Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/418
uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 februari 2017 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam 1] en anderen, verzoekers
(gemachtigde: mr. R.M. Rensing),
en
de burgemeester van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder
(gemachtigde: mr. M.L. Batting).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
N.V. Luchthaven Schiphol, te Haarlemmermeer, gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten.
N.V. Luchthaven Schiphol, te Haarlemmermeer, gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten.
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder een Aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 2:1G, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Haarlemmermeer 2017 (de APV) genomen, op grond waarvan het - kort samengevat - binnen het aangewezen gebied op de luchthaven Schiphol verboden is om taxidiensten aan te bieden, met uitzondering van taxidiensten die vanuit een taxi worden aangeboden. Het bestreden besluit is in werking getreden op 30 januari 2017.
Verzoekers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en verweerder daarbij verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep ingevolge artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft hiermee ingestemd. De rechtbank heeft het beroep ingeschreven onder zaaknummer HAA 17/528.
Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 27 januari 2017 heeft de voorzieningenrechter, bij wijze van ordemaatregel, het Aanwijzingsbesluit geschorst tot uitspraak is gedaan op het verzoek.
Het verzoek van N.V. Luchthaven Schiphol (hierna: Schiphol) om opheffing van deze schorsing heeft de voorzieningenrechter bij uitspraak van 30 januari 2017 afgewezen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2017.
Namens verzoekers is onder meer verschenen [naam 1] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.J.P. Smal, werkzaam bij de gemeente Haarlemmermeer, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Namens derde-partij zijn verschenen, mr. [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Schiphol is in artikel 8.1b, lid 1, van de Wet Luchtvaart aangewezen als exploitant van de luchthaven Schiphol. Ingevolge artikel 8.25a van die wet treft zij daartoe de voorzieningen die nodig zijn voor een goede afwikkeling van het luchthavenverkeer en het daarmee samenhangende personen- en goederenververvoer op de luchthaven. Schiphol heeft in dat kader het taxivervoer op de luchthaven – kort en zakelijk samengevat – als volgt georganiseerd. Het taxiaanbod op Schiphol is gesitueerd op de zogeheten A-baan bij de aankomstpassage, waar 14 plekken aanwezig zijn voor het aanbieden van taxidiensten aan passagiers van de luchthaven. Het taxivervoer wordt hier aangeboden door taxibedrijven met wie Schiphol op basis van een aanbesteding een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten (de zogeheten concessiehouders) alsmede door taxiorganisaties die door de Stichting Taxi Controle (STC) op basis van kwaliteitseisen zijn geaccepteerd (de zogeheten Geaccepteerde Taxi Organisaties: hierna te noemen: GTO’s). De taxi’s dienen in een daarvoor bestemde bufferzone te wachten tot zij een plek kunnen innemen op de A-baan.
Iedere taxichauffeur kan zich zo hij dat wil aansluiten bij een GTO, mits hij voldoet aan de kwaliteitseisen. Die eisen komen er – zoals ter zitting nader is toegelicht – in feite op neer dat de chauffeur zich fatsoenlijk kleedt en gedraagt, zich dienstverlenend opstelt, geen ritten weigert, creditcards accepteert en de klant geeft waar hij recht op heeft, zoals een rit zonder omwegen naar zijn bestemming en een kwitantie bij het afrekenen.
3. Namens Schiphol is ter zitting gesteld dat een groeiend aantal taxichauffeurs (waaronder verzoekers) sinds omstreeks 2015 heeft getracht om op de luchthaven taxiritten te bemachtigen buiten de door Schiphol georganiseerde systematiek om. Een en ander veroorzaakt zowel in de aankomsthal als op het Jan Dellaertplein volgens Schiphol, maar ook volgens verweerder, een zeer grote mate van hinder.
