ECLI:NL:RBNHO:2017:9777 - Rechtbank Noord-Holland - Afwijzing beroep provincie tegen omgevingsvergunning logi...

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Alkmaar

Bestuursrecht

zaaknummers: HAA 17/4364 en HAA 17/4365

uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 november 2017 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, te Haarlem, verzoekster

(gemachtigde: mr. drs. J.L. Damen)

het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon, verweerder

(gemachtigde: mr. J. Gundelach).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
NL-Vastgoed Agriport B.V., te Maasdijk, gemachtigde: mr. J.A. de Waard.

Procesverloop

Bij besluit van 7 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een logiesgebouw met kantoor, winkel en bijeenkomstruimte op het perceel [perceel] .

Bij besluit van 12 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoekster niet-ontvankelijk verklaard.

Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2017. Verzoekster is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en drs. P.J.P. Ruber. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van M. van Munster, mr. R. Bergman en ir. D. Treffers. Derde-partij is vertegenwoordigd door haar directeur [naam] , bijgestaan door haar gemachtigde.

Overwegingen

1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.

2.1

Met het primaire besluit heeft verweerder aan derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een logiesgebouw met winkel, kantoor en bijeenkomstruimte op het perceel [perceel] . De werklocatie Agriport omvat twee bedrijventerreinen en een glastuinbouw concentratielocatie. Op deze locatie werkt een groot aantal tijdelijke arbeidskrachten. Het onderhavige bouwplan is een initiatief om te komen tot een adequate oplossing voor de huisvestingsproblematiek van tijdelijke arbeidsmigranten, die werken op de locatie Agriport. Het logiesgebouw voorziet in 180 woonunits en biedt plaats aan maximaal 360 tijdelijke arbeidskrachten. Het bouwplan ligt in het bestemmingsplan Agriport 1, vastgesteld op 20 september 2016 door de raad van de gemeente Hollands Kroon, en heeft de bestemming ‘Enkelbestemming Bedrijventerrein’, ‘Dubbelbestemming Waarde-Archeologie’, ‘Functieaanduiding specifieke vorm van bedrijventerrein – ondersteunende voorzieningen’, Functieaanduiding bedrijf tot en met categorie 5.1’ en ‘Gebiedsaanduiding geluidzone – industrie’. Het bestemmingsplan is onherroepelijk komen vast te staan.

2.2

Het primaire besluit heeft betrekking op de activiteiten bouwen, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsvergunning (Wabo) en planologisch strijdig gebruik, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo. Verweerder heeft bepaald dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is.

2.3

Voor de activiteit bouwen heeft verweerder het plan getoetst aan de criteria van artikel 2:10 van Pro de Wabo en geconcludeerd dat er op grond van de uitkomst van deze toetsing geen aanleiding is om de omgevingsvergunning te weigeren.

2.4

Omdat het plan niet voldoet aan artikel 8.1.1 van de planregels van het bestemmingsplan, is de aanvraag op grond van artikel 2:10, tweede lid van de Wabo ook als een verzoek om af te wijken van het bestemmingsplan aangemerkt. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1˚, van de Wabo in samenhang met artikel 8, vijfde lid, onder d, van de planregels heeft verweerder bepaald dat van de regels in het bestemmingsplan kan worden afgeweken. In artikel 8, vijfde lid, onder d, is bepaald dat burgemeester en wethouders bij een omgevingsvergunning kunnen afwijken van het bepaalde in artikel 8.1.1 onder a ter plaatste van de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijventerrein - ondersteunende voorzieningen’ ten behoeve van het uitoefenen van ondersteunende voorzieningen, onder bepaalde voorwaarden. Verweerder heeft overwogen dat het te realiseren logiesgebouw op de geplande locatie aan de rand van het bedrijventerrein ten dienste wordt gesteld ten behoeve van de bedrijven op het bedrijventerrein en de glastuinbouwlocatie, behorend bij Agriport en dat het logiescentrum daarom volgens verweerder kan worden aangemerkt als een ondersteunende voorziening. In de toelichting bij het bestemmingsplan wordt in dat verband ook een logiesgebouw als een ondersteunende functie genoemd. Met dit logiesgebouw wordt volgens verweerder invulling gegeven aan een goede en passende huisvesting voor tijdelijke arbeidsmigranten. Gelet op de uitkomst van de toets aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid heeft verweerder geen reden gezien om de omgevingsvergunning voor de activiteit planologisch strijdig gebruik te weigeren.

