Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/3273
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 mei 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. B.J.L. Baas),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landsmeer, verweerder
(gemachtigde: mr. A.J.M. van Meer).
Procesverloop
Bij een besluit van 26 augustus 2015 (het primaire besluit 1) heeft verweerder wegens ongeoorloofde afwezigheid op 24 augustus 2015 de bezoldiging van eiseres vanaf 24 augustus 2015 tot het moment dat zij haar arbeid hervat gestaakt. Tevens heeft verweerder daarbij kenbaar gemaakt voornemens te zijn eiseres wegens (zeer) ernstig plichtsverzuim een disciplinaire straf op te leggen.
Bij besluit van 6 oktober 2015 (het primaire besluit 2) heeft verweerder wegens de ongeoorloofde afwezigheid op 24 augustus 2015 eiseres met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf van voorwaardelijk strafontslag opgelegd met een proeftijd van twee jaar alsmede het vakantieverlof met één dag verminderd.
Bij besluit van 6 oktober 2015 (het primaire besluit 3) heeft verweerder wegens (zeer) ernstig plichtsverzuim met inachtneming van de aanwezige achtergronden onder toepassing van artikel 8:8, eerste lid, van de CAR-UWO met onmiddellijke ingang ontslag op andere gronden verleend, subsidiair wegens ongeschiktheid en onbekwaamheid voor haar functie anders dan om medische redenen.
Eiseres heeft tegen de voormelde primaire besluiten bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 28 januari 2016 heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit 3, strekkende tot ontslag van eiseres met onmiddellijke ingang, geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 6 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder, deels overeenkomstig het advies van de bezwarenadviescommissie, de bezwaren ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en D. Hos.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1. Bij de beoordeling zijn de volgende bepalingen van het CAR-UWO van belang:
Artikel 7:15:1
1. Het college kan, indien bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven bepalen, dat de op grond van de artikelen 7:13:1, 7:13:2 en 7:14 het niet uitbetaalde salaris en de toegekende salaristoelage(n), geheel of ten dele aan anderen dan de ambtenaar zal worden uitbetaald.
2. Voor zover het college van zijn in het eerste lid bedoelde bevoegdheid geen gebruik heeft gemaakt, wordt de ingevolge de artikelen 7:13:1, 7:13:2 en 7:14 het niet uitbetaalde salaris en de toegekende salaristoelage(n) alsnog aan de ambtenaar uitbetaald wanneer de ambtenaar op grond van de second opinion die hij conform artikel 32 van Pro de wet SUWI, heeft aangevraagd inzake het oordeel over de ongeschiktheid tot werken in het gelijk gesteld wordt.
Artikel 8:8
1. Een ambtenaar die vast is aangesteld kan eervol worden ontslagen op een bij het besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in vorige artikelen van dit hoofdstuk genoemd.
2. Ontslag op grond van dit artikel kan ook gedeeltelijk worden verleend.
Artikel 8:13
Als disciplinaire straf kan aan de ambtenaar ongevraagd ontslag verleend worden.
Artikel 16:1:1
1. De ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt dan wel bij herhaling aanleiding geeft tot toepassing te zijnen aanzien van maatregelen van inhouding, beslag of korting, als bedoeld in de tweede titel van de Ambtenarenwet, kan deswege disciplinair worden gestraft.
1. Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Artikel 16:1:2
1. Naast de mogelijkheid genoemd in artikel 8:13, kunnen de volgende disciplinaire straffen worden toegepast:
c. vermindering van vakantie met ten hoogste 1/3 van het aantal uren waarop de ambtenaar voor het desbetreffende kalenderjaar aanspraak heeft;
e. niet-betaling van het salaris, doch ten hoogste tot een bedrag overeenkomende met het salaris over een halve maand;
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.1.
Eiseres is met ingang van 1 januari 2012 in tijdelijke dienst voor een periode van één jaar aangesteld bij de gemeente Landsmeer in de functie van Beleidsmedewerker A in het sociale domein voor 24 uur per week. Na een eindbeoordeling “goed” is eiseres met ingang van 1 januari 2013 in vaste dienst aangesteld, wederom voor 24 uur per week.
2.2.
Vanaf begin/medio 2014 is er kritiek op het functioneren van eiseres. Zij geeft ook zelf aan dat het werk haar tussen de vingers door glipt en dat zij eigenlijk te weinig tijd heeft voor de diverse taken. Eiseres is op 7 april 2015 wegens uit ziekte voortvloeiende arbeidsongeschiktheid uitgevallen.
2.3.
