ECLI:NL:RBNHO:2018:3736

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 17/528

uitspraak van de meervoudige kamer van 3 mei 2018 in de zaak tussen

[eisers] , te [woonplaats] , eisers

(gemachtigde: mr. R.M. Rensing),

de burgemeester van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder

(gemachtigden: mr. M.L. Batting en mr. J. van de Kort).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
N.V. Luchthaven Schiphol, te Haarlemmermeer

(gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten).

Procesverloop

Bij besluit van 20 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder een Aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 2:1G, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Haarlemmermeer 2017 (de APV) genomen, op grond waarvan het

- kort samengevat - binnen het aangewezen gebied op de luchthaven Schiphol verboden is om taxidiensten aan te bieden, met uitzondering van de taxidiensten die vanuit een taxi worden aangeboden.

Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en verweerder daarbij verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep ingevolge artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft hiermee ingestemd. De rechtbank heeft partijen vervolgens laten weten het bezwaarschrift als beroepschrift te behandelen.

Eisers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Bij uitspraak van 27 januari 2017 heeft de voorzieningenrechter, bij wijze van ordemaatregel, het Aanwijzingsbesluit geschorst tot uitspraak is gedaan op het verzoek (HAA/17/418).

Het verzoek van N.V. Luchthaven Schiphol (Schiphol) om opheffing van deze schorsing heeft de voorzieningenrechter bij uitspraak van 30 januari 2017 afgewezen (HAA/17/503).

Bij uitspraak van 7 februari 2017 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eisers afgewezen (ECLI:NL:RBNHO:2017:924).

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2018. Namens eisers is verschenen [naam 1] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.J.P. Smal, bijgestaan door zijn gemachtigden. Namens derde-partij zijn verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde.

Overwegingen

1.1

Schiphol is in artikel 8.1b, lid 1, van de Wet Luchtvaart aangewezen als exploitant van de luchthaven Schiphol. Ingevolge artikel 8.25a van die wet treft zij daartoe de voorzieningen die nodig zijn voor een goede afwikkeling van het luchthavenverkeer en het daarmee samenhangende personen- en goederenververvoer op de luchthaven. Schiphol heeft in dat kader het taxivervoer op de luchthaven - kort en zakelijk samengevat - als volgt georganiseerd. Het taxiaanbod op Schiphol is gesitueerd op de zogeheten A-baan bij de aankomstpassage, waar 14 plekken aanwezig zijn voor het aanbieden van taxidiensten aan passagiers van de luchthaven. Het taxivervoer wordt hier aangeboden door taxibedrijven met wie Schiphol op basis van een aanbesteding een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten (de zogeheten concessiehouders) alsmede door taxiorganisaties die door de Stichting Taxi Controle (STC) op basis van kwaliteitseisen zijn geaccepteerd (de zogeheten Geaccepteerde Taxi Organisaties: hierna te noemen: GTO’s). De taxi’s dienen in een daarvoor bestemde bufferzone te wachten tot zij een plek kunnen innemen op de A-baan. Iedere taxichauffeur kan zich zo hij dat wil aansluiten bij een GTO, mits hij voldoet aan de kwaliteitseisen. Die eisen komen er in feite op neer dat de chauffeur zich fatsoenlijk kleedt en gedraagt, zich dienstverlenend opstelt, geen ritten weigert, creditcards accepteert en de klant geeft waar hij recht op heeft, zoals een rit zonder omwegen naar zijn bestemming en een kwitantie bij het afrekenen.

1.2

Namens Schiphol is gesteld dat een groeiend aantal taxichauffeurs sinds omstreeks 2015 heeft getracht om op de luchthaven taxiritten te bemachtigen buiten de door Schiphol georganiseerde systematiek om. Een en ander veroorzaakt zowel in de aankomsthal als op het Jan Dellaertplein volgens Schiphol, maar ook volgens verweerder, een zeer grote mate van hinder.

