ECLI:NL:RBNHO:2018:5946

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Alkmaar

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 17/3849

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2018 in de zaak tussen

[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drechterland,verweerder

(gemachtigde: J.A. Wammes).

Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: [naam 1] en

[naam 2] ,te [woonplaats] .

Procesverloop

Bij besluit van 10 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden in verband met de overlast van rook van de houtkachel van de derde-partij afgewezen.

Bij besluit van 14 augustus 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van

10 april 2017 in stand gelaten met aanvulling van de motivering.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2018. Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en S. Schoenmaker. Derde-partij is verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. Eisers wonen in een rijksmonument aan de [adres 1] . Hun buren (derde-partij) wonen in het rijksmonument aan de [adres 2] . Zij hebben een houtkachel waarvan de uitmonding van de rookgasafvoer nabij de invoer van het ventilatiesysteem van de woning van eisers ligt. Eisers hebben verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van de houtkachel. Volgens hen is sprake van brandgevaar, rookhinder en ervaren zij ook schadelijke gevolgen voor de gezondheid als gevolg van het gebruik van de houtkachel.

2. Naar aanleiding van een eerdere klacht van eisers en het handhavingsverzoek is de toezichthouder van verweerder, de heer [naam toezichthouder] , tweemaal ter plaatse geweest om onderzoek te doen en heeft hij daarvan constateringsrapporten opgemaakt, gedateerd

19 januari 2017 en 21 februari 2017. Verweerder heeft vervolgens het verzoek om handhaving afgewezen. In de kern stelt verweerder zich op het standpunt dat uit het onderzoek blijkt dat de installatie voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit). Volgens verweerder is ook niet gebleken dat op schadelijke of hinderlijke wijze rook wordt verspreid, zodat ook niet op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit handhavend kan worden opgetreden.

Juridisch kader

3.1

Ingevolge artikel 2.64 van het Bouwbesluit (gelezen in samenhang met artikel 2.60) is een afvoervoorziening voor rookgas van een bestaand bouwwerk brandveilig. Of de afvoervoorziening brandveilig is kan worden bepaald volgens NEN 8062.

Ingevolge artikel 3.57 van het Bouwbesluit heeft een bestaand bouwwerk met een opstelplaats voor een verbrandingstoestel zodanige voorzieningen voor de toevoer van verbrandingslucht en de afvoer van rookgas, dat een voor de gezondheid nadelige kwaliteit van de binnenlucht wordt voorkomen.

De daaropvolgende artikelen in paragraaf 3.8.2 van het Bouwbesluit (de artikelen 3.57 tot en met 3.61) bevatten vervolgens de technische voorschriften voor die voorzieningen.

Op grond van artikel 7.22, aanhef en onder a van het Bouwbesluit, is het, onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde, verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid.

3.2

In artikel 9, eerste lid, onder a, van de Erfgoedwet is bepaald dat tot het moment waarop de Omgevingswet in werking is getreden onder meer paragraaf 2 van hoofdstuk II, van de Monumentenwet 1988 zoals die luidde voor inwerkingtreding van de Omgevingswet, van toepassing is.

In artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 staat dat het verboden is om een beschermd monument te beschadigen of te vernielen. Met artikel 10.18 van de Erfgoedwet is daaraan toegevoegd dat het ook verboden is om daaraan het onderhoud te onthouden dat voor de instandhouding daarvan noodzakelijk is.

Beoordeling beroepsgronden

4.1

Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat de rookgasafvoer brandveilig is. Volgens eisers is dat niet het geval omdat de rookgasafvoer niet dubbelwandig is, er sprake is van een schoorsteen met lekkende spouw en bovendien niet is gebleken dat de huidige – enkelwandige – afvoer is geplaatst door een erkend installateur. Volgens eisers had verweerder bij de beoordeling van het brandgevaar ook moeten betrekken dat voor de beide woningen als rijksmonumenten een instandhoudingsverplichting geldt en het om houten woningen gaat en er dus een groter risico is op brand. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten het brandgevaar zorgvuldig te onderzoeken, aldus eisers.