4. Verweerder heeft daarom op 20 januari 2017 het bestreden Aanwijzingsbesluit genomen. In dit Aanwijzingsbesluit heeft verweerder een gebied aangewezen binnen de luchthaven Schiphol, waarbinnen het verboden is om taxidiensten aan te bieden, met uitzondering van taxidiensten die vanuit een taxi worden aangeboden
5. In de ‘Nota van de burgemeester’ van 20 januari 2017 heeft verweerder het Aanwijzingsbesluit als volgt gemotiveerd:
“In de gemeente Haarlemmermeer is sinds enige tijd sprake is van (ernstige) overlast van bepaalde vormen van aanbod van taxidiensten. Deze overlast manifesteert zich met name – wegens de hoge concentratie van het taxiaanbod aldaar – op de luchthaven Schiphol, waar zowel derden (ook wel ‘taxironselaars’ genoemd) ten behoeve van de taxichauffeurs, als ook de taxichauffeurs zelf, in de aankomsthal en op het daarvoor gelegen terrein op een ongewenste wijze aan de passagiers en bezoekers op Schiphol taxidiensten aanbieden. Met deze ongewenste wijze van aanbieden wordt bedoeld dat de passagiers op Schiphol op een intimiderende of zelfs een agressieve wijze worden benaderd.
De handelswijze van de taxi-aanbieders heeft een nadelig effect op het veiligheidsgevoel van de passagiers en bezoekers in de gemeente en op de luchthaven Schiphol in het bijzonder. In 2016 is gebleken dat de overlast op basis van de vigerende APV niet op een adequate manier aangepakt kan worden.
(…)
Door het grote aanbod van taxiaanbieders en de manier waarop deze diensten aangeboden worden is er sprake van een verstoring van de openbare orde. De enige manier om dit tegen te gaan is een gebied aan te wijzen waar een algeheel verbod geldt voor het aanbieden van taxidiensten. De meeste overlast vindt plaats op het Jan Dellaertplein en bij de diverse uitgangen van het terminalgebouw van Schiphol.”
6. Met betrekking tot de gestelde overlast heeft verweerder zich (onder meer) gebaseerd op het op 29 november 2016 op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van de Koninklijke Marechaussee (KMar) op Schiphol waarin een overzicht wordt gegeven van de geregistreerde incidenten (in totaal 798) in de periode vanaf 1 januari 2016 tot en met 20 november 2016 betreffende taxi-gerelateerde zaken. De incidenten betreffen overlastsituaties (bijvoorbeeld het hinderlijk aanwezig zijn van taxiaanbieders in het terminalcomplex of op het Jan Dellaertplein door voor de passagiers te gaan staan, het hinderlijk voor de uitgangen staan waardoor men geen vrije doorgang meer heeft), beledigingen (bijvoorbeeld beledigingen geuit door aanbieders van taxidiensten jegens passagiers, medewerkers van Schiphol of het door Schiphol ingezette beveiligingsbedrijf, maar ook belediging door medewerkers van het beveiligingsbedrijf jegens taxiaanbieders), bedreigingen (bijvoorbeeld bedreigingen van medewerkers van Schiphol, bedreiging en intimidatie van beveiligers, bedreiging van klanten die het bedrag niet willen betalen, de dreiging klanten uit de auto te zetten), oplichting (bijvoorbeeld tientallen gevallen waarbij klanten een ritprijs hebben betaald die niet in verhouding staat met de afgelegde afstand) en mishandeling tussen taxiaanbieders en het beveiligingsbedrijf of tussen taxiaanbieders onderling.
7. Het Aanwijzingsbesluit is gebaseerd op artikel 2:1G van de APV. Dit luidt als volgt:
1. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, locaties of gebieden aanwijzen waar het verboden is om taxidiensten, dan wel door hem te bepalen categorieën van taxidiensten aan te bieden op openbare, in de openlucht gelegen plaatsen of in openbaar toegankelijke gebouwen.
2. De aanwijzing, bedoeld in het eerste lid, als ook de invulling daarvan, wordt periodiek geëvalueerd op de noodzaak daarvan.
8. In de toelichting bij artikel 2:1G van de APV is onder “Algemene toelichting: Openbare ordeproblematiek Schiphol” onder meer het volgende opgenomen:
“ Uit informatie van de Koninklijke Marechaussee en de vele overlastmeldingen die bij de luchthaven Schiphol, de gemeente Haarlemmermeer en Amsterdam zijn binnen gekomen en de evaluatie van de genomen maatregelen, is gebleken dat er op Schiphol nog steeds grote overlast plaatsvindt door aanbieders van taxidiensten. De handelswijze van de taxi-aanbieders heeft een nadelig effect op het veiligheidsgevoel van de passagiers c.q. bezoekers in de gemeente en op de luchthaven Schiphol in het bijzonder. Zo is er sprake van ophouden, beledigen en bedreigen van passagiers, personeel van de luchthaven en andere taxichauffeurs. Ook is er sprake van opstootjes en mishandelingen. De ernst van de situatie en het belang van herstel en bevordering van de openbare orde maakt een wijziging van de APV, waarbij de burgemeester de mogelijkheid krijgt het aanbieden van taxivervoer op bepaalde plekken te beperken, noodzakelijk.