2.5

Verweerder heeft aan de omgevingsvergunning een aantal voorwaarden verbonden. De gehuisveste personen dienen hun hoofdverblijf elders te hebben, er mogen alleen personen gehuisvest worden die werkzaam zijn op Agriport en er moet een beheerplan ter goedkeuring aan verweerder worden aangeboden.

3. Verzoekster heeft tegen het besluit bezwaar gemaakt en aangevoerd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en dat verweerder ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.

4.1

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van verzoekster tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard. Volgens verweerder kan verzoekster niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb. Volgens verweerder is geen sprake van een provinciaal ruimtelijk belang dat rechtstreeks door de verleende omgevingsvergunning is betrokken dan wel wordt geraakt. Van een gemeentegrensoverschrijdende werking is volgens verweerder geen sprake. Verweerder heeft nog gesteld dat op grond van artikel 2.2 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in de ‘Structuurvisie Noord-Holland 2040’ enkel de hoofdlijnen van het door de provincie te voeren ruimtelijk beleid staan vermeld en dat daarin geen nadere specificatie van het beleid met betrekking tot bepaalde locaties is opgenomen. Voorts is ten aanzien van het huisvesten van arbeidsmigranten geen aparte structuurvisie, zoals bedoeld in artikel 2:2, tweede lid, van de Wro, door provinciale staten vastgesteld. Verder heeft verweerder gewezen op artikel 3 van Pro de Provinciale Ruimtelijke Verordening (PRV) van maart 2017, waarin is bepaald dat de PRV niet van toepassing is op een omgevingsvergunning die is verleend op grond van artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1 van de Wabo. Het feit dat in artikel 26 van Pro de PRV regels zijn opgenomen ten aanzien van bestemmingsplannen die betrekking hebben op landbouwgebieden is dan ook volgens verweerder niet van belang in deze procedure.

4.2

Voorts heeft verweerder overwogen dat ook het feit dat de provincie participeert in Greenport Noord-Holland, het feit dat de provincie op dit moment bezig is met het ontwikkelen van de Omgevingsvisie NH 2050, die nog niet is vastgesteld en dat sprake is van een afspraak tussen de gemeente en de provincie om gezamenlijk onderzoek te doen, geen rechtstreeks belang oplevert van verzoekster bij de onderhavige omgevingsvergunning. Tot slot heeft verweerder erop gewezen dat verweerder bij de voorbereiding van het bestemmingsplan overleg heeft gepleegd met provincie Noord-Holland en dat verzoekster op dat moment haar bedenkingen naar voren had kunnen brengen ten aanzien van het verlenen van een omgevingsvergunning op grond van artikel 8, vijfde lid, van de planregels. Van deze mogelijkheid is door verzoekster geen gebruik gemaakt.

5.1

Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Het spoedeisend belang is volgens verzoekster erin gelegen dat de bouwwerkzaamheden reeds zijn aangevangen, hetgeen onomkeerbare gevolgen heeft. Verzoekster heeft aangevoerd dat zij ten onrechte niet als belanghebbende is aangemerkt bij de verlening van de omgevingsvergunning. Zij wijst op artikel 1:2, tweede lid, van de Awb en stelt dat onder aan het bestuursorgaan toevertrouwde belangen kan worden verstaan een provinciaal (ruimtelijk) belang, waarbij bepalend is of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten. Dit dient volgens verzoekster marginaal te worden getoetst.

