Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/1031
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2018 in de zaak tussen
Stichting [eiseres] , te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. P. van Gemert),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn, verweerder
(gemachtigden: M. Klarenbeek en C. Veldt).
Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres strekkende tot het opnemen van een voorziening onderwijshuisvesting in het Programma voorzieningen onderwijshuisvesting ten behoeve van een door eiseres te stichten school, afgewezen.
Bij besluit van 30 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken en aangekondigd dat het primaire besluit uiterlijk 8 mei 2018 zal worden vervangen door een nieuw besluit.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 mei 2018. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 1] , bestuurder. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
Eiseres wil in de gemeente Hoorn een school voor voortgezet onderwijs stichten en exploiteren onder de naam [naam academie] Academie (de [naam academie] ).
1.2.
Bij besluit van 13 november 2013 (het bekostigingsbesluit) van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is de [naam academie] voor bekostiging in aanmerking gebracht, met ingang van het jaar waarop voor de school passende huisvesting beschikbaar is. Op het moment dat eiseres zekerheid heeft over passende huisvesting met ingang van 1 augustus van enig schooljaar, dient zij dat vóór 1 augustus van het schooljaar daaraan voorafgaand te melden aan het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (het Ministerie). De start van de bekostiging vindt uiterlijk 1 augustus 2019 plaats. Daarna vervalt het bekostigingsbesluit.
1.3.
De gemeente Hoorn is op grond van de Wet op het voortgezet onderwijs (Wvo) verantwoordelijk voor huisvesting van de [naam academie] . Verweerder is verantwoordelijk voor het toewijzen van huisvestingsvoorziening.
1.4.
In 2014, 2015 en 2016 heeft eiseres een aanvraag gedaan om de [naam academie] op te nemen in het jaarlijkse Programma voor onderwijshuisvesting van de gemeente Hoorn. Verweerder heeft daarop telkens besloten de huisvestingskosten van de [naam academie] voor het komende jaar niet te vergoeden. Bij het primaire besluit is voor het Programma onderwijshuisvesting 2018 hetzelfde beslist.
1.5.
Op 6 maart 2018 heeft verweerder het Programma onderwijshuisvesting 2019 vastgesteld. Daarin is een voorziening onderwijshuisvesting ten behoeve van de [naam academie] opgenomen.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken en aangekondigd dit besluit uiterlijk per 8 mei 2018 te zullen vervangen door een nieuw besluit ‘waarin wordt vastgelegd dat een besluit omtrent de financiering per 1 augustus 2019 zal worden voorbereid langs de weg die in het advies van de Commissie Bezwaarschriften is uitgestippeld’. Dit tijdpad houdt onder meer in dat de financiële besluitvorming uiterlijk per 8 mei 2018 afgerond dient te zijn, dat de start van de [naam academie] uiterlijk 1 augustus 2018 wordt gemeld aan het Ministerie en dat er in de periode december 2018 – januari 2019 een bezichtigingsmogelijkheid van het schoolgebouw dient te zijn voor nieuwe leerlingen.
3.1.
Eiseres heeft in de eerste plaats aangevoerd dat verweerder het primaire besluit niet alleen had moeten herroepen, maar ook een nieuw besluit had moeten nemen. Door dit na te laten is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de artikelen 76b-76k van de Wvo. In het verweerschrift erkent verweerder dat eiseres het op dit punt bij het rechte eind heeft.
3.2.