(…)
Artikel 2:1G (nieuw)
Het nieuwe artikel 2:1G van de APV beoogt een dekkende oplossing te bieden door het mogelijk te maken om in specifieke gebieden – waar er sprake is van verstoring van de openbare orde – het aanbieden van taxidiensten te verbieden. Dit gebied en de categorieën van taxidiensten die specifiek kunnen worden geduid, worden door de burgemeester aangewezen in een zogenaamd aanwijsbesluit. De ernstige verstoringen van de openbare orde op Schiphol rechtvaardigen een dergelijke maatregel. Daarbij is van belang dat de beperking alleen geldt voor een gebied rondom het terminalgebouw. De beperking is bedoeld om een verstoring van de openbare orde te voorkomen, waarbij de passagiers bij het verlaten van de luchthaven niet direct geconfronteerd worden met een door taxi-aanbieders veroorzaakte onoverzichtelijke en wanordelijke situatie. Buiten de aangewezen zone kunnen taxidiensten op de gebruikelijke wijze worden aangeboden. Op termijn zal geprobeerd worden om, indien de situatie ter plekke dit toelaat, de intensiteit van de maatregelen te verminderen. Dit kan door bijvoorbeeld meerdere categorieën van taxidiensten van het verbod uit te zonderen, of een kleiner gebied aan te wijzen waar het verbod geldt. Deze bevoegdheid ligt bij de burgemeester. Het tweede lid benadrukt dat de proportionaliteit van de maatregelen periodiek wordt beoordeeld.
Deze APV wijziging is een maatregel met als doel om de openbare orde te verbeteren. Ook andere aspecten van het taxibeleid rond Schiphol zijn in beweging. Zo wordt samen met Schiphol en Amsterdam gekeken naar een mogelijke aanpassing van het huidige taxisysteem.”
9. Verzoekers zijn allen taxichauffeurs en in het bezit van een taxivergunning op grond van artikel 76 van de Wet personenvervoer 2000 (Wpv 2000). Zij wensen geen gebruik te maken van de A-baan en willen hun taxidiensten aanbieden op de openbare weg bij de luchthaven. Zij bestrijden het Aanwijzingsbesluit omdat het voor hen hierdoor feitelijk permanent onmogelijk wordt gemaakt om taxidiensten aan te bieden binnen het in het Aanwijzingsbesluit aangewezen gebied bij de luchthaven Schiphol
10. Verzoekers voeren in de eerste plaats aan dat artikel 2:1G van de APV onverbindend is wegens strijd met de Wpv 2000. Verzoekers zijn van mening dat de Wpv 2000 uitputtend van karakter is en dat in de APV geen aanvullende regelingen mogen worden opgenomen ten aanzien van taxivervoer, ook niet voor zover het betreft de openbare orde. Zij vinden daartoe steun in het arrest van het Gerechtshof Amsterdam (hierna: het hof) van 14 april 2015 (ECLI:NL:GHAMS:2015:1348).
11. In rechtsoverweging 7 van dit arrest heeft het hof in een strafzaak ten aanzien van het inmiddels vervallen artikel 5:14 van de APV het volgende overwogen:
“Uit deze wet- en regelgeving - in onderling verband en samenhang beschouwd - kan als conclusie worden getrokken dat deze strekt tot het bevorderen/verbeteren van de kwaliteit van het taxivervoer, met name in de zogenaamde opstapmarkt.
