ECLI:NL:RBNHO:2017:9184 - Rechtbank Noord-Holland - Vernietiging niet-ontvankelijkverklaring bezwaar tegen om...

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Alkmaar

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 17/587

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 oktober 2017 in de zaak tussen

1. [eiser 1] ,te [woonplaats] ,

2. [eiser 2] en [eiser 3]te [woonplaats] ,

3. [eiser 4] en [eiser 5]te [woonplaats] ,

4. [eiser 6] en [eiser 7]te [woonplaats] ,

5. [eiser 8] en [eiser 9]te [woonplaats] ,

6. [eiser 10] en [eiser 11]te [woonplaats] ,

(gemachtigde: mr. O.H. Minjon),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schagen, verweerder

(gemachtigden: J. van Rijn en W.G.M. Kruijer).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de besloten vennootschap Gana Invest B.V., te ’t Zand(gemachtigde: mr. E.C.W. van der Poel).

Procesverloop

Bij besluit van 12 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan derde-partij een omgevingsvergunning onder voorschriften verleend voor de activiteiten bouwen en gebruiken met een beperkte instandhoudingstermijn van tien jaar voor het huisvesten van maximaal 64 arbeidsmigranten in een voormalig kantoorpand op het perceel Koperwiek 3 in Schagen.

Bij uitspraak van 24 oktober 2016 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank in de zaak geregistreerd onder het nummer HAA 16/3863 een verzoek om voorlopige voorziening van eisers afgewezen.

Bij besluit van 13 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar voor zover dat door eisers 1 tot en met 3 tegen het primaire besluit is gemaakt niet-ontvankelijk verklaard en voor zover dat door eisers 4 tot en met 6 daartegen is gemaakt ongegrond. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aanvullende voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 augustus 2017. Van eisers zijn verschenen [eiser 2] , [eiser 3] , [eiser 4] , [eiser 5] en [eiser 7] . De gemachtigde van eisers is verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Namens derde-partij zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door hun gemachtigde.

Overwegingen

De niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar voor zover dat is gemaakt door eisers sub 1 tot en met 3

1.1

Eisers sub 1 tot en met 3 betogen dat verweerder het bezwaar voor zover dat door hen is gemaakt tegen het primaire besluit bij het bestreden besluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij zijn van mening dat zij wel als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het primaire besluit zijn aan te merken. Zij wijzen in dat verband op het zichtcriterium, de vrees voor onevenredige geluidsoverlast in de middag- en avondperiode ten gevolge van het project en de wijziging van de stedenbouwkundige opzet van de buurt die het project teweegbrengt.

1.2

Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

1.3

Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling een voldoende objectief bepaalbaar, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.

1.4

Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in haar uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271 heeft overwogen moet voor het zijn van belanghebbende aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.

Het uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder meer geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

1.5

De rechtbank stelt onder verwijzing naar voornoemde uitspraak voorop dat indien bepaalde milieugevolgen zijn genormeerd door een afstandseis, deze norm niet bepalend is voor de vraag of de betrokkene belanghebbende is bij het besluit. Anders dan verweerder en derde-partij ter zitting hebben betoogd, brengt de enkele omstandigheid dat de woningen van eisers sub 1 tot en met 3 buiten de op grond van de in de VNG Brochure “Bedrijven en milieuzonering” voor het aspect geluid geldende richtafstand zijn gelegen, dus niet met zich dat die eisers om die reden geen belanghebbenden zijn bij het primaire besluit.

1.6

In deze zaak is de vraag aan de orde of ‘gevolgen van enige betekenis’ ontbreken en dus de vraag of aanleiding bestaat de voormelde correctie toe te passen. Eisers hebben verklaard dat zij ten gevolge van het project het gehele jaar door vrezen voor geluidsoverlast als gevolg van het gebruik van de buitenruimte door de arbeidsmigranten in de middag- en avondperiode.

1.7

De rechtbank stelt vast dat eisers sub 1 tot en met 3 op een relatief korte afstand van het project woonachtig zijn, namelijk op afstanden van onderscheidenlijk [# 1] , [# 2] en [# 3] meter. Uit een geluidsonderzoek van Peutz van 27 september 2016, getiteld “Geluid in de omgeving ten gevolge van logiesgebouw aan de Koperwiek 3 te Schagen” (het geluidsonderzoek), blijkt dat zowel in de tuinen als op de gevel van de woningen van eisers sub 1 tot en met 3 van enige geluidbelasting sprake is ten gevolge van het gebruik van het pand ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten. Er doen zich ter plaatse van de woningen van eisers sub 1 tot en met 3 dus feitelijke milieugevolgen voor als gevolg van het project.