2.1

Verweerder heeft een Aanwijzingsbesluit genomen waarin verweerder een gebied heeft aangewezen binnen de luchthaven Schiphol, waarbinnen het verboden is om taxidiensten aan te bieden, met uitzondering van taxidiensten die vanuit een taxi worden aangeboden. Aan dit besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat in de gemeente Haarlemmermeer sinds enige tijd sprake is van (ernstige) overlast van bepaalde vormen van aanbod van taxidiensten. Deze overlast manifesteert zich met name - wegens de hoge concentratie van het taxiaanbod aldaar - op de Luchthaven Schiphol, waar zowel derden ten behoeve van de taxichauffeurs, als ook de taxichauffeurs zelf in de aankomsthal en op het daarvoor gelegen terrein op een ongewenste wijze aan de passagiers en bezoekers op Schiphol taxidiensten aanbieden. Met deze ongewenste wijze van aanbieden wordt bedoeld dat de passagiers op Schiphol op een intimiderende of zelfs een agressieve wijze worden benaderd. De handelwijze van de taxi-aanbieders heeft een nadelig effect op het veiligheidsgevoel van de passagiers en bezoekers in de gemeente en op de luchthaven Schiphol in het bijzonder. Door het grote aanbod van taxiaanbieders en de manier waarop deze diensten aangeboden worden is sprake van een verstoring van de openbare orde. De enige manier om dit tegen te gaan is om een gebied aan te wijzen waar een algeheel verbod geldt voor het aanbieden van taxidiensten. De meeste overlast vindt plaats op het Jan Dellaertplein en bij de diverse uitgangen van het terminalgebouw van Schiphol, aldus verweerder. Er wordt periodiek gekeken of de aanwijzing van het verbodsgebied noodzakelijk is. Indien nodig, zal op basis van de openbare orde het gebied verder worden verkleind, vergroot of worden opgeheven.

2.2

Met betrekking tot de gestelde overlast heeft verweerder zich (onder meer) gebaseerd op het op 29 november 2016 op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van de Koninklijke Marechaussee (KMar) op Schiphol waarin een overzicht wordt gegeven van de geregistreerde incidenten (in totaal 798) in de periode vanaf 1 januari 2016 tot en met
20 november 2016 betreffende taxi-gerelateerde zaken. De incidenten betreffen overlastsituaties (bijvoorbeeld het hinderlijk aanwezig zijn van taxiaanbieders in het terminalcomplex of op het Jan Dellaertplein door voor de passagiers te gaan staan, het hinderlijk voor de uitgangen staan waardoor men geen vrije doorgang meer heeft), beledigingen (bijvoorbeeld beledigingen geuit door aanbieders van taxidiensten jegens passagiers, medewerkers van Schiphol of het door Schiphol ingezette beveiligingsbedrijf, maar ook belediging door medewerkers van het beveiligingsbedrijf jegens taxiaanbieders), bedreigingen (bijvoorbeeld bedreigingen van medewerkers van Schiphol, bedreiging en intimidatie van beveiligers, bedreiging van klanten die het bedrag niet willen betalen, de dreiging klanten uit de auto te zetten), oplichting (bijvoorbeeld tientallen gevallen waarbij klanten een ritprijs hebben betaald die niet in verhouding staat met de afgelegde afstand) en mishandeling tussen taxiaanbieders en het beveiligingsbedrijf of tussen taxiaanbieders onderling.

3.1

Op grond van artikel 2:1G, eerste lid, van de APV kan de burgemeester in het belang van de openbare orde, locaties of gebieden aanwijzen waar het verboden is om taxidiensten, dan wel door hem te bepalen categorieën van taxidiensten aan te bieden op de openbare, in de openlucht gelegen plaatsen of in openbaar toegankelijke gebouwen.

Op grond van artikel 2:1G, tweede lid, van de APV wordt de aanwijzing, bedoeld in het eerste lid, als ook de invulling daarvan, periodiek geëvalueerd op de noodzaak daarvan.