Het hof komt bij deze stand van zaken, gelet op hiervoor geciteerde wet- en regelgeving in onderling verband en samenhang beschouwd, tot het oordeel dat de gemeente Haarlemmermeer ten onrechte artikel 5:14, derde lid, van de APV als uitwerking dan wel als uitvoering van de artikelen 82 tot en met 82b Wpv 2000 (gemeentelijke bevoegdheden) heeft opgevat. Artikel 82 Wpv 2000 bepaalt immers dat de gemeentelijke autoriteiten slechts bepalingen in het leven mogen roepen die dienen ter bevordering van de kwaliteit van het taxivervoer. Dat geldt tevens voor de artikelen 82a en 82b Wpv 2000, die daarvan een uitwerking beogen te zijn. Tot meer zijn de gemeentelijke overheden in dezen niet bevoegd. Het categorisch verbieden van taxivervoer op Schiphol valt daar naar het oordeel van het hof niet onder. In zoverre is de gemeenteraad buiten haar verordenende bevoegdheden getreden. Dat op dat verbod een uitzondering is gemaakt voor taxi’s met een “Schipholtaxivergunning” die gebruik kunnen maken van de A-baan, maakt dat niet anders.
Nu de uitwerking die de gemeente Haarlemmermeer aan deze bepalingen heeft gegeven in artikel 5:14, derde lid, van de APV geen steun vindt in de wettelijke bepalingen van de artikelen 82 tot en met 82b Wvp 2000, leidt dit tot de conclusie dat artikel 5:14, derde lid, van de APV van de gemeente Haarlemmermeer in zoverre niet verbindend is. Nu de gemeente Haarlemmermeer voorts in gebreke is gebleven te bepalen welke voor het openbaar verkeer openstaande weg op Schiphol de voor ‘taxi bestemde rijbaan’ is, kan ook overigens vanuit dat gezichtspunt geen strafbaar feit worden vastgesteld. Uit het voorgaande volgt voorts dat op alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen op de luchthaven Schiphol, taxivervoer mag worden verricht en aangeboden.
De slotsom luidt dat artikel 5:14 van de APV Haarlemmermeer gedeeltelijk – voor zover het artikel 5:14, derde lid betreft - onverbindend is.”
12. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. De verbindendheid van een algemeen verbindend voorschrift, zoals in het onderhavige geval artikel 2:1G van de APV, kan in deze procedure slechts bij wijze van exceptieve toetsing aan de orde komen. De exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling of met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
13. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het arrest van het hof een andersoortige casus betrof dan de casus die hier voorligt. Bij het hof stond het destijds geldende artikel 5:14, derde lid, van de APV ter discussie. Deze bepaling was anders dan de hier bestreden bepaling niet opgenomen in hoofdstuk 2 van de APV (Openbare orde), maar in hoofdstuk 5 met als titel “Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente”, en onder afdeling 3 “Goederen en diensten”. Voorts strekte dit artikel – hetgeen ook valt te lezen in voornoemd arrest en ter zitting namens verweerder desgevraagd is bevestigd – tot uitwerking dan wel uitvoering van de artikelen 82 tot en met 82b Wpv 2000.
14. Hoewel een en ander een principiële beoordeling vergt waarvoor in beginsel de voorlopige voorziening zich niet leent, ziet de voorzieningenrechter een voorlopig oordeel gevend geen aanleiding om ook artikel 2:1G van de APV, zoals thans in de APV is neergelegd, onverbindend te achten wegens strijd met de Wpv 2000.
15. De Wpv 2000, in werking getreden op 1 januari 2001 (Stb. 2000,564) en bij wet van 26 mei 2011 (Stb. 2011, 289 hierna Wijzigingswet) gewijzigd in verband met regels ter bevordering van de kwaliteit in het taxivervoer (kamerstukken 32424), bevat onder meer in Hoofdstuk V met als opschrift “ Taxivervoer” in paragraaf 5, luidende “ gemeentelijke bevoegdheden” de volgende van belang zijnde bepaling:
Artikel 82
Lid 1. Bij of krachtens gemeentelijke verordening kunnen regels worden gesteld die in het belang zijn van de kwaliteit van op de gemeentelijke openbare weg aangeboden taxivervoer.
Lid 2. De in het eerste lid bedoelde regels strekken tot aanvulling van de bij of krachtens deze wet vastgestelde bepalingen en hebben geen betrekking op andere onderwerpen dan die van de artikelen 82a en 82b.
16. In de memorie van toelichting op de Wijzigingswet (Kamerstukken 2, 2009/10, 32 424, nr.3) staat bij de artikelsgewijze toelichting bij artikel 82 van de Wpv 2000 onder meer het volgende vermeld:
“In de artikelen 82 tot en met 82b zijn voor gemeenten aanvullende bevoegdheden opgenomen om regels te stellen over taxivervoer.