Dit betekent dat eisers sub 1 tot en met 3 belanghebbenden zijn bij het primaire besluit, tenzij geoordeeld moet worden dat ‘gevolgen van enige betekenis’ voor hen ontbreken. Niet is gebleken dat eisers sub 1 tot en met 3 wat betreft geluid geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van het gebruik van het pand ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten. Uit het geluidsonderzoek blijkt dat niet valt uit te sluiten dat in de tuinen en op de gevel van de woningen van eisers sub 1 tot en met 3 geluid waarneembaar is vanwege verkeersbewegingen en stemgeluid vanwege het gebruik van de buitenruimte behorende bij het gebouw. Dat eisers een groot deel van het jaar vanwege begroeiing geen zicht hebben op het pand waarin de arbeidsmigranten worden gehuisvest, maakt het vorenstaande niet anders. Zoals hiervoor is overwogen worden de verschillende factoren als zicht op en afstand tot zo nodig in onderlinge samenhang bezien. Bovendien brengt het project wat betreft de factor zicht geen veranderingen teweeg nu ten gevolge van het project uitsluitend het gebruik wijzigt en de uiterlijke verschijningsvorm van het gebouw ongewijzigd blijft.

1.8

De rechtbank concludeert dat eisers sub 1 tot en met 3 als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het primaire besluit zijn aan te merken. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit miskend. Het beroep is reeds hierom gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover verweerder daarbij het bezwaar voor zover dat door eisers sub 1 tot en met 3 tegen het primaire besluit is gemaakt niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank zal het beroep van alle eisers in het hierna volgende inhoudelijk beoordelen.

Inhoudelijk

2.1

De rechtbank zal wat betreft de inhoudelijke kant van de zaak allereerst de omvang van het geding vaststellen. De rechtbank stelt vast dat de gemachtigde van eisers in het aanvullende beroepschrift van 28 februari 2017 deels heeft verwezen naar eerder ingediende gronden van bezwaar en de rechtbank heeft verzocht die gronden als herhaald en ingelast te beschouwen.

2.2

Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1795 behoefde de rechtbank eisers ter zitting in beginsel niet de gelegenheid te bieden om, ter aanvulling op die gedeeltelijke verwijzing in het aanvullende beroepschrift naar de ingediende bezwaargronden, ter zitting alsnog te motiveren waarom zij de reactie van verweerder op die ingediende bezwaargronden ontoereikend achtten.

2.3

De rechtbank stelt evenwel vast dat de gemachtigde van derde-partij in dier uiteenzetting van 14 juli 2017 inhoudelijk heeft gereageerd op de vorenbedoelde gronden van de gemachtigde van eisers. De gemachtigde van eisers heeft de rechtbank ter zitting verzocht wat betreft de grond inzake de vraag of het project als een stedelijk ontwikkelingsproject is aan te merken te mogen reageren op de uiteenzetting van de gemachtigde van derde-partij. De rechtbank is van oordeel dat de gemachtigde van eisers daartoe in de gelegenheid diende te worden gesteld en zal daarom deze grond van eisers tezamen met de gronden die de gemachtigde van eisers in het beroepschrift wel heeft toegelicht in het hierna volgende inhoudelijk beoordelen.

De overige bezwaargronden waarnaar de gemachtigde van eisers in het beroepschrift heeft verwezen laat de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van
6 november 2013 buiten bespreking.

3. Ter plaatse vigeert op basis van het bestemmingsplan “Woongebieden Kern Schagen” de bestemming “Kantoor”. Niet in geschil is dat het project waarvoor omgevingsvergunning is verleend in strijd is met die bestemming.

4. Verweerder heeft ten behoeve van het project met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) omgevingsvergunning verleend voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.

5. De beslissing om al dan niet omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo behoort tot de bevoegdheden van verweerder, waarbij verweerder beleidsvrijheid heeft en de rechter terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.

6.1

Eisers betogen dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D 11.2 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer), zodat verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor, niet bevoegd was met toepassing van artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen. Ter zitting hebben eisers ter onderbouwing van hun standpunt verwezen naar uitspraken van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192 en 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694.

6.2

Op grond van artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor is artikel 4, onderdelen 9 en 11, niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer.

Onderdeel D 11.2, kolom 1, bij de bijlage bij het Besluit mer heeft betrekking op de activiteit de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen.

