Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 18/1976 en 18/2147
uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 juli 2018 in de zaken tussen
[verzoeker] , te [woonplaats] , verzoeker,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drechterland, verweerder
(gemachtigden: F. Laan en M. Brieffies ).
Procesverloop
Bij besluit van 11 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder schriftelijk de op 4 december 2017 toegepaste bestuursdwang, inhoudende dat verzoeker de werkzaamheden betreffende het realiseren van een (mantel)zorgwoning dient stil te leggen, bevestigd. Bij het besluit van 11 december 2017 is verzoeker tevens onder oplegging van een dwangsom gelast verdere bouwwerkzaamheden te staken en gestaakt te houden.
Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek heeft de voorzieningenrechter op 13 maart 2018 afgewezen.
Bij besluit van 1 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard.
Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft de voorzieningenrechter in verband met dat besluit verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 3 mei 2018 heeft verweerder verzoeker bericht dat geen dwangsommen verbeurd zijn vanwege niet-tijdig beslissen, omdat binnen 2 weken na ontvangst van de ingebrekestelling op het bezwaar van verzoeker is beslist.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 19 juni 2018 op zitting behandeld. Verzoeker is in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Op grond van het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Omdat de voorzieningenrechter van oordeel is dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak zal de voorzieningenrechter met toepassing van artikel 8:86 van de Awb ook uitspraak doen in de hoofdzaak.
2. Verzoeker heeft ter zitting verklaard dat het beroep zich niet (meer) richt tegen het besluit waarmee aan hem is meegedeeld dat geen dwangsommen zijn verbeurd vanwege niet tijdig beslissen. De voorzieningenrechter zal de beoordeling van het geschil daarom beperken tot de vraag of verweerder terecht heeft besloten tot een bouwstop en tot oplegging van een last onder dwangsom.
3.1
Tijdens een controle is door verweerders toezichthouder geconstateerd dat op het adres [adres] is gestart met bouwwerkzaamheden voor een mantelzorgwoning. Omdat verweerder van mening is dat een omgevingsvergunning voor de bouw vereist is en verzoeker daarover niet beschikte, is een mondelinge bouwstop opgelegd op 4 december 2017. Vervolgens heeft verweerder de bouwstop met het primaire besluit schriftelijk bevestigd. Daarbij is op straffe van een dwangsom van € 10.000,- ineens gelast om de bouw te staken en gestaakt te houden.
3.2
Verweerder gaat er in het bestreden besluit van uit dat verzoeker heeft gebouwd zonder omgevingsvergunning, terwijl die omgevingsvergunning voor zowel de activiteit “bouwen” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wabo) als voor de activiteit “gebruiken in strijd met de bestemming” wel was vereist.
Verweerder heeft hierbij in aanmerking genomen dat het bouwplan (oud) strijdig
was met het bepaalde in de artikelen 2 en 3 van Bijlage II van het besluit omgevingsrecht (Bor), omdat:
- een plat dak boven de drie meter niet is toegestaan (artikel 2, derde lid, sub b, onder 1 van bijlage II Bor);
- het totale oppervlak aan bijgebouwen op het perceel door het bouwplan groter wordt dan de 150m2 die maximaal is toegestaan (artikel 2, derde lid, sub f, onder 3 van bijlage II Bor);
- de geplande zoneboiler op onvoldoende afstand staat van de zijkanten van het platte dak (artikel 2, zesde lid, bijlage II Bor).
Ook het nieuwe bouwplan dat verzoeker heeft ingediend voldoet volgens verweerder niet aan artikel 2, derde lid, sub f, onder 3 van bijlage II Bor, omdat de totale oppervlakte van alle bijgebouwen nog steeds de maximaal toegestane 150m2 overschrijdt.
Daarbij heeft verweerder voorts gesteld dat ook niet zonder vergunning voor de activiteit “bouwen” mocht worden gebouwd, omdat het bouwplan in strijd is met de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Drechterland Zuid”, dat in het geval van verzoeker 223m2 aan bijgebouwen op het perceel van verzoeker toestaat, terwijl het bouwplan voorziet in 301m2.
