Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/4057
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 november 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. F.R. Duijn),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J. Loggen-ten Hoopen).
Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiser verleende vergunning ten behoeve van de exploitatie van coffeeshop [naam 1] (hierna ook: de coffeeshop), gevestigd aan de [adres 1] , met ingang van 22 februari 2017 ingetrokken.
De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft bij uitspraak van 24 februari 2017 (zaaknummer HAA 17/925) de verzochte voorlopige voorziening toegewezen in die zin dat het primaire besluit wordt geschorst totdat op het bezwaar is beslist.
Bij besluit van 28 augustus 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit aangepast voor wat betreft de intrekkingstermijn en de exploitatievergunning ingetrokken met ingang van vier weken na de datum van het bestreden besluit. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar, onder aanvulling van de motivering van het primaire besluit, ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft bij uitspraak van 25 september 2017 (HAA 17/4058) het door eiser ingediende verzoek om een voorlopige voorziening, teneinde het bestreden besluit te schorsen, afgewezen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 oktober 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.C. Hoogcarspel en T.A.W. Sanichar, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Bij besluit van 5 juni 1996 is aan eiser een exploitatievergunning verleend voor de coffeeshop. Deze vergunning is in mei 2009 ambtshalve gewijzigd. Op de vergunning is geen andere leidinggevende bijgeschreven.
1.2
Op 1 april 2016 heeft eiser aan de [adres 2] een nieuwe coffeeshop met de naam [naam 2] geopend. Door toezichthouders van verweerder is op die dag geconstateerd dat eiser niet beschikte over de daarvoor vereiste exploitatievergunning. De door eiser getoonde vergunning was vervalst. Deze coffeeshop is in opdracht van verweerder direct gesloten en is tot op heden gesloten.
1.3
Door verweerder is in april 2016 een overzicht opgevraagd en verkregen uit het Justitieel Documentatieregister. Hierop staan ten name van eiser over de periode van 12 juli 1994 tot
6 mei 2015 meerdere veroordelingen en transacties op grond van de Opiumwet, de Wet wapens en munitie en voor mishandeling en milieu-inrichting gebonden delicten.
1.4
Bij brief van 28 april 2016 heeft verweerder eiser bericht dat hij van plan was de voor de coffeeshop verleende exploitatievergunning in te trekken.
1.5
De Belastingdienst heeft boekenonderzoek gedaan naar de aanvaardbaarheid van de door eiser gedane belastingaangiften. Van dit onderzoek is op 20 december 2016 een rapport opgemaakt. Op 22 december 2016 heeft verweerder dit rapport met daaraan gehecht een vaststellingsovereenkomst gekregen, op grond waarvan de Belastingdienst aan eiser navorderingsaanslagen en vergrijpboetes heeft opgelegd.
1.6
Op 17 januari 2017 is tijdens een integrale horecacontrole door medewerkers van de nationale politie en toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat de coffeeshop geopend was terwijl eiser niet aanwezig was. Eiser verbleef op dat moment in het buitenland.
1.7
Eind januari 2017 heeft verweerder kennis genomen van de bestuurlijke rapportage van de Politie, unit Noord Holland, district Zaanstreek van 23 januari 2017. In deze rapportage staat vermeld dat eiser in de periode van 1 augustus 2008 tot en met 6 juni 2016 in de politieregisters voor komt als verdachte van meerdere misdrijven. In de rapportage wordt verder onder meer verslag gedaan van een openbaar orde incident op maandag 9 januari 2017 waarbij eiser betrokken was. Verweerder wordt verzocht een bestuurlijke maatregel te treffen.
1.8
Bij het primaire besluit is de exploitatievergunning ingetrokken.
1.9
Op 25 maart 2017 verstrekt de politie aan verweerder een aanvullende bestuurlijke rapportage. Daarin zijn, in aanvulling op de eerder verstrekte rapportage, over de periode van 4 januari 2013 tot en met 28 april 2016 diverse incidenten genoemd waarbij eiser betrokken is geweest.