5.2

De voorzieningenrechter overweegt daaromtrent als volgt. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge artikel 1:2, tweede lid, van de Awb worden ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. In de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 34) is inzake artikel 1:2, tweede lid, van de Awb vermeld dat de vraag of kan worden gesproken van een aan een bestuursorgaan toevertrouwd belang, moet worden beoordeeld aan de hand van de taken die aan het bestuursorgaan zijn opgedragen, waarbij in de eerste plaats de wetgeving bepalend is. Bepalend in deze zaak is dan ook de vraag of sprake is van een aan verzoekster concreet toevertrouwd belang dat met de verlening van de onderhavige omgevingsvergunning rechtstreeks wordt geraakt. De bestuursrechter toetst dit niet marginaal, maar vol.

6.1

Verzoekster heeft omtrent het aan haar toevertrouwd belang gewezen op de structuurvisie Noord-Holland 2040. Daarin is het uitgangspunt van zorgvuldig ruimtegebruik opgenomen, waarbij de provincie specifiek voor bedrijventerreinen een programmatisch belang ziet, namelijk een goede aansluiting van aanbod en vraag en voldoende vestigingsruimte voor bedrijven met grote milieuhinder en/of veiligheidsrisico’s. Dit programmatisch belang is nader uitgewerkt in de artikelen 11 en 12 van de vorige, ten tijde van de aanvraag geldende PRV. In deze artikelen is een verbod tot aanleg van nieuwe bedrijventerreinen neergelegd en een regeling opgenomen voor het beschikbaar houden van voldoende bedrijventerrein voor specifieke milieubelastende bedrijfssoorten. Agriport is een regionaal bedrijventerrein van bovengemeentelijk belang, dat is bedoeld voor grootschalige bedrijfsvestiging, ook in hogere milieucategorieën. Het toestaan van een logiesaccommodatie op dit terrein heeft direct consequenties voor de genoemde programmatische belangen, omdat die gronden dan niet meer beschikbaar zijn voor bedrijfsbestemming en dit kan leiden tot beperkingen in de vestigingsmogelijkheden voor bedrijven met grote milieuhinder en/of veiligheidsrisico’s.

6.2

Het van toepassing zijnde bestemmingsplan ‘Agriport 1’ is onherroepelijk. Het bestemmingsplan is dan ook een gegeven. In dit bestemmingsplan is een gedeelte van de gronden, gelegen aan de rand van het bedrijventerrein, aangeduid als ‘gebied voor ondersteunende voorzieningen’. Op deze gronden, waar ook het logiescentrum is beoogd, zijn reeds een truckwash en restaurant gelegen. Dat de onderhavige omgevingsvergunning direct gevolgen heeft voor de programmatische provinciale belangen uit artikel 11 en Pro 12 van de ten tijde van de aanvraag om een omgevingsvergunning geldende PRV, volgt de voorzieningenrechter niet. Het bouwplan, waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, is immers gelegen in een gebied voor ondersteunende voorzieningen, zodat deze omgevingsvergunning geen directe gevolgen heeft voor de vestiging van bedrijven met grote milieuhinder en/of veiligheidsrisico’s. Dat op de locatie van het bouwplan geen bedrijven met een zwaardere milieucategorie kunnen vestigen is inherent aan het bestemmingsplan en niet het gevolg van de onderhavige omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat het uitgangspunt in de Structuurvisie van zorgvuldig ruimtegebruik door de onderhavige omgevingsvergunning niet rechtsreeks wordt geraakt.

7.1

Voorts heeft verzoekster gesteld dat de huisvesting van arbeidsmigranten een provinciaal ruimtelijk belang is. In artikel 26 van Pro de thans geldende PRV is een specifieke regeling getroffen voor de huisvesting van arbeidsmigranten ten behoeve van de agrarische sector, waartoe een belangrijk deel van de bedrijvigheid op het terrein van Agriport behoort.