4. Verzoeker heeft zich gemotiveerd tegen de besluitvorming gekeerd. Volgens verzoeker is in het bestemmingsplan en het omgevingsrecht nog niet voorzien in specifieke regels die recht doen aan het fenomeen “mantelzorgwoning” maar is verweerder ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) verplicht om hem vergunningsvrij een mantelzorgwoning te laten bouwen. Daarnaast heeft verzoeker zich op het standpunt gesteld dat een mantelzorgwoning geen bijgebouw is, én, dat uit het Bor volgt dat voor de bouw van een mantelzorgwoning geen omgevingsvergunning nodig is. Daarnaast heeft verweerder volgens verzoeker bij de beoordeling van het oppervlak aan bestaande bijgebouwen onjuiste uitgangspunten gehanteerd.
De Wmo en de Wabo
5. De voorzieningenrechter stelt voorop dat in de Wabo is geregeld voor welke activiteiten een omgevingsvergunning benodigd is. Daargelaten het antwoord op de vraag of verweerder gelet op de in de Wmo opgenomen compensatieplicht gehouden zou zijn om mee te werken aan de door verzoeker gewenste mantelzorgwoning, ziet de voorzieningenrechter in hetgeen verzoeker heeft aangevoerd geen grond om te oordelen dat de Wmo zo ver strekt dat de Wabo en het ter uitvoering daarvan vastgestelde Bor (deels) buiten toepassing dient te worden gelaten als het gaat om een mantelzorgwoning. De voorzieningenrechter zal het bepaalde in de Wabo en het Bor daarom onverkort in aanmerking nemen als beoordelingskader voor de nu ter beoordeling voorliggende besluitvorming.
Strijd met bestemmingsplan
6.1
De voorzieningenrechter stelt vast dat uit artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, de hoofdregel, volgt dat niet zonder omgevingsvergunning mag worden gebouwd en dat niet mag worden gebruikt indien dat in strijd is met de ter plaatse geldende planologische regels.
6.2
De voorzieningenrechter stelt voorts vast dat ter plaatse waar verzoeker de bouwwerkzaamheden is gestart het bestemmingsplan “Drechterland-Zuid” geldt, en dat op het perceel waar verzoeker de mantelzorgwoning wil realiseren de bestemming “Tuin” rust.
6.3
De rechtbank stelt tevens vast dat op grond van het bepaalde in artikel 30.1 van de planregels op gronden met de bestemming Tuin geen andere gebouwen mogen worden gebouwd dan aangebouwde bijgebouwen.
6.4
Niet in geschil is dat de door verzoeker beoogde mantelzorgwoning geen aangebouwd bijgebouw is. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank daarom terecht op het standpunt gesteld dat de bouw van de gewenste mantelzorgwoning in strijd is met hetgeen in de planregels is bepaald. Dit betekent dat voor de realisatie van de mantelzorgwoning in beginsel niet alleen een omgevingsvergunning voor bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, maar ook een omgevingsvergunning voor de activiteit strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo benodigd is.
Uitzonderingen op de hoofdregel
7.1
Op grond van artikel 2, bijlage II Bor, geldt voor bijgebouwen in bepaalde gevallen een uitzondering op de in rechtsoverweging 6.1 genoemde vergunningplicht voor bouwen en planologisch strijdig gebruik.
7.2
Uit art 2, derde lid, bijlage II Bor volgt onder meer dat onder bepaalde voorwaarden geen omgevingsvergunning is vereist voor een bijgebouw in het achtererfgebied. Daarbij dient het te gaan om een bijgebouw dat functioneel ondergeschikt is aan een hoofdgebouw, tenzij het gaat om huisvesting in verband met mantelzorg, zo blijkt uit artikel 2, derde lid, aanhef en onder b, ten tweede van het Bor.