4.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de installatie van derde-partij voldoet aan de eisen van afdeling 3.8 van het Bouwbesluit. Volgens verweerder betekent dat ook dat wordt voldaan aan de eisen van brandveiligheid. Verweerder heeft erop gewezen dat de lekkende spouw is hersteld en een vonkenvanger is geplaatst.

4.3

De rechtbank overweegt als volgt. Eisers hebben in hun handhavingsverzoek uitdrukkelijk de brandveiligheid genoemd als grond voor handhavend optreden. De rechtbank kan uit de constateringsrapporten van de toezichthouder niet opmaken dat er op dit punt onderzoek is gedaan. Ook in de besluitvorming van verweerder wordt over de brandveiligheid niet gerept. Dat de rookgasafvoer volgens verweerder voldoet aan de vereisten van afdeling 3.8 van het Bouwbesluit (waarin dus technische voorschriften zijn opgenomen voor de houtkachel van derde-partij ter bescherming van diens gezondheid), betekent – anders dan verweerder kennelijk veronderstelt – niet zonder meer dat de rookgasafvoer ook brandveilig is. Het bestreden besluit is op dit punt onzorgvuldig voorbereid, of in elk geval onvoldoende gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt.

5.1

Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat de installatie van derde-partij voldoet aan de technische eisen van het Bouwbesluit, zoals bijvoorbeeld vermeld in de artikelen 3.33 en 3.54.

5.2

De beroepsgrond slaagt niet. Zoals vermeld zijn in paragraaf 3.8.2 van het Bouwbesluit technische eisen gesteld aan de voorzieningen van een installatie zoals die van derde-partij. De toezichthouder heeft de installatie onderzocht, aan de hiervoor bedoelde eisen getoetst en in de constateringsrapporten beschreven dat de installatie daaraan voldoet. Verweerder heeft die conclusie kunnen volgen. Eisers hebben niets aangevoerd waaruit blijkt dat die conclusie onjuist is. De artikelen in het Bouwbesluit waarnaar eisers in dit verband hebben verwezen stellen geen eisen aan de installatie van derde-partij en bieden eisers dus geen soelaas.

6.1

Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte meent niet handhavend te kunnen optreden op de voet van artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Volgens eisers blijkt uit de door hen bij het handhavingsverzoek gevoegde fijnstofmeting (die zij zelf hebben gedaan op een moment dat de houtkachel van derde-partij brandde) dat bij het gebruik van de houtkachel normen worden overschreden, overlast wordt veroorzaakt en er een slechte luchtkwaliteit in hun woning is. Eisers ervaren geuroverlast, krijgen prikkende ogen en ondervinden problemen met de luchtwegen als de houtkachel brandt. Dat heeft volgens hen mede te maken met de situering van de invoer van de ventilatiesysteem van hun woning ten opzichte van de rookgasafvoer van derde-partij, waardoor de rook hun woning in wordt gezogen. Volgens eisers heeft verweerder bij de besluitvorming ten onrechte niet betrokken dat de houtkachel van derde-partij is gebaseerd op verouderde normen. Eisers wijzen verder op diverse rapporten waaruit zou blijken dat het gebruik van houtkachels leidt tot verhoogde concentraties fijnstof met schadelijke gevolgen voor de gezondheid. Verweerder heeft dit aspect niet meegewogen, terwijl de concentraties fijnstof in de dorpskern van [woonplaats] toch al ongezond hoog zijn en de houten gevel van het rijksmonument van eisers zeer luchtdoorlatend is, aldus eisers.