Uit de verslagen van de gesprekken die eiseres voert vanaf 29 mei 2015 met gemeentesecretaris [naam 1] en P&O adviseur [naam 2] volgt dat de contacten met haar collega’s niet goed zijn, dat zij zich buitengesloten en genegeerd voelt en dat eiseres niet meer terug wel naar haar afdeling. In het vervolggesprek op 12 juni 2105 maken partijen concrete afspraken om na te denken over mogelijkheden van eiseres om de gemeente te verlaten. In het gesprek van 29 juni 2015 wordt een aantal opties besproken waaronder een tweetal outplacementtrajecten. Eiseres heeft aangegeven geen voorkeur te hebben voor ontbinding van de aanstelling. In het gesprek op 5 augustus 2015 komt verweerder met een concreet voorstel.
2.4.
In haar email van 14 augustus 2015 komt eiseres terug van het idee om weg te gaan bij de gemeente. Zij meent dat de voorgestelde constructie voor haar nadelig is.
Zij voelt zich slachtoffer van het pestgedrag van haar collega’s. Eiseres stelt vragen aan verweerder met betrekking tot dit gedrag en verweerders reactie daarop.
2.5.
Eiseres is op 17 augustus 2016 op het spreekuur gezien door de bedrijfsarts.
Die adviseert ten aanzien van de verdere opbouw van de re-integratie van eiseres:
- vanaf 24 augustus 2016: 3 dagen 4 uur belastbaar voor arbeid
- vanaf 7 september 2016: 3 dagen 6 uur belastbaar voor arbeid
- vanaf 21 september 2016: 3 dagen 8 uur belastbaar voor arbeid (volledig).
2.6.
Eiseres is uitgenodigd voor een gesprek met verweerder op 24 augustus 2015.
In reactie daarop heeft eiseres verweerder nogmaals gevraagd de door haar gestelde vragen te beantwoorden. Anders ziet zij geen uitgangspunt voor een gesprek.
Verweerder heeft eiseres op 19 augustus 2015 laten weten niet schriftelijk te willen reageren. Eiseres is daarbij opgedragen om op het gesprek op 24 augustus 2016, 11.30 uur te verschijnen, met de waarschuwing dat zij er rekening mee moet houden dat indien zij niet komt dat als (ernstig) plichtsverzuim kan worden aangemerkt.
2.7.
Eiseres meldt zich vervolgens met ingang van 20 augustus 2015 per email ziek. Verweerder antwoordt op 21 augustus 2015 dat haar ziekmelding niet wordt geaccepteerd en draagt eiseres nogmaals op om op 24 augustus 2015 te verschijnen. Verweerder heeft voor eiseres een afspraak gemaakt met de bedrijfsarts op 24 augustus 2015. Eiseres zegt toe om naar de bedrijfsarts te gaan. Zij deelt ook mee dat haar juridisch adviseur wegens andere verplichtingen niet in staat is haar maandag 24 augustus 2015 bij te staan tijdens het gesprek. De gemeentesecretaris wijst eiseres nogmaals op haar plicht om te verschijnen.
2.8.
De bedrijfsarts komt in een advies van 24 augustus 2015 tot de conclusie dat eiseres in staat is om in gesprek te gaan met haar werkgever, eventueel bijgestaan door derden.
2.9.
Eiseres verschijnt niet op het gesprek op 24 augustus 2015. Zij stuurt een emailbericht dat zij wel in gesprek wil. Verweerder draagt haar vervolgens op om te verschijnen voor een gesprek op 27 augustus 2015. Ook draagt verweerder haar op om de volgende dag, dinsdag 25 augustus 2015, te verschijnen op haar werk.
2.10.
Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder het niet verschijnen op het gesprek op 24 augustus 2015 gekwalificeerd als ongeoorloofde afwezigheid. Eiseres heeft verzuimd op deze door de bedrijfsarts voor haar bepaalde datum te hervatten op de door de werkgever voorgeschreven en opgedragen wijze. Eiseres heeft voor dat verzuim geen geldige reden gegeven. Verweerder heeft daarom onder toepassing van artikel 7:13:2, eerste lid, aanhef en onder h, van de CAR-UWO de doorbetaling van de bezoldiging vanaf 24 augustus 2015, tot het moment dat zij alsnog haar arbeid hervat, gestaakt. Tevens heeft verweerder daarbij kenbaar gemaakt eiseres wegens (zeer) ernstig plichtsverzuim een disciplinaire straf op te leggen.
2.11.