(…)
De gemeentelijke regels moeten op grond van het tweede lid van die bepaling (lees: artikel 82 van de Wpv 2000) strekken tot aanvulling van de rijksregelgeving en mogen geen betrekking hebben op andere onderwerpen dan genoemd in de artikelen 82a en 82b. Indien op grond van artikel 79 bijvoorbeeld een landelijke basisregel over een daklicht is of wordt vastgesteld mag de gemeentelijke verordening van artikel 82a of 82b die regel niet doorkruisen door bijvoorbeeld een andersoortig daklicht voor te schrijven. Wel is het mogelijk dat een gemeente in een dergelijke gemeentelijke verordening gelet op de plaatselijke omstandigheden of in verband met de invoering van het model van groepsvorming, een aanvullend (groeps)kenmerk op de taxi voorschrijft, daarbij het landelijk basisregime onverlet latend.
(…)
Bij de redactie van de artikel 82 tot en met 82b is acht geslagen op onder meer de artikel 115, 121 en 122 van de Gemeentewet. Mede in dat licht en mede in het belang van duidelijkheid en rechtszekerheid voor burgers en overheden, wordt met de artikel 82 tot en met 82b alsmede met het gewijzigde artikel 87 voor de in die artikelen genoemde onderwerpen zo nauwkeurig mogelijk aangegeven wat het speelveld van de gemeentelijke bevoegdheden is. De artikelen 82 tot en met 82b stellen binnen dit speelveld gemeentelijke bevoegdheden buiten twijfel. Voor het overige wordt met dit wetsvoorstel niet beoogd om veranderingen in de bestaande gemeentelijke bevoegdheden aan te brengen.”
17. Anders dan verzoekers is de voorzieningenrechter voorshands van oordeel dat de artikelen 82 tot en met 82b van de Wpv 2000 door de wetgever expliciet zijn opgenomen met het oog op de afstemming tussen de landelijke regels inzake de kwaliteit van het taxivervoer en de aanvullende gemeentelijke bevoegdheid op dat gebied. Daarmee wordt – zoals uitdrukkelijk in de memorie van toelichting staat vermeld – “niet beoogd om veranderingen in de bestaande gemeentelijke bevoegdheden aan te brengen”. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan derhalve – anders dan door verzoekers kennelijk wordt betoogd – bezwaarlijk worden staande gehouden dat de wetgever met de Wpv 2000 ook heeft beoogd om afbreuk te doen aan de aan verweerder in het kader van de openbare orde in de Gemeentewet of in de APV gegeven bevoegdheden. In zoverre faalt het betoog van verzoekers dat met de Wpv 2000 is beoogd een exclusieve uitputtende regeling te treffen ingevolge welke het verweerder niet meer toegestaan zou zijn om ten aanzien van aspecten met betrekking tot het taxivervoer, in het kader van de openbare orde gebruik te maken van zijn bevoegdheden in de Gemeentewet of de APV. Van de door verzoekers gestelde doorkruising van hetgeen de wetgever met de Wpv 2000 zou hebben beoogd is dan ook naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake. Met verweerder is de voorzieningenrechter dan ook voorshands van oordeel dat artikel 2:1G van de APV niet wegens strijd met de Wpv 2000 onverbindend verklaard zou moeten worden.
18. Verzoekers betogen verder dat artikel 2:1G van de APV onverbindend geacht moet worden wegens strijd met artikel 172 van de Gemeentewet. De voorzieningenrechter heeft dit betoog zo opgevat dat verzoekers van mening zijn dat verweerder uit hoofde van artikel 172 van de Gemeentewet slechts bevoegd is om besluiten te nemen in het kader van de handhaving van de openbare orde wanneer er sprake is van feitelijke en concrete ordeverstoringen waartegen onmiddellijk en daadkrachtig moet worden opgetreden. Hiervan is, aldus verzoekers, geen sprake zodat verweerder buiten de hem in de Gemeentewet gegeven bevoegdheid is getreden. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
19. Ingevolge artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met de handhaving van de openbare orde.
Ingevolge het tweede lid is de burgemeester bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie.