7.3
De stelling van verzoeker dat de mantelzorgwoning dient te worden aangemerkt als hoofdgebouw en niet als bijgebouw volgt de voorzieningenrechter niet. Niet de mantelzorgwoning, maar de al bestaande woning is immers het belangrijkste gebouw op het perceel als bedoeld in artikel 1.21 van bijlage 2 Bor. Bovendien volgt uit het bepaalde in artikel 2, derde lid, aanhef en onder b, bijlage II Bor dat een mantelzorgwoning, die niet ondergeschikt is aan het hoofdgebouw, toch als bijgebouw in de zin van dat artikel wordt aangemerkt. Overigens kan verzoekers stelling dat de mantelzorgwoning niet als bijgebouw zou mogen worden aangemerkt hem ook niet baten, omdat als verzoeker daarin zou worden gevolgd, in ieder geval geen sprake is van een uitzondering op de hoofdregel dat voor bouwen en strijdig gebruik een omgevingsvergunning vereist is.
7.4
Ook voor het vergunningsvrij realiseren van een bijgebouw in de vorm van een mantelzorgwoning geldt de voorwaarde dat inclusief bestaande bijbehorende bouwwerken in ieder geval niet meer dan 150m2 aan bijgebouwen in het bebouwingsgebied mag worden gebouwd, zo volgt uit artikel 2, derde lid, aanhef en onder f, ten derde, bijlage II Bor.
7.5
Niet in geschil is dat met de door verzoeker gewenste mantelzorgwoning een oppervlak wordt bebouwd van 128m2. Om dit op grond van het bepaalde in artikel 2, derde lid, aanhef en onder f, van bijlage II Bor vergunningsvrij te bouwen, mag het aantal m2 van het bebouwingsgebied dat al is bebouwd met bijgebouwen dus niet meer bedragen dan
150 -128= 22m2 tezamen.
7.6
Verweerder en verzoeker verschillen substantieel van mening over het aantal m2 aan bijgebouwen dat al op verzoekers perceel is gerealiseerd. Kern van die discussie is het antwoord op de vraag welk (al dan niet aangebouwd) deel van het hoofdgebouw als bijgebouw dient te worden aangemerkt. Tussen partijen staat echter wel vast dat de bestaande bijgebouwen tezamen in ieder geval een oppervlakte beslaan van aanzienlijk meer dan 22m2.
7.7
De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat artikel 2, van Bijlage II van het Bor in het geval van verzoeker geen ruimte biedt om af te wijken van de hoofdregel dat voor het realiseren van de door eiser gewenste mantelzorgwoning een omgevingsvergunning verplicht is voor bouwen en strijdig gebruik.
8. Verweerder heeft desgevraagd ter zitting in afwijking van het standpunt als ingenomen in de besluitvorming erkend dat wel is voldaan aan het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Op grond daarvan is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder a, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de activiteit bouwen. Dit laat echter onverlet de bouw van een mantelzorgwoning op gronden bestemd voor “Tuin” in strijd is met het ter plaatse geldende planologische regiem, en, dit daarom niet mag zonder omgevingsvergunning voor strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Bouwstop
9. De voorzieningenrechter komt daarom tot het oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat verzoeker de door hem gewenste mantelzorgwoning niet zonder omgevingsvergunning mocht en mag bouwen.
10.1
Niet in geschil is dat aan verzoeker voor de realisatie van de mantelzorgwoning geen omgevingsvergunning is verleend. Nu die gelet op het voorgaande wel verplicht was voor de door verzoeker gewenste mantelzorgwoning, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat verzoeker met zijn bouwactiviteiten zonder vergunning het bepaalde in artikel 2.1 van de Wabo heeft overtreden.
10.2
Verweerder was daarom bevoegd om daartegen handhavend op te treden door een bouwstop op te leggen en verweerder op straffe van een dwangsom te gelasten de bouw van de mantelzorgwoning te staken en gestaakt te houden.
11.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
11.2
Van zicht op legalisatie is niet gebleken. Van andere bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien evenmin. De rechtbank ziet daarom geen grond om te oordelen dat verweerder in het geval van verzoeker van handhavend optreden had moeten afzien.
12. De voorzieningenrechter ziet daarom geen grond om te oordelen dat verweerder ten onrechte heeft besloten om handhavend op te treden. De voorzieningenrechter zal het beroep daarom ongegrond verklaren en het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen afwijzen.
13. Bij deze beslissing bestaat geen grond voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. de Valk, rechter, in aanwezigheid van E. Degen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 juli 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.