6.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij niet op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit handhavend kon optreden. Verweerder verwijst naar jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waaruit volgt dat er geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van houtkachels schade aan de mens toebrengt. Verder is ook niet gebleken van verspreiding van rook op hinderlijke wijze, aldus verweerder. Uit de controle van de toezichthouder blijkt dat de houtkachel voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit en dat de houtkachel op de juiste wijze wordt gebruikt. Verder wordt de houtkachel niet als hoofdverwarming gebruikt en zijn er geen klachten van andere omwonenden bekend. Het door eisers zelf vervaardigde meetrapport acht verweerder onvoldoende om hinder aan te nemen, omdat die meting slechts betrekking heeft op één dag en niet door een deskundige is gedaan. Tegen de achtergrond van het voorgaande behoefde ook geen nader onderzoek te worden verricht, aldus verweerder.

6.3

De rechtbank stelt bij de beoordeling het volgende voorop. Ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling (vgl. de uitspraak van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2226) is artikel 7.22 van het Bouwbesluit een restbepaling die door het bevoegd gezag kan worden toegepast, indien naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden. In afdeling 3.8 van het Bouwbesluit zijn eisen gesteld aan voorzieningen bij nieuwe en bestaande woningen voor de afvoer van rookgas afkomstig van verbrandingstoestellen, ongeacht het materiaal waarmee wordt gestookt, ter bescherming van de bewoners van de woning waarin het verbrandingstoestel zich bevindt. Voor het gebruik van houtkachels en haarden ontbreekt andere landelijke regelgeving. Tot op heden bestaan geen algemeen aanvaarde inzichten over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. De Wet milieubeheer, in het bijzonder bijlage 1 van die wet, die grenswaarden bevat voor fijnstof (PM10 en PM2,5), geeft evenmin uitsluitsel daarover.

6.4.

Uit de hiervoor genoemde jurisprudentie van de Afdeling leidt de rechtbank af dat specifieke regelgeving voor het gebruik van houtkachels ontbreekt. Anders dan eisers kennelijk veronderstellen zijn er ook geen wettelijk vastgelegde grenswaarden voor de uitstoot van fijnstof bij het gebruik van houtkachels. In zoverre slaagt het betoog van eisers niet. Als, zoals in het onderhavige geval, de houtkachel voldoet aan de technische eisen van het Bouwbesluit, kan toch handhavend worden opgetreden op grond van de restbepaling van artikel 7.22 van het Bouwbesluit indien op schadelijke of hinderlijke wijze rook wordt verspreid. Daarbij moet dan wel worden opgemerkt dat er geen eenduidige inzichten bestaan over de schadelijkheid van houtrook.

6.5

Tegen de achtergrond van dit beoordelingskader overweegt de rechtbank als volgt. Eisers hebben bij hun verzoek om handhaving een fijnstofmeting gevoegd, waaruit lijkt te volgen dat op de dag van de meting een aanzienlijke toename is geweest van fijnstof in de woning van eisers toen de kachel van derde-partij brandde. De toezichthouder heeft in dit verband het volgende opgemerkt:
“Nadat ik bij klager op nr. [adres 1] zijn meetopstelling m.b.t een PM 2.5 fijnstofmeting operationeel mocht aanschouwen en de uitkomsten van bij ogenschijnlijk slechte weersomstandigheden gemeten resultaten aangereikt kreeg, was het mij aannemelijk gemaakt dat er wel degelijk stookmomenten moeten zijn geweest, waarbij er sprake geweest moet zijn van hinderlijke of schadelijke wijze van stank in de directe omgeving van de woning met meetopstelling.”Verder heeft de toezichthouder opgemerkt dat – zoals tussen partijen ook niet in geschil is – dat de invoer van het ventilatiesysteem van de woning van eisers vlakbij de rookgasafvoer van de houtkachel van derde-partij is gelegen en dit een ongunstig effect heeft op de ondervonden rookgeuroverlast en fijnstofbelasting. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder – gelet op de overgelegde fijnstofmeting en de bevindingen van de toezichthouder – niet zonder nader onderzoek kunnen concluderen dat er niet op schadelijke of hinderlijke wijze rook wordt verspreid. Zo kon verweerder niet zomaar voorbijgaan aan de meting van eisers. Op zichzelf is juist dat die meting niet door een deskundige is verricht en dat die meting slechts één dag betreft, maar daar staat tegenover dat die meting wel door de toezichthouder is geaccepteerd, nadat hij het meetapparaat in werking heeft gezien. Verweerder had in die meting juist aanleiding moeten zien om zelf nader onderzoek te verrichten, zeker nu de toezichthouder op grond daarvan aannemelijk acht dat er stookmomenten zijn geweest waarmee op schadelijke of hinderlijke wijze rook is verspreid. Dat er geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan omtrent de schadelijkheid van houtrook laat verder onverlet dat verweerder verplicht is om te onderzoeken of er in dit specifieke geval op hinderlijke en mogelijk toch ook schadelijke wijze rook of fijnstof wordt verspreid, juist ook vanwege de ligging van de rookgasafvoer en de invoer van het ventilatiesysteem van eisers. Nu op dit punt onvoldoende onderzoek is gedaan door verweerder, is het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid. De beroepsgrond slaagt.