Ingevolge het derde lid is de burgemeester bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
20. De APV is een verordening als bedoeld in de artikelen 147 en 149 van de Gemeentewet. In de APV is artikel 2:1G ondergebracht in Afdeling 1 luidende “Bestrijding van Ongeregeldheden” van Hoofdstuk 2, met als opschrift ”Openbare Orde”. Aldus heeft de raad van de gemeente Haarlemmermeer, met gebruikmaking van zijn bij de Gemeentewet gegeven bevoegdheden, een regeling gegeven voor het in het belang van de openbare orde aanwijzen van specifieke gebieden waar het aanbieden van bepaalde vormen van taxidiensten in zijn geheel wordt verboden. De uitvoering daarvan heeft de raad opgedragen aan verweerder. Gelet op de bewoordingen en de plaatsing van artikel 2:1G binnen de APV betreft die bepaling – zoals hiervoor ook reeds is overwogen – de feitelijke handhaving van de openbare orde. Daarmee is gelet op artikel 172 van de Gemeentewet uitsluitend verweerder belast.
21. Los van de vraag of artikel 172 van de Gemeentewet hier aan de orde is, is – het betoog van verzoekers volgend – de vraag die voorligt of verweerder met de hem gegeven bevoegdheid in de APV nog binnen de reikwijdte van de hem in artikel 172 van de Gemeentewet gegeven algemene bevoegdheid tot handhaving van de openbare orde blijft. Anders dan verzoekers beantwoordt de voorzieningenrechter deze vraag vooralsnog bevestigend. Volgens de wetsgeschiedenis van artikel 172 van de Gemeentewet is de zorg voor de handhaving van de openbare orde exclusief aan verweerder opgedragen, en dit bestaat uit het feitelijk herstellen en bewaren van de openbare orde (Kamerstukken 2 1985/1986, 19 303, nr 3, blz. 49). Anders dan verzoekers betogen, acht de voorzieningenrechter het nemen van een besluit als bedoeld in artikel 2:1G van de APV – gegeven het daarmee beoogde oogmerk en met inachtneming van de inhoud van het hiervoor genoemde proces-verbaal van de KMar – wel verenigbaar met dit criterium. De voorzieningenrechter ziet dan ook voorshands onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat sprake zou zijn van onverbindendheid wegens strijd met artikel 172 van de Gemeentewet.
22. Verzoekers voeren voorts aan dat verweerder bij zijn besluitvorming er ten onrechte vanuit is gegaan dat zij de openbare orde verstoren. Verzoekers stellen dat niet zij maar Schiphol zelf middels het door haar ingeschakelde beveiligingsbedrijf Fred Beveiligt aanleiding geeft tot de gestelde wanordelijkheden. Verzoekers zijn dan ook van mening dat verweerder daarom een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt.
23. Bij zijn verdere inhoudelijke beoordeling stelt de voorzieningenrechter voorop dat verweerder bij het nemen van een aanwijzingsbesluit een ruime beoordelingsmarge toekomt. Het is in eerste instantie aan verweerder om te beoordelen of de verstoring van de openbare orde door de wijze waarop taxidiensten worden aangeboden, dan wel ernstige vrees daarvoor, toepassing van artikel 2:1G van de APV rechtvaardigt, en om daarbij alle verschillende bij het nemen van een dergelijk besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen, waaronder enerzijds het belang van handhaving van de openbare orde en anderzijds het belang van taxichauffeurs met een vergunning op grond van de Wpv 2000, waarbij duur van de aanwijzing en omvang van het aangewezen gebied in verhouding moeten staan tot de noodzaak. Het is de taak van de bestuursrechter om te beoordelen of de aangevoerde omstandigheden van zodanige aard zijn dat in het voorliggende geval een bevoegdheid tot het nemen van een besluit als bedoeld in artikel 2:1G van de APV bestond. In dat geval wordt de afweging van verweerder terughoudend getoetst.
24. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat de APV het begrip “verstoring van de openbare orde” niet nader omlijnt. Daarom zal dienaangaande worden aangesloten bij hetgeen de Hoge Raad bij arrest van 30 januari 2007 (ECLI:NL:HR:2007:AZ2104) hieronder heeft begrepen. De beantwoording van de vraag of daarvan sprake is zal, aldus de Hoge Raad, moeten worden beantwoord aan de hand van het normale spraakgebruik, met inachtneming van de specifieke omstandigheden van het geval. Wil van een dergelijke verstoring kunnen worden gesproken, dan zal het moeten gaan om een verstoring van enige betekenis van de normale gang van zaken in of aan de desbetreffende openbare ruimte.