De rechtbank overweegt als volgt. Artikel 7:11, tweede lid, van de Awb schrijft voor dat een bestuursorgaan bij herroeping van het primaire besluit in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt. Het splitsen van de besluitvorming in een herroeping en later te nemen nieuw primair besluit is in beginsel niet toegestaan. In uitzonderlijke gevallen kan dat anders zijn, bijvoorbeeld als de verkeerde voorbereidingsprocedure is gevolgd, maar dat is in deze zaak niet het geval. Er is eigenlijk geen enkele reden gesteld of gebleken waarom verweerder niet direct een nieuw besluit op de aanvraag had kunnen nemen. Het is de rechtbank duidelijk geworden dat het uitstel van het nieuwe besluit te maken heeft met onderhandelingen over een andere manier van financiering van de onderwijshuisvesting (doordecentralisatie op grond van artikel 76v van de Wvo), waarvoor uiteindelijk nog de instemming van de gemeenteraad is vereist. Dit is juridisch echter een ander traject, dat los staat van de aanvraag om in het Programma onderwijshuisvesting 2018 opgenomen te worden. Het nemen van een beslissing op die aanvraag is dus niet afhankelijk van de totstandkoming van en instemming met een overeenkomst tot doordecentralisatie. In het bestreden besluit zijn deze twee trajecten door elkaar gaan lopen en is de besluitvorming ten onrechte gesplitst. Het bestreden besluit is dus in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. De beroepsgrond slaagt.
3.3.
Naar aanleiding van hetgeen in deze zaak aan de orde is geweest geeft de rechtbank nog de volgende aanwijzingen aan verweerder, waarmee verweerder rekening dient te houden in het te nemen besluit.
Verweerder dient in te gaan op het betoog van eiseres dat huisvesting(sfinanciering) al in 2018 beschikbaar moet worden gesteld, zodat leerlingen kunnen worden geworven onder verwijzing naar het schoolgebouw en zodat in de periode december 2018-januari 2019 open dagen gehouden kunnen worden. Dit in het licht van het beroep van eiseres op gelijke behandeling met de andere scholen in Hoorn die leerlingen werven voor het schooljaar 2019/2020 en de in het tijdpad opgenomen bezichtigingsmogelijkheid van het schoolgebouw in december 2018/januari 2019, hetgeen voor verweerder dus kennelijk ook een belangrijk uitgangspunt is. Verweerder dient, mede gelet het bepaalde in artikel 76d, tweede lid, van de Wvo, uit te leggen waarom het bekostigingsplafond voor 2018 desondanks op € 0,- is gesteld en niet op een zodanig bedrag dat dit toereikend is voor een in 2018 te verstrekken voorziening voor de [naam academie] . Verder zal verweerder de aanvraag, indien deze niet op grond van de Wvo wordt geweigerd, moeten toetsen aan de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Hoorn 1999 (de verordening) en dienen te motiveren waar de toepassing van de verordening in dit geval toe leidt. Daarbij merkt de rechtbank op dat de gepubliceerde tekst van de verordening op overheid.nl niet actueel is, omdat latere wijzigingen daarin niet zijn verwerkt. Verweerder zal de geldende tekst van de relevante bepalingen dus in ieder geval bij het te nemen besluit moeten voegen.
4.1.
Eiseres heeft de rechtbank tot slot verzocht vast te stellen dat verweerder het tijdpad als vastgelegd in het bestreden besluit getrouw moet uitvoeren. Het betreft weliswaar feitelijke handelingen, maar gelet op een tussen partijen gewezen vonnis van de kort geding rechter van 22 februari 2018 en het bepaalde in artikel 70 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) is de bestuursrechter volgens eiseres toch bevoegd hierover te oordelen.
4.2.
Bij vonnis van 22 februari 2018 heeft de kort geding rechter van deze rechtbank eiseres niet-ontvankelijk verklaard in haar vorderingen. In dit vonnis is overwogen dat het “de bestuursrechter [is] die in beginsel uitsluitend bevoegd is over het besluit van 30 januari 2018 – en de in dat kader door Stichting Ida Gerhardt opgeworpen vraag of de gemeente gehouden is het in het besluit vermelde, op doordecentralisatie gericht tijdpad te volgen – te oordelen. Niet ter discussie staat dat de bestuursrechtelijk procedure in algemene zin heeft te gelden als een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang. Een doelmatige taakverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter brengt met zich dat de civiele rechter het oordeel over de vorderingen aan de bestuursrechter dient over te laten.”
4.3.