7.1

Eisers hebben verder een en ander aangevoerd in verband met de instandhoudingsplicht van monumenten zoals vermeld in rechtsoverweging 3.2. Voor zover die stellingen betrekking hebben op de houtkachel van derde-partij en het gebruik daarvan, leest de rechtbank daarin geen afzonderlijke beroepsgrond, nu die stellingen – zo begrijpt de rechtbank – dienen ter ondersteuning van de hiervoor reeds besproken standpunten dat sprake is van brandgevaar en overlast.

7.2

Aangaande die instandhoudingsplicht hebben eisers verder gewezen op gebrekkig onderhoud aan de woning van de derde-partij. Dat hebben zij echter voor het eerst in beroep aangevoerd terwijl het handhavingsverzoek slechts zag op de houtkachel en geen betrekking had op achterstallig onderhoud. Verweerder kon en hoefde dat dus niet te betrekken in de besluitvorming. Het betoog van eisers op dit punt faalt.

8.1

Eisers voeren ten slotte aan dat het bestreden besluit in strijd is met diverse algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van fair play. Zo klagen eisers dat zij pas na aandringen de beschikking hebben gekregen over de constateringsrapporten. Verder wijzen zij erop dat het verweerder is geweest die bij de renovatie van hun woning diverse eisen heeft gesteld, ook ten aanzien van de situering van de invoer van het ventilatiesysteem. Door de huidige situering van de invoer (ten opzichte van de rookgasafvoer) ondervinden eisers nu veel hinder van de rookgassen van hun buurman.

8.2

Afgezien van de hiervoor in rechtsoverweging 4.3 en 6.5 genoemde gebreken in de besluitvorming van verweerder, is het de rechtbank niet gebleken dat de besluitvorming in strijd is met de door eisers genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Eisers hebben in bezwaar alsnog de beschikking gekregen over de constateringsrapporten waarna verweerder hun reactie daarop heeft betrokken in zijn besluitvorming, zodat eisers in zoverre niet in hun belangen zijn geschaad. Dat bij de renovatie van hun woning eisen zijn gesteld aan de positie van de invoer van het ventilatiesysteem, maakt nog niet dat er – uit oogpunt van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur – thans handhavend moet worden opgetreden tegen de rookgasafvoer van de houtkachel van derde-partij. De beroepsgrond slaagt niet.

Slotsom

9. Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverwegingen 4.3 en 6.5 is het beroep gegrond. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat verweerder nader onderzoek dient te verrichten en de uitkomst van de te maken bestuurlijke heroverweging ongewis is. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

11. Bij gebrek aan enige onderbouwing komen de door eisers opgegeven proceskosten niet voor vergoeding in aanmerking.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,-- aan eisers te vergoeden;

- wijst het verzoek om vergoeding van de proceskosten af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Brouwer, rechter, in aanwezigheid van

mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2018.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.