1.1
Op 19 juli 2017 is opnieuw geconstateerd dat de coffeeshop geopend was terwijl eiser niet aanwezig was.
2. Verweerder heeft de exploitatievergunning ingetrokken ter bescherming van de openbare orde op grond van artikel 2:28a, onder c, e, f en g, van de Algemene Plaatselijke Verordening Zaanstad 2013, zoals die luidde tot 1 september 2017 (hierna: APV), in samenhang met artikel 1:6, onder b, van de APV, en ter naleving van de wet- en regelgeving op grond van artikel 2:28a, onder h, van de APV, in samenhang met artikel 1:6, onder c, van de APV. Verweerder legt aan zijn besluit tot intrekking de hiervoor vermelde feiten en rapportages ten grondslag. Volgens verweerder is sprake van direct gevaar voor de openbare orde, slecht levensgedrag en herhaaldelijk niet-naleven van de wettelijke voorschriften, waardoor van verweerder niet langer kan worden gevergd de coffeeshop nog langer open te houden.
3. Ingevolge artikel 1:6 van Pro de APV kan - voor zover hier relevant - een vergunning worden ingetrokken:
b. indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de ontheffing of vergunning, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
c. indien de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen.
Ingevolge artikel 2:28a van de APV kan verweerder onverminderd de in artikel 1:6 van Pro de APV genoemde gronden voor het intrekken of wijzigen van een vergunning, en onverminderd de bepalingen van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, de exploitatievergunning tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen indien:
c. naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf door de aanwezigheid van het horecabedrijf nadelig wordt beïnvloed;
e. aannemelijk is dat de exploitant of de leidinggevende betrokken is, of hem ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten in of vanuit het horecabedrijf, die gevaar kunnen veroorzaken voor de openbare orde of een bedreiging vormen voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf;
f. de exploitant of de leidinggevende strafbare feiten pleegt in het horecabedrijf, dan wel toelaat of gedoogt dat in zijn horecabedrijf strafbare feiten worden gepleegd;
g. de exploitant of leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is;
h. indien de vergunninghouder de bij of krachtens deze verordening gestelde regels niet nakomt.
4.1
Eiser voert in beroep aan dat er geen enkele grondslag is voor het intrekken van de exploitatievergunning. Bijna 25 jaar heeft eiser de coffeeshop zonder enig probleem geëxploiteerd. De kwestie rondom coffeeshop [naam 2] is volgens eiser de enige aanleiding geweest voor verweerder om coffeeshop [naam 1] te sluiten. De opgestelde bestuurlijke rapportages dateren ook van ná het uitbrengen van het voornemen om coffeeshop [naam 1] te sluiten, zodat de inhoud daarvan geen aanleiding kon vormen om coffeeshop [naam 1] te sluiten. Eiser stelt dat hij te goeder trouw heeft gehandeld ten aanzien van coffeeshop [naam 2] , maar dat hij is opgelicht door zijn toenmalige adviseur. Er is geen enkel bewijs dat hij is betrokken bij de vervalsing van de exploitatievergunning voor [naam 2] , aldus eiser. In beroep heeft eiser alle feiten en omstandigheden die verweerder aan de intrekking ten grondslag heeft gelegd genuanceerd en gerelativeerd. Eiser stelt dat de bestuurlijke rapportages van 23 januari 2017 en 25 maart 2017 geen grondslag voor de intrekking kunnen bieden en dat geen van de daarin genoemde (strafbare) feiten heeft geleid tot strafrechtelijke vervolging dan wel transacties. Voorts gaat het veelal om oude feiten, die verweerder ook al eerder, of in ieder geval bij de ambtshalve wijziging van de exploitatievergunning in mei 2009 bekend waren en die toen kennelijk geen aanleiding hebben gegeven de vergunning in te trekken.