Artikel 70, eerste lid, Rv bepaalt dat voor zover de rechter de aanlegger in zijn vordering niet-ontvankelijk verklaart omdat beroep bij een bestuursrechter kon worden ingesteld, dit in het vonnis wordt vermeld. Ingevolge het tweede lid van die bepaling vermeldt de rechter, indien de niet-ontvankelijkheid voor de aanlegger onduidelijk kon zijn, tevens in het vonnis bij welk orgaan alsnog bezwaar kan worden gemaakt of alsnog beroep kan worden ingesteld. Het orgaan waarbij alsnog bezwaar kan worden gemaakt of alsnog beroep kan worden ingesteld, is aan die beslissing gebonden. Gelet hierop is de rechtbank gebonden aan het oordeel van de kort geding rechter dat in dit geval de aangewezen weg de beroepsprocedure is en zal de rechtbank de vraag beantwoorden of verweerder zich aan het in het bestreden besluit genoemde tijdpad moet houden.
4.4.
De rechtbank overweegt als volgt. In het bestreden besluit is een tijdpad opgenomen dat is gericht op het sluiten van een overeenkomst tot doordecentralisatie. Een eventuele overeenkomst zal uiteindelijk nog door de gemeenteraad goedgekeurd moeten worden. Dit betekent dat verweerder, zoals eiseres weet, niet in eigen hand heeft of het tijdpad precies gevolgd kan worden. Dat is in de praktijk ook al gebleken, omdat een deel van het tijdpad niet is uitgevoerd als gevolg van uitgestelde raadsvergaderingen. Verder moet niet uit het oog worden verloren dat de mogelijkheid bestaat dat partijen niet tot overeenstemming komen over doordecentralisatie op grond van artikel 76v van de Wvo. In dat geval zal op de reguliere wijze van onderwijshuisvesting (kort gezegd het ter beschikking stellen van een schoolgebouw door verweerder na opname in het Programma) moeten worden teruggevallen en verliest het tijdpad grotendeels zijn betekenis. Eiseres heeft dan ook niet ervan uit kunnen gaan dat het tijdpad in beton is gegoten en dat verweerder met het bestreden besluit een juridisch afdwingbare binding aan het tijdpad tot stand heeft willen brengen. Het gaat om inspanningsverplichtingen van verweerder binnen het scenario van doordecentralisatie. Die inspanningen zijn erop gericht dat eiseres uiterlijk per 1 augustus 2018 de melding aan het Ministerie kan doen en dat zij in december 2018-januari 2019 open dagen kan organiseren in het nieuwe schoolgebouw, met als einddoel dat de [naam academie] in augustus 2019 van start kan gaan. Als er geen overeenkomst tot stand komt en op reguliere wijze in huisvesting voorzien moet worden, veranderen die drie doelen niet. De rechtbank ziet op grond van de overgelegde stukken en het verhandelde op de zitting onvoldoende aanknopingspunten om de verwachting te rechtvaardigen dat deze doelen niet gehaald gaan worden als gevolg van de handelwijze van verweerder. Voor het toewijzen van het verzoek van eiseres of het treffen van enige andere voorziening bestaat daarom geen aanleiding.
5.1.
Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het geschil definitief te beslechten, omdat er nog geen inhoudelijke beslissing op bezwaar op de aanvraag van eiseres is genomen en verweerder daarin aandacht moet besteden aan de punten als genoemd in 3.3. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen en verweerder opdragen alsnog een besluit te nemen op de aanvraag van eiseres om een voorziening ten behoeve van de [naam academie] op te nemen in het Programma onderwijshuisvesting 2018, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Dit besluit dient uiterlijk drie weken na verzending van deze uitspraak te worden genomen, omdat eiseres uiterlijk 1 augustus 2018 de melding aan het Ministerie moet doen. Duidelijkheid over eventuele opname van een voorziening in het Programma 2018 kan daarbij van belang zijn.
5.2.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op uiterlijk drie weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.002,00;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,00 aan eiseres te vergoeden;
- wijst het meer of anders verzochte af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Drenth, voorzitter, mr. W.J.A.M. van Brussel en mr. E.I. Terborg-Wijnaldum, leden, in aanwezigheid van mr. M. van Excel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.