6.3

Verweerder stelt zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar een advies van de Commissie bezwaar gemeente Schagen van 16 november 2016, op het standpunt dat geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, aangezien het project een geringe ruimtelijke uitstraling heeft, er geen bebouwing wordt toegevoegd en er evident geen negatieve gevolgen voor het milieu zijn.

6.4

De rechtbank stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2017, voorop dat het begrip “stedelijk ontwikkelingsproject” ruimte voor interpretatie laat. Uit diezelfde uitspraak volgt, anders dan verweerder in het bestreden besluit mede heeft overwogen, dat het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject niet afhankelijk is van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan als gevolg van het project.

De rechtbank is niettemin met verweerder van oordeel dat het huisvesten van maximaal 64 arbeidsmigranten in een bestaand rustig gelegen pand, dat is gesitueerd in een ruim opgezette woonwijk, niet op één lijn kan worden gesteld met een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D 11.2. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat met onderhavige omgevingsvergunning alleen een wijziging van het gebruik wordt toegestaan. Het bebouwde oppervlak wordt niet uitgebreid. Voorts acht de rechtbank van belang dat het blijkens de Nota van Toelichting behorende bij het besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Bor (Staatsblad 2014, 333, p. 55) de bedoeling van de regelgever is geweest om met de wijziging van het negende lid te voorzien in de behoefte om snel een besluit te kunnen nemen over de toelaatbaarheid van (al dan niet tijdelijke) bewoning van leegstaande (kantoor)gebouwen.

Het beroep dat eisers hebben gedaan op de uitspraken van de Afdeling van 3 mei 2017 en 15 maart 2017 kan hen niet baten. De rechtbank overweegt daartoe dat in de uitspraak van 3 mei 2017, anders dan in de voorliggende zaak, niet de vraag aan de orde was of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D 11.2 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, maar of sprake was van een activiteit als bedoeld in onderdeel D 2.1 van diezelfde bijlage. In de uitspraak van 15 maart 2017 ging het om een besluit dat een bouwmarkt met een tuincentrum en een drive-in mogelijk maakte, waarbij tevens een uitweg werd gerealiseerd en de bestemmingsgrens en het bouwvlak werden gewijzigd. Een dergelijk project is naar het oordeel van de rechtbank naar zijn aard en omvang niet gelijk te stellen met het project waarvoor de onderhavige omgevingsvergunning is verleend.

6.5

De beroepsgrond slaagt niet.

7.1

Eisers betogen verder dat het project leidt tot een onevenredige aantasting van hun woongenot. Zij voeren daartoe aan dat sprake zal zijn van substantiële geluidsoverlast vanwege het gebruik van de buitenruimte in de middag, avond en nacht en van een onevenredige toename van het aantal verkeersbewegingen.

7.2.1

Met betrekking tot de vrees voor geluidsoverlast betoogt verweerder in het bestreden besluit, onder verwijzing naar een advies van de Commissie bezwaar gemeente Schagen van 16 november 2016, dat op 27 september 2016 het geluidsonderzoek is uitgevoerd. Uit dat onderzoek blijkt dat wordt voldaan aan de eisen die het Activiteitenbesluit stelt. In het onderzoek is tevens geconcludeerd dat sprake is van een goed akoestisch woon- en leefklimaat en dat het geprojecteerde logiesgebouw vanuit akoestisch oogpunt ruimtelijk inpasbaar is op de geplande locatie. Aan de verleende omgevingsvergunning is verder bij het primaire besluit een voorschrift verbonden dat ertoe strekt dat voor ingebruikname van het pand geluidwerende schermen moeten worden gerealiseerd in de buitenruimte zoals omschreven in het “Plan van aanpak behoud leefbaarheid omwonenden Koperwiek 3”.

7.2.2

Met betrekking tot de verkeersbewegingen ten gevolge van het project betoogt verweerder in het gehandhaafde primaire besluit dat de verkeersintensiteit op de Koperwiek ten opzichte van het vorige gebruik van het pand op het perceel als kantoor niet zal toenemen, maar zal afnemen. De aanwezige arbeidsmigranten zullen namelijk gebruik maken van het aangeboden bedrijfsvervoer per bus. Arbeidsmigranten die in het pand verblijven zijn werkzaam in een vast dag- en/of avondritme. Arbeidsmigranten die nachtdiensten draaien zullen niet in het pand op het perceel verblijven.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder in verband hiermee nog een aanvullend voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden dat inhoudt dat het vervoer van en naar de werkplek van de arbeidsmigranten met busjes die inclusief chauffeur plaats bieden aan negen personen dient plaats te vinden dan wel per fiets. In het geluidsonderzoek is voorts een paragraaf gewijd aan de verkeersbewegingen die het project teweegbrengt en de geluidbelasting die daarvan het gevolg is.