4.2
De rechtbank stelt voorop dat, indien één van de door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde intrekkingsgronden overeind blijft, verweerder de exploitatievergunning mocht intrekken en het beroep gelet daarop niet kan slagen. Allereerst zal de rechtbank de intrekkingsgrond als bedoeld in artikel 2:28a, onder g, van de APV (‘slecht levensgedrag’) bespreken. Verweerder heeft aan deze intrekkingsgrond een samenstel van feiten en omstandigheden ten grondslag gelegd. De rechtbank zal deze feiten en omstandigheden hierna achtereenvolgens bespreken.
4.3
Bij de beoordeling of sprake is van ‘slecht levensgedrag’ mag verweerder, anders dan eiser betoogt, ook feiten en omstandigheden in aanmerking nemen die niet direct samenhangen met de exploitatie van de coffeeshop. Evenmin is een strafrechtelijke veroordeling daarvoor noodzakelijk. Dit blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1571). Bij deze beoordeling mogen ook feiten en omstandigheden worden betrokken die zich in de periode tussen het voornemen tot intrekking van de exploitatievergunning en het bestreden besluit hebben voorgedaan of die in die periode zijn gebleken. Verweerder heeft dan ook de informatie uit het Justitieel Documentatieregister en de bestuurlijke rapportages aan de intrekkingsgrond 'slecht levensgedrag' ten grondslag mogen leggen.
4.4.1
Verweerder rekent eiser zwaar aan dat eiser vermoedelijk opzettelijk de vervalste vergunning voor coffeeshop [naam 2] voorhanden had. Eiser betwist enige betrokkenheid bij het vervalsen van de vergunning en stelt dat hij niet wist dat de vergunning vervalst was en dat hij veel geld heeft betaald aan de adviseur die hem heeft bijgestaan in het vergunningtraject. Dat de adviseur een vervalste vergunning heeft geleverd, kan eiser naar eigen zeggen niet worden verweten, temeer nu eisers kennis van de Nederlandse taal beperkt is.
4.4.2
Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder uitgaan van een vermoeden van het opzettelijk voorhanden hebben van de vervalste vergunning. Eiser exploiteert de coffeeshop al geruime tijd, sinds 1996, en heeft ook indertijd zelf de vergunning aangevraagd. Eiser was dus bekend met de aanvraagprocedure. Ook wist eiser dat verweerder niet positief stond tegenover het openen van [naam 2] . Vervolgens heeft hij een adviseur ingeschakeld die, tegen betaling van een fors bedrag voor haar werkzaamheden, de vergunning alsnog zou regelen. Deze adviseur heeft hem op enig moment de vergunning ter hand gesteld. In deze vergunning stond dat die is afgegeven door de voorzitter van stadsdeel Oost, namens de burgemeester van Amsterdam, terwijl het bevoegd gezag in deze de burgemeester van Zaanstad is. Eiser kon en mocht er onder deze omstandigheden dan ook niet vanuit gaan dat hij over een rechtsgeldige exploitatievergunning voor [naam 2] beschikte. Eiser had redelijkerwijs moeten vermoeden dat deze vergunning niet echt kon zijn en dus vervalst was. Dat eiser, zo hij stelt, de Nederlandse taal niet goed machtig is doet daaraan niet af. Van eiser wordt in dergelijke omstandigheden verlangd dat hij de vergunning controleert, of door anderen laat controleren en/of navraag doet bij de gemeente.
4.5.1
Verweerder heeft bij het vermeend slecht levensgedrag ook betrokken dat tot twee keer toe is geconstateerd dat eiser niet aanwezig was in de coffeeshop, terwijl deze wel geopend was. Eiser stelt dat dit beide keren verontschuldigbaar was, omdat hij de ene keer in Turkije verbleef in verband met de begrafenis van een familielid en de andere keer door een valse, anonieme tip ten onrechte door de politie uit de coffeeshop werd afgevoerd.
4.5.2
Op grond van artikel 2:28, tweede lid, van de APV is het verboden een commercieel horecabedrijf voor het publiek geopend te hebben als de houder of de leidinggevende die als zodanig op de exploitatievergunning staat vermeld niet in het bedrijf aanwezig is.