De regeling is gericht op huisvesting bij het agrarische bedrijf zelf. Er is bewust niet gekozen voor huisvesting separaat van het agrarische bedrijf. Daarbij is afgewogen dat huisvestingsbehoefte bij andere sectoren dan de agrarische binnen de bestaande verstedelijking kan worden gevonden. Verzoekster participeert in regionaal beleid inzake de huisvesting van arbeidsmigranten, hetgeen onder meer blijkt uit de ‘Kadernota Huisvesting Arbeidsmigranten Noordkop’ (hierna: Kadernota). Het standpunt van verweerder dat geen sprake is van gemeentegrensoverschrijdende werking strookt niet met de keuze om hierover op bovengemeentelijk niveau beleid te ontwikkelen. Verzoekster stelt op grond van het voorgaande dat de huisvesting van arbeidsmigranten een belang is dat de provincie zich heeft aangetrokken. Nu dat belang hier in geding is, is zij op grond daarvan belanghebbende bij de bestreden omgevingsvergunning. Daarbij heeft verzoekster opgemerkt dat artikel 3 van Pro de PRV van toepassing is, nu verweerder ten onrechte de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2:12 , eerste lid, onderdeel a, onder 1˚, van de Wabo heeft verleend.

7.2

De voorzieningenrechter overweegt als volgt.

Ingevolge artikel 26, eerste lid, onder h, van de PRV (gebieden voor grootschalige en gecombineerde landbouw) geldt voor een bestemmingsplan dat betrekking heeft op landbouwgebieden, zoals aangegeven op kaart 6 en op de digitale verbeelding ervan, dat in de huisvesting van tijdelijke werknemers kan worden voorzien, indien:

1° de huisvestingsvoorziening wordt gesitueerd binnen het agrarisch bouwperceel;

2° de huisvesting plaatsvindt ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering, en;

3° het een ondergeschikte functie ten opzichte van een volwaardig agrarisch bedrijf betreft.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, onder d, van de PRV wordt mede onder een bestemmingsplan verstaan een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2:12, eerste lid, onderdeel a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht juncto artikel 4 van Pro bijlagen II bij het besluit omgevingsrecht, of artikel 2:12, eerste lid, onderdeel a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken.

7.3

De onderhavige omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel 2:12, eerste lid, onderdeel a, onder 1˚ van de Wabo. Blijkens de PRV is artikel 26 van Pro de PRV niet van toepassing op een dergelijke omgevingsvergunning. Dat betekent dat niet gesteld kan worden dat iedere omgevingsvergunning waarbij huisvesting van arbeidsmigranten wordt toegestaan een aan de provincie toevertrouwd belang is. In het geval dat verzoekster van mening is dat iedere omgevingsvergunning waarbij huisvesting van arbeidsmigranten een haar toevertrouwd belang is, had het op de weg van verzoekster gelegen om in het overleg bij de voorbereiding van het bestemmingsplan daaromtrent haar bedenkingen en opmerkingen naar voren te brengen. Verzoekster heeft hiervan geen gebruik gemaakt. Verzoekster heeft hieromtrent gesteld dat zij van mening was dat het een consoliderend bestemmingsplan betrof ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan Agriport A7 Bedrijventerrein agribusiness en logistiek en het voorontwerp Buitengebied 2009 Wieringenmeer. In het eerste hoofdstuk van de plantoelichting is een overzicht ‘verschillen in grote lijnen’ opgenomen, waarin het onderwerp logiesvoorziening niet is genoemd. In de planregels komt ook het onderwerp logiesvoorzieningen niet voor. Daarom is de plantoelichting van het ontwerpbestemmingsplan, waarin een logiesaccommodatie expliciet als ondersteunende voorziening wordt genoemd, niet is geraadpleegd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit voor rekening en risico van verzoekster dient te komen.

7.4

Het bovenstaande betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat de onderhavige omgevingsvergunning op grond van artikel 3 van Pro de PRV niet onder het toepassingsbereik van de PRV valt. Verzoekster kan dan ook in het licht van de PRV niet als belanghebbende bij de onderhavige omgevingsvergunning worden aangemerkt.

8. Tot slot overweegt de voorzieningenrechter dat de overige door verzoekster aangehaalde omstandigheden, zoals het participeren in regionaal beleid inzake de huisvesting van arbeidsmigranten, geen concreet en rechtstreeks belang oplevert bij de onderhavige omgevingsvergunning, nu deze aangehaalde belangen te algemeen en te weinig concreet van aard zijn.

9. Het beroep is ongegrond. Gelet hierop is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E. Fortuin, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 november 2017.

griffier voorzieningenrechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.