7.3.1

Eisers hebben de inhoud en wijze van totstandkoming van het geluidsonderzoek niet (gemotiveerd) bestreden door bijvoorbeeld een tegenrapport te overleggen. Dit hebben zij ter zitting ook erkend. In hun enkele stelling dat ten gevolge van het project sprake zal zijn van substantiële geluidsoverlast vanwege het gebruik van de buitenruimte in de middag, avond en nacht ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder aan de conclusies zoals gepresenteerd in het geluidsonderzoek had dienen te twijfelen. Verweerder heeft het geluidsonderzoek aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen. Verweerder heeft er voorts blijk van gegeven rekening te hebben gehouden met de belangen van eisers door aan de verleende omgevingsvergunning het voorschrift inzake het geluidscherm te verbinden.

7.3.2

De rechtbank ziet in de eveneens enkele stelling van eisers dat ten gevolge van het project sprake zal zijn van een onevenredige toename van het aantal verkeersbewegingen geen aanleiding verweerder niet te volgen in diens hiervoor onder 7.2.2 weergegeven uiteenzetting. Eisers hebben geenszins aannemelijk gemaakt dat het project leidt tot een onevenredige toename van het aantal verkeersbewegingen afgezet tegen de verkeersbewegingen die gepaard kunnen gaan met de op basis van het bestemmingsplan ter plaatse reeds toegestane functie van kantoor.

7.4

De betogen van eisers slagen niet.

8.1

Eisers betogen daarnaast dat adequaat toezicht ontbreekt. De door verweerder nader gestelde voorschriften zijn ten onrechte niet in publiekrechtelijke maar in privaatrechtelijke voorschriften vastgelegd en om die reden (voor omwonenden) niet handhaafbaar. De bij het bestreden besluit aan de omgevingsvergunning verbonden aanvullende voorschriften brengen hierin geen noemenswaardige verandering.

8.2

De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit een aantal publiekrechtelijke voorschriften aan de omgevingsvergunning heeft verbonden dat ertoe strekt een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te garanderen voor omwonenden. Zo is voorgeschreven dat een beheerdersechtpaar wordt aangesteld dat 24 uur per dag bereikbaar is en toezicht houdt op de naleving van het huisreglement en aanspreekpunt vormt voor bewoners en omwonenden. Verder dient op basis van een aan de vergunning verbonden voorschrift het vervoer van de arbeidsmigranten van en naar de werkplek met busjes plaats te vinden of per fiets. Daarnaast maken de “Toelichting invulling pand Koperwiek 3 Schagen, ingekomen 23 juni 2016” en de “Presentatie beheer en toezicht, ingekomen 23 juni 2016” blijkens het primaire besluit deel uit van de omgevingsvergunning.

8.3

De rechtbank is van oordeel dat verweerder door voornoemde voorschriften en documenten aan de omgevingsvergunning te verbinden voldoende acht heeft geslagen op de belangen van omwonenden en heeft gedaan wat binnen zijn mogelijkheden ligt om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden te garanderen. Voor zover derde-partij de genoemde voorschriften niet naleeft en of hetgeen in de genoemde documenten staat vermeld niet nakomt en daarmee in strijd zou handelen met de verleende omgevingsvergunning, betreft dat een kwestie van handhaving die buiten de omvang van dit geding valt. Voor zover eisers vrezen voor overlast vanwege excessen betreft dit een kwestie van handhaving van de openbare orde die eveneens buiten de omvang van het geding valt.

8.4

Ook deze beroepsgrond slaagt niet.

9. Gelet op het voorgaande kan het bestreden besluit voor het overige in stand blijven.

De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar voor zover dat door eisers sub 1 tot en met 3 tegen het primaire besluit is gemaakt ongegrond te verklaren en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd.

10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,00 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank

- verklaart het beroep gegrond voor zover verweerder daarbij het bezwaar voor zover dat door eisers sub 1 tot en met 3 tegen het primaire besluit is gemaakt niet-ontvankelijk heeft verklaard;

- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;

- verklaart het bezwaar voor zover dat door eisers sub 1 tot en met 3 tegen het primaire besluit is gemaakt ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan eisers te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 990,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.B. Klaus, rechter, in aanwezigheid van
mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
5 oktober 2017.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.