4.5.3
De rechtbank is van oordeel dat eiser beide keren kan worden verweten dat de coffeeshop in strijd met artikel 2:28, tweede lid, van de APV geopend was. Voor zijn verblijf in het buitenland geldt dat eiser, bij gebreke van een op de vergunning bijgeschreven leidinggevende, de coffeeshop voor die periode had moeten sluiten. Daarnaast geldt dat eiser ook voor onvoorziene omstandigheden, waardoor hij zelf niet in staat was de coffeeshop te sluiten, zodanige maatregelen had moeten treffen dat de coffeeshop in dat geval direct wordt gesloten. Dat eiser dergelijke maatregelen heeft genomen is gesteld noch gebleken.
4.6.1
Verder heeft verweerder ter onderbouwing van het gestelde slecht levensgedrag verwezen naar een incident van 9 januari 2017, waarbij volgens verweerder eigenrichting heeft plaatsgevonden. Dit incident is beschreven in de bestuurlijke rapportage van 23 januari 2017. Daaruit komt naar voren dat twee politiemedewerkers, na een verzoek om assistentie, in de ochtend van 9 januari 2017 naar de coffeeshop zijn gegaan. De zoon van eiser had een man aangehouden die volgens de zoon die nacht in de coffeeshop zou hebben ingebroken. Ter plaatse zijn de beelden van de beveiligingscamera afgespeeld. Uit deze beelden bleek niet dat de man bij de inbraak was betrokken. De man is in vrijheid gesteld. Diezelfde ochtend kregen dezelfde politiemedewerkers het verzoek naar een woning aan de [adres 3] te gaan, om de hoek bij de coffeeshop. Het betrof de woning van de man die eerder door de zoon van eiser was aangehouden en door de politie in vrijheid was gesteld. Ter plaatse zagen de politiemedewerkers dat eiser op dat moment samen met zijn broer spullen uit de woning aan het halen was. Nadat eiser en zijn broer het huis hadden verlaten, heeft de man tegenover de politie verklaard dat eiser en zijn broer de voordeur hadden opengetrapt en zich met geweld en tegen zijn wil toegang hadden verschaft tot de woning. Eiser heeft tegenover de politie verklaard dat de inbrekers in de betreffende woning verbleven en dat hij zelf zijn eigen spullen ging terughalen, omdat de politie dat toch niet voor hem zou doen.
4.6.2
In beroep betwist eiser dat hij de deur heeft ingetrapt, omdat die deur altijd open stond en stelt hij dat de zaak is opgelost, zonder dat hij strafrechtelijk is vervolgd. In dit kader heeft eiser een ongedateerde schriftelijke verklaring overgelegd van de hiervoor genoemde man, waarin deze verklaart dat eiser in de ochtend van 9 januari 2017 bij hem langskwam om vragen te stellen over de inbraak die had plaatsgevonden in de coffeeshop, dat hij zelf de deur heeft open gedaan en eiser naar binnen heeft gelaten om te praten. De man verklaart verder dat de situatie is opgelost en dat er geen problemen zijn tussen hem en eiser.
4.6.3
De rechtbank is van oordeel dat hetgeen eiser over het incident van 9 januari 2017 heeft aangevoerd geen aanknopingspunten biedt voor twijfel aan de juistheid van hetgeen in de bestuurlijke rapportage van 23 januari 2017 over dit incident is opgenomen. Dat de door de politie gehoorde man op een later moment anders heeft verklaard over het incident levert op zichzelf onvoldoende grond op voor twijfel aan hetgeen hij eerder heeft verklaard. Daarbij komt dat de man niet uitlegt waarom door hem nadien een andere verklaring is afgelegd. Dat de deur altijd open staat en eiser de deur dus niet kan hebben ingetrapt, zoals eiser in de stukken en ter zitting heeft gesteld, volgt de rechtbank niet. Deze stelling strookt immers niet met de verklaring van eisers zoon zoals die blijkt uit het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van 15 januari 2017 van de aangifte door de zoon van inbraak. De zoon heeft toen verklaard dat hij bij de betreffende woning heeft aangebeld en op de deur heeft gebonsd. Ook indien de door eiser in beroep overgelegde verklaring van de man, anders dan de rechtbank doet, zou worden gevolgd, dan is daarmee niet aannemelijk gemaakt dat de deur open was. Verweerder mocht, gelet op het voorgaande, het bestreden besluit mede baseren op het in de bestuurlijke rapportage beschreven incident, hetgeen voldoende grondslag biedt voor het vermoeden dat eiser, na de inbraak in de coffeeshop op 9 januari 2017, het recht in eigen hand heeft genomen.