3.2

In de toelichting bij artikel 2:1G van de APV is onder “Algemene toelichting: Openbare ordeproblematiek Schiphol” onder meer het volgende opgenomen:

“ Uit informatie van de Koninklijke Marechaussee en de vele overlastmeldingen die bij de luchthaven Schiphol, de gemeente Haarlemmermeer en Amsterdam zijn binnen gekomen en de evaluatie van de genomen maatregelen, is gebleken dat er op Schiphol nog steeds grote overlast plaatsvindt door aanbieders van taxidiensten. De handelswijze van de taxi-aanbieders heeft een nadelig effect op het veiligheidsgevoel van de passagiers c.q. bezoekers in de gemeente en op de luchthaven Schiphol in het bijzonder. Zo is er sprake van ophouden, beledigen en bedreigen van passagiers, personeel van de luchthaven en andere taxichauffeurs. Ook is er sprake van opstootjes en mishandelingen. De ernst van de situatie en het belang van herstel en bevordering van de openbare orde maakt een wijziging van de APV, waarbij de burgemeester de mogelijkheid krijgt het aanbieden van taxivervoer op bepaalde plekken te beperken, noodzakelijk.

(…)

Artikel 2:1G (nieuw)

Het nieuwe artikel 2:1G van de APV beoogt een dekkende oplossing te bieden door het mogelijk te maken om in specifieke gebieden - waar er sprake is van verstoring van de openbare orde - het aanbieden van taxidiensten te verbieden. Dit gebied en de categorieën van taxidiensten die specifiek kunnen worden geduid, worden door de burgemeester aangewezen in een zogenaamd aanwijsbesluit. De ernstige verstoringen van de openbare orde op Schiphol rechtvaardigen een dergelijke maatregel. Daarbij is van belang dat de beperking alleen geldt voor een gebied rondom het terminalgebouw. De beperking is bedoeld om een verstoring van de openbare orde te voorkomen, waarbij de passagiers bij het verlaten van de luchthaven niet direct geconfronteerd worden met een door taxi-aanbieders veroorzaakte onoverzichtelijke en wanordelijke situatie. Buiten de aangewezen zone kunnen taxidiensten op de gebruikelijke wijze worden aangeboden. Op termijn zal geprobeerd worden om, indien de situatie ter plekke dit toelaat, de intensiteit van de maatregelen te verminderen. Dit kan door bijvoorbeeld meerdere categorieën van taxidiensten van het verbod uit te zonderen, of een kleiner gebied aan te wijzen waar het verbod geldt. Deze bevoegdheid ligt bij de burgemeester. Het tweede lid benadrukt dat de proportionaliteit van de maatregelen periodiek wordt beoordeeld.

Deze APV wijziging is een maatregel met als doel om de openbare orde te verbeteren. Ook andere aspecten van het taxibeleid rond Schiphol zijn in beweging. Zo wordt samen met Schiphol en Amsterdam gekeken naar een mogelijke aanpassing van het huidige taxisysteem.”

4.1

Eisers betogen dat artikel 2:1G van de APV onverbindend is wegens strijd met de Wet personenvervoer 2000 (Wpv 2000). Zij voeren hiertoe aan dat verweerder niet bevoegd is om in de APV de Wpv 2000 aan te vullen, omdat de Wpv 2000 uitputtend is bedoeld. Zij vinden daartoe steun in het arrest van het Gerechtshof Amsterdam (het Gerechtshof) van
14 april 2015 (ECLI:NL:GHAMS:2015:1348). Dat verweerder in het artikel naar de openbare orde verwijst maakt dit niet anders, aldus eisers.

4.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 2:1G van de APV niet op de
Wpv 2000 is gebaseerd. In het onderhavige geval heeft de gemeenteraad gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om op grond van de artikelen 147 en 149 van de Gemeentewet verordeningen te maken die hij in het belang van de gemeente nodig acht. Daaronder dient ook te worden verstaan het belang van handhaving van de openbare orde. De gemeenteraad heeft die bevoegdheid in dit geval ingezet vanuit een ander motief dan die van de Wpv 2000. De Wpv 2000 heeft tot doelstelling het verbeteren en waarborgen van de kwaliteit van taxivervoer, terwijl de gemeenteraad met het betreffende artikel het beschermen van de openbare orde op het oog heeft. In de Wpv 2000 is niet bepaald dat het de burgemeester niet zou zijn toegestaan om uit oogpunt van openbare orde plaatsen aan te wijzen waar het niet is toegestaan taxidiensten aan te bieden. De Wpv 2000 laat de “eigen” verordenende bevoegdheden en bevoegdheden die op basis daarvan aan de burgemeester zijn toebedeeld juist onverlet. Van strijd met de Wpv 2000 is dus geen sprake.

