreden besluit is geweigerd. Verweerder heeft niet aangetoond wat voor een effect de woningonttrekking heeft of waaruit de verkeersaantrekkende werking van het project bestaat. Het is voor verzoekster dan ook niet duidelijk waarom niet meer waarde aan haar belang is toegekend dan aan die twee argumenten.
9.2
De voorzieningenrechter stelt voorop dat naar aanleiding van de bezwaarschriftenprocedure een volledige heroverweging heeft plaatsgevonden en dat verweerder tot de conclusie is gekomen dat het primaire besluit niet in stand kon blijven. Verweerder heeft daarbij – in tegenstelling tot bij het primaire besluit – de aanvraag om de omgevingsvergunning geweigerd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat voor een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb in dergelijk geval in het bijzonder is vereist dat uit het bestreden besluit zonder meer blijkt waarom verweerder het project planologisch niet (meer) aanvaardbaar acht.
9.3
Verweerder heeft voor de motivering van het besluit van 10 december 2018 verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. De bezwaarschriftencommissie heeft onder meer overwogen dat het primaire besluit niet berust op een deugdelijke motivering en dat niet alle rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen zijn afgewogen.
Verweerder heeft bij het nadere besluit van 29 januari 2019 enkel de volgende motivering opgenomen: “Hoewel wij de ontwikkeling van het toerisme als een belangrijk onderdeel van verdere economische ontwikkeling voor Landsmeer zien, achten wij het gebruik van uw pand voor Airbnb-activiteiten planologisch niet aanvaardbaar. Het onttrekken van woonruimte en de verkeersaantrekkende werking die het toestaan van de activiteit met zich meebrengt wegen ons inziens zwaarder dan uw belang bij het verlenen van de vergunning”.
Ter zitting heeft verweerder de motivering van het bestreden besluit aangevuld. Verweerder heeft aangegeven dat de verleende omgevingsvergunning een pilot betrof. Nadat de omgevingsvergunning aan verzoekster was verleend kreeg verweerder klachten van omwonenden die overlast ervoeren doordat het pand werd gebruikt voor toeristische doeleinden. Met betrekking tot de woningonttrekking heeft verweerder ter zitting aangegeven dat sprake is van woningnood in Landsmeer. Aangezien het bestreden besluit in lijn is met het bestemmingsplan, zijn alle belangen die rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken reeds afgewogen bij de vaststelling van het bestemmingsplan, aldus verweerder.
9.4
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Vooreerst kan verweerder niet volstaan met een verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. Immers is daarin opgenomen dat het primaire besluit onvoldoende is gemotiveerd en dat niet alle belangen zijn afgewogen, zonder dat in dat advies de gemiste motivering en belangenafweging als zodanig zijn gemaakt. In een besluit dat daarop volgt zou dan (eventueel naast verwijzing naar dat advies) die motivering kunnen worden aangevuld en zouden de betrokken belangen kunnen worden afgewogen. Dat is echter niet gedaan.
9.5
De motivering die is gegeven in het besluit van 29 januari 2019 en die is aangevuld ter zitting is naar het oordeel van de voorzieningenrechter ontoereikend. Dat sprake zou zijn van een verkeersaantrekkende werking wordt enkel gesteld, maar niet onderbouwd. Bovendien blijkt niet waarom enige verkeersaantrekkende werking van het project – als daar dus al sprake van zou zijn – ontoelaatbaar is (mede gelet op het standpunt van verzoekster dat de wegen zijn ingericht op relatief veel verkeer vanwege de naastgelegen basisschool). Verder heeft verweerder niet gemotiveerd waarom de woningonttrekkende werking van het project ontoelaatbaar is. Ook heeft verweerder niet gemotiveerd waarom de omgevingsvergunning niet meer in de vorm van een pilot zou kunnen worden verleend, noch de overigens bij het primaire besluit gemaakte overwegingen ontkracht. Het enkele feit dat klachten zijn ontvangen van buurtbewoners draagt volgens de voorzieningenrechter niet zonder meer de conclusie dat geen toepassing kan worden gegeven aan een pilot of aan vergunningverlening. Dienaangaande stelt de voorzieningenrechter tot slot vast dat het betreden besluit geen afweging bevat van de betrokken belangen.
10. Gelet op het voorgaande, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De voorzieningenrechter zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
11. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de voorzieningenrechter dan een tussenuitspraak. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de in overwegingen 9.4 en 9.5 gesignaleerde gebreken te herstellen. Verweerder zal hierbij in acht dienen te nemen wat reeds planologisch aanvaardbaar is geacht (de vergelijking makend tussen wat al mag, meer in het bijzonder een B&B op 30% van een woning, en wat gevraagd wordt) en voor zover ingegaan wordt op de gestelde overlast met inachtneming van de vraag of inderdaad sprake is van overlast en waarom door de overlast de grenzen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat worden overschreden.
Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd intrekken van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
12. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de voorzieningenrechter of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de voorzieningenrechter eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de voorzieningenrechter zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
13. Omdat op dit moment nog geen einduitspraak wordt gedaan op het beroep, zal de voorzieningenrechter beoordelen of aanleiding bestaat om de door verzoekster verzochte voorlopige voorziening te treffen.
14. De voorzieningenrechter overweegt dat met een schorsing van het bestreden besluit de omgevingsvergunning niet herleeft. Het verzoek wordt daarom aangemerkt als een verzoek de voorziening te treffen dat verzoekster moet worden beschouwd als ware zij in het bezit gesteld van een omgevingsvergunning voor het gebruik van de gronden voor toeristische verhuur. Gelet op de omstandigheid dat verweerder in de gelegenheid is gesteld om het gebrek te herstellen, kan niet worden vastgesteld dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit bij einduitspraak niet in stand zullen blijven. Daarom voert het naar oordeel van de voorzieningenrechter te ver om de thans gevraagde voorziening te treffen. De vraag of het gelet op de geconstateerde gebreken redelijk is thans op het bestreden besluit te handhaven (of daarmee bijvoorbeeld te wachten tot de einduitspraak in deze procedure), ligt in deze procedure niet ter beoordeling voor. Die vraag kan slechts een rol spelen bij het reeds ingezette handhavingstraject.
15. De voorzieningenrechter houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
wijst het verzoek een voorlopige voorziening te treffen af;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L. Smit, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 april 2019.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.