25. Gelijk hiervoor reeds is overwogen leent deze procedure zich niet voor een uitgebreid en gedetailleerd onderzoek naar alle feiten en omstandigheden welke in het onderhavige geval ten grondslag zijn gelegd aan het bestreden Aanwijzingsbesluit. Doch ook zonder een diepgaand feitenonderzoek kan de voorzieningenrechter niet anders concluderen dan dat houding en werkwijze van (in ieder geval een deel van) verzoekers, zoals dat naar voren komt uit het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van de KMar, welke rapportage namens verweerder alsmede namens Schiphol aan de hand van een aantal incidenten nog nader ter zitting is toegelicht, een normale gang van zaken zowel in de aankomsthal als op het Jan Dellaertplein ernstig verstoort. Het is de voorzieningenrechter voldoende aannemelijk geworden dat een en ander niet alleen de verhouding van verzoekers met de taxichauffeurs die wel binnen het door Schiphol gehanteerde systeem werken, onevenredig op scherp heeft gezet met alle risico’s en spanningen van dien, maar ook voldoende aanleiding geeft tot grote zorg over de wijze waarop passagiers bij het aanbieden van taxidiensten worden benaderd. Verzoekers zijn er voorshands niet in geslaagd om de door verweerder en Schiphol aan hun adres geuite verwijten en beschuldigingen op afdoende wijze te weerleggen.
26. Met het vorenstaande is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter de bevoegdheid van verweerder als bedoeld in artikel 2:1G van de APV gegeven.
27. Van een oneigenlijk gebruik van de verweerder in artikel 2:1G van de APV gegeven bevoegdheid is – anders dan verzoekers hebben willen betogen – niet gebleken. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het Aanwijzingsbesluit slechts is vastgesteld met het oog op bescherming van de financiële belangen van Schiphol bij het kunnen voortzetten van het door haar georganiseerde taxisysteem.
28. Het geheel overziend is de voorzieningenrechter vooralsnog van oordeel dat verweerder in redelijkheid, na afweging van de betrokken belangen, heeft kunnen besluiten tot het bestreden Aanwijzingsbesluit. Niet kan worden gezegd dat verweerder in het onderhavige geval niet het belang van de handhaving van de openbare orde heeft kunnen en mogen laten prevaleren boven het belang van verzoekers bij het vrij – en buiten het door Schiphol gehanteerde taxisysteem – kunnen aanbieden van taxidiensten. Dat – hetgeen de voorzieningenrechter op voorhand zeker niet wil uitsluiten – ook tussen verzoekers en medewerkers van Fred Beveiligt spanning is opgetreden en dat laatstgenoemden zich in dat kader evenmin van hun beste kant hebben laten zien, maakt dit niet anders. De wijze waarop Schiphol het taxivervoer op de luchthaven heeft georganiseerd staat in deze procedure niet ter discussie. Het valt naar het oordeel van de voorzieningenrechter te billijken dat verweerder onder de hiervoor geschetste omstandigheden met het Aanwijzingsbesluit vanuit het oogpunt van de handhaving van de openbare orde een doorkruising van de werking van dit systeem wil voorkomen. Feitelijk komt de inwerkingtreding van het Aanwijzingsbesluit voor verzoekers erop neer dat – willen zij op de luchthaven taxidiensten kunnen blijven aanbieden – zij zich zullen moeten voegen binnen het door Schiphol gehanteerde taxisysteem. Verzoekers zijn daartoe in de gelegenheid en kunnen zich – naar door Schiphol ter zitting onweersproken is gesteld – aansluiten bij één van de acht actieve GTO’s. Dat zij dat kennelijk om hen moverende redenen niet willen, valt in het kader van de door verweerder te maken belangenafweging binnen hun eigen risicosfeer. De voorzieningenrechter neemt tenslotte in aanmerking dat – zoals ter zitting namens verweerder is gesteld – de effecten van het Aanwijzingsbesluit in ieder geval na een periode van zes maanden zullen worden geëvalueerd en dat alsdan ook zal worden beoordeeld of de maatregel nog nodig is dan wel zal kunnen worden ingetrokken
29. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen wordt het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 februari 2017.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.