4.3

De verbindendheid van een algemeen verbindend voorschrift, zoals in het onderhavige geval artikel 2:1G van de APV, kan in deze procedure slechts bij wijze van exceptieve toetsing aan de orde komen. De exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling of met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.

4.4

De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van de Wpv 2000 op grond waarvan artikel 2:1G van de APV onverbindend moet worden geacht en overweegt daartoe als volgt. Het betreffende artikel is in de APV ondergebracht in Afdeling 1 luidende “Bestrijding van Ongeregeldheden” van Hoofdstuk 2, met als opschrift “Openbare Orde”. Zoals verweerder heeft toegelicht strekt het artikel ertoe om in specifieke gebieden – waar sprake is van verstoringen van de openbare orde – het aanbieden van taxidiensten te verbieden ter bescherming van die openbare orde. Dit betekent dat aan artikel 2:1G van de APV een ander motief ten grondslag ligt dan aan de Wpv 2000, die – voor zover hier van belang – ziet op de kwaliteit van het taxivervoer. Nu het motief is gelegen in de openbare orde, is de gemeenteraad op grond van artikel 149 van de Gemeentewet bevoegd om een dergelijke verbodsbepaling in de APV op te nemen, van welke bevoegdheid de gemeenteraad in het onderhavige geval ook gebruik heeft gemaakt. Van een op de Wpv 2000 gebaseerde bevoegdheid is dus geen sprake en van doorkruising van de bedoeling van de hogere wetgever evenmin. De vraag of de Wpv 2000 al dan niet uitputtend is bedoeld is, gelet op het voorgaande, niet relevant. Uit het voorgaande volgt evenzeer dat de uitspraak van het Gerechtshof van 14 april 2015 eisers niet kan baten, omdat sprake is van een andere situatie. De beroepsgrond slaagt niet.

5.1

Eisers betogen voorts dat artikel 2:1G van de APV onverbindend is wegens strijd met artikel 172, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet. Zij voeren hiertoe aan dat geen sprake is van verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 172 van de Gemeentewet, omdat geen sprake is van overtredingen van wettelijke voorschriften die zien op de openbare orde en/of van daadwerkelijke verstoringen van het gemeenschapsleven. Derhalve is verweerder buiten de hem in de Gemeentewet gegeven bevoegdheid getreden.

5.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van strijd met artikel 172 van de Gemeentewet, omdat hij dat artikel niet heeft toegepast. Met het vaststellen van het Aanwijzingsbesluit heeft verweerder gebruik gemaakt van de aan hem gegeven bevoegdheid ingevolge artikel 2:1G van de APV.

5.3

De rechtbank is van oordeel dat artikel 2:1G van de APV niet onverbindend is wegens strijdigheid met artikel 172 van de Gemeentewet, omdat verweerder aan dat artikel geen toepassing heeft gegeven. Er is geen sprake van feitelijke handhaving van de openbare orde zoals bedoeld in dat artikel. In het onderhavige geval heeft verweerder gebruik gemaakt van de aan hem door de gemeenteraad gegeven bevoegdheid om op grond van artikel 2:1G, eerste lid, van de APV een gebied aan te wijzen waarin het in dat artikel opgenomen verbod geldt. Voor zover eisers betogen dat de toekenning van de bevoegdheid tot het nemen van het Aanwijzingsbesluit verweerder niet toekomt, is de rechtbank van oordeel dat deze bevoegdheid, die de gemeenteraad hem kon geven, past binnen de reikwijdte van de verantwoordelijkheid die verweerder heeft om toe te zien op de naleving van regels ten aanzien van de openbare orde. De beroepsgrond slaagt niet.