4.7.1
Verweerder heeft zijn standpunt dat eiser van slecht levensgedrag is ook gebaseerd op de rapportage van de Belastingdienst van 20 december 2016, waaruit volgens verweerder blijkt dat naheffingsaanslagen (naar de rechtbank begrijpt: navorderingsaanslagen) en vergrijpboetes wegens belastingfraude zijn opgelegd aan eiser vanwege het structureel opgeven van een te lage omzet.
4.7.2
Eiser betwist dat sprake was van belastingfraude en wijst erop dat een vaststellingsovereenkomst is gesloten met de Belastingdienst vanwege een verschil van inzicht over een bedrijfspand aan de [adres 4] en [adres 5] .
4.7.3
De rechtbank stelt vast dat uit het rapport van de Belastingdienst en de gesloten vaststellingsovereenkomst niet alleen blijkt dat tussen eiser en de Belastingdienst een geschil bestaat over de datum waarop het pand aan de [adres 4] en [adres 5] is overgegaan naar het privévermogen van eiser. Uit het rapport blijkt ook dat eiser een gebrekkige kasadministratie voerde en niet voldeed aan de administratie- en bewaarplicht. De Belastingdienst heeft omzetcorrecties toegepast over de jaren 2010 tot en met 2013 omdat meer omzet moet zijn behaald dan is verantwoord. Van het deels niet verantwoorden van omzet moet eiser zich bewust zijn geweest. Daarom wordt een vergrijpboete opgelegd van 50%. Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder deze omstandigheden betrekken bij zijn beoordeling van het aspect ‘slecht levensgedrag’.
4.8
De rechtbank is van oordeel dat de hiervoor onder 4.3 tot en met 4.7.3 genoemde feiten en omstandigheden in redelijkheid reeds voldoende grond bieden voor de conclusie dat eiser, als leidinggevende van de coffeeshop, in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Gelet hierop was verweerder bevoegd de exploitatievergunning voor de coffeeshop in te trekken.
5.1
Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit een deugdelijke belangenafweging ontbeert. Meer dan 20 jaar heeft hij de coffeeshop zonder problemen geëxploiteerd. Eiser meent dat hij een groot belang heeft bij de voortzetting van zijn bedrijf, nu hij en zijn gezin volledig afhankelijk zijn van de inkomsten afkomstig uit de exploitatie ervan. Eiser heeft inmiddels ontslagaanvragen moeten indienen bij het UWV en heeft aanzienlijke kosten vanwege onder meer de huur van het pand en de betalingsregeling met de fiscus. Verweerder heeft met zijn belangen onvoldoende rekening gehouden, aldus eiser.
5.2
De rechtbank stelt vast dat verweerder genoemde persoonlijke en financiële belangen van eiser heeft meegewogen in zijn besluitvorming. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank daarbij in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat eisers belangen bij voortzetting van de bedrijfsvoering in dit geval niet opwegen tegen het algemene belang van bescherming van de openbare orde, waarbij verweerder mocht meewegen dat het gaat om meerdere ernstige overtredingen en verstoringen van de openbare orde.
6. Nu verweerder bevoegd was de exploitatievergunning in te trekken op grond van de weigeringsgrond neergelegd in artikel 2:28a, onder g, van de APV (‘slecht levensgedrag’) en daartoe ook in redelijkheid toe heeft kunnen overgaan, behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.M. de Feijter, voorzitter, mr. E.J. Jochem en mr. E.B. de Vries - van den Heuvel, leden, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 november 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.