6.1

Eisers betogen dat het Aanwijzingsbesluit niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Zij voeren hiertoe aan dat de besluitvorming is gebaseerd op informatie die niet is te verifiëren, dan wel onjuist is. Voorts gaat verweerder er ten onrechte van uit dat eisers de openbare orde verstoren. Eisers stellen dat niet zij, maar Schiphol zelf middels het door haar ingeschakelde beveiligingsbedrijf [naam bedrijf] , aanleiding geeft tot de gestelde wanordelijkheden. Derhalve heeft verweerder een onjuiste belangenafweging gemaakt.

6.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de feiten die aan het Aanwijzingsbesluit ten grondslag zijn gelegd hun basis kennen in op ambtseed/ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal, zodat van de juistheid daarvan dient te worden uitgegaan. De geconstateerde feiten zijn talrijk en tonen de ernst van de situatie aan. Eisers hebben geen concrete feiten aangevoerd die de juistheid van de aangedragen feiten in twijfel trekken.

6.3

Op basis van de door verweerder overgelegde processen-verbaal van de Koninklijke Marechaussee, waaronder het proces-verbaal van 29 november 2016, de dagverslagen van [naam bedrijf] en de bij Schiphol ingediende klachten van bezoekers van de luchthaven, is voldoende aannemelijk geworden dat door de houding en werkwijze van de betreffende taxichauffeurs een normale gang van zaken zowel in de aankomsthal als op het Jan Dellaertplein ernstig wordt verstoord. Er is, blijkens genoemde processen-verbaal, sprake van het ophouden, beledigen en bedreigen van passagiers, personeel van de luchthaven en andere taxichauffeurs. Eisers zijn er niet in geslaagd om de juistheid van de door verweerder overgelegde stukken in twijfel te trekken. Dat verweerder volgens eisers niet inzichtelijk heeft gemaakt dat eisers verantwoordelijk zijn voor de verstoring van de openbare orde ter plaatste, doet aan het voorgaande niet af. Verweerder dient het algemene belang van handhaving van de openbare orde af te wegen tegen het belang van aanbieders van taxidiensten in het algemeen en niet tegen het specifieke belang van eisers. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemene belang van handhaving van de openbare orde zwaarder dient te wegen dan het belang van aanbieders van taxidiensten buiten de door Schiphol georganiseerde systematiek om. De beroepsgrond slaagt dus niet.

7.1

Eisers betogen dat het Aanwijzingsbesluit disproportioneel is, omdat het niet is beperkt in duur. Uit de door verweerder overgelegde memo van 5 februari 2018 blijkt dat verweerder zich niet zal houden aan de in artikel 2:1G, tweede lid, van de APV opgenomen periodieke evaluatieplicht. De evaluatie dient volgens de toelichting bij dat artikel zesmaandelijks plaats te vinden.

7.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de noodzaak van het Aanwijzingsbesluit op grond van artikel 2:1G, tweede lid, van de APV periodiek geëvalueerd dient te worden. De zesmaandelijkse evaluatieplicht zoals opgenomen in de toelichting van het artikel maakt geen onderdeel uit van het Aanwijzingsbesluit en kan dus niet betrokken worden bij de beoordeling van het Aanwijzingsbesluit.

7.3

De rechtbank ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het Aanwijzingsbesluit disproportioneel is. Uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt dat de noodzaak van het Aanwijzingsbesluit reeds tweemaal is geëvalueerd in de volgens eisers verplichte periode. De vraag of de zesmaandelijkse evaluatieplicht al dan niet onderdeel uitmaakt van het Aanwijzingsbesluit kan, gelet hierop, in het midden blijven.

De beroepsgrond slaagt niet.

8. Het beroep is ongegrond.

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. Steinhauser, voorzitter, mr. E.B. de Vries - van den Heuvel en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van mr. M. van Excel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 mei 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.