Eiseres ontvangt van de gemeentesecretaris op 28 augustus 2015 een opdracht om een advies te schrijven waarbij is aangegeven dat van eiseres wordt verwacht dat zij in de week van 31 augustus t/m 4 september 2015 een eerste inventarisatie maakt van mogelijkheden en denkrichtingen en dat zij op 7 september 2015 een mondelinge toelichting geeft op de inventarisatie. Ook wordt medegedeeld dat het eindproduct ter beoordeling wordt voorgelegd aan het afdelingshoofd Publiekszaken.
2.12.
Eiseres meldt zich op 7 september 2015 opnieuw ziek.
2.13.
De gemeentesecretaris bericht eiseres diezelfde dag dat hij de ziekmelding niet accepteert en dat hij haar de volgende ochtend weer op het werk verwacht. Mocht zij daar geen gehoor aan geven dan zal dat rechtspositionele gevolgen voor haar hebben.
Eiseres verschijnt vervolgens niet op haar werk, zij beroept zich op het advies van haar psycholoog. Bij email van 9 september 2015 geeft de gemeentesecretaris eiseres nog één algemene dienstopdracht dat zij dient te verschijnen voor het haar opgedragen werk op alle dagen dat zij geacht wordt te werken, tenzij zij een door het UWV afgegeven second opinion overlegt waaruit blijkt dat zij wegens ziekte arbeidsongeschikt is, dan wel met toestemming van de leidinggevende verlof geniet.
2.14.
Eiseres is op 10 september 2015 niet op haar werk verschenen. Zij heeft verweerder bericht dat zij “volledig (is) ingestort”, dat zij medicatie gebruikt en dat de diagnose van de psycholoog is “een burn out”. Zij verzoekt om verlofdagen op te mogen nemen. Dat verzoek wordt gehonoreerd.
2.15.
De bedrijfsarts constateert op basis van de bevindingen tijdens het spreekuurbezoek van 14 september 2015 dat er sprake is van een toename van de medische klachten waarvoor eiseres een intensievere behandeling nodig heeft. De bedrijfsarts adviseert om een “time out” aan te houden van twee weken. Er is volgens de bedrijfsarts medisch geen bezwaar de gesprekken voor een structurele oplossing voort te zetten.
2.16.
Bij brief van 15 september 2015 heeft verweerder eiseres bericht voornemens te zijn haar voorwaardelijk strafontslag te verlenen vanwege haar ongeoorloofde afwezigheid op 8 september 2015 en 10 september 2015. Verweerder kwalificeert haar herhaalde gedrag als (zeer) ernstig plichtsverzuim dat voldoende is voor onvoorwaardelijk strafontslag.
De redenen waarom verweerder hiertoe niet overgaat, komt voort uit overwegingen van sociale aard nu zij kostwinner is met drie opgroeiende kinderen. Verweerder heeft daarbij verder ingeschat dat haar ongeoorloofde afwezigheid en de herhaalde weigeringen om dienstopdrachten op te volgen niet voortkomen uit een opzet tot moedwillige ongeoorloofde afwezigheid en tot het weigeren van dienstopdrachten maar uit een oprecht gevoelde emotionele beleving van onrechtvaardigheid die aan een rationele juridische beoordeling van haar handelwijze in de weg staat. Verweerder verleent haar daarom ontslag op andere gronden.
2.17.
Bij besluit van 6 oktober 2015 (het primaire besluit 2) heeft verweerder wegens de ongeoorloofde afwezigheid op 24 augustus 2015 eiseres met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf van voorwaardelijk strafontslag opgelegd met een proeftijd van twee jaar en het vakantieverlof met één dag verminderd.
2.18.
Bij besluit van 6 oktober 2015 (het primaire besluit 3) heeft verweerder wegens (zeer) ernstig plichtsverzuim met inachtneming van de aanwezige achtergronden onder toepassing van artikel 8:8, eerste lid, van de CAR-UWO met onmiddellijke ingang ontslag op andere gronden verleend, subsidiair wegens ongeschiktheid en onbekwaamheid voor haar functie anders dan om medische redenen.
2.19.
Eiseres heeft bij het UWV een second opinion ten aanzien van haar ziekmelding en een beoordeling van verweerders re-integratie inspanningen aangevraagd. Door de verzekeringsarts van het UWV is ten aanzien van de arbeidsongeschiktheid op 5 oktober 2015 een rapport uitgebracht. Op 12 november 2015 is door de arbeidsdeskundige van het UWV een (negatief) oordeel over de re-integratie-inspanningen van verweerder gegeven.
2.20.
Op verzoek van eiseres heeft de voorzieningenrechter in deze rechtbank op 28 januari 2016 de voorlopige voorziening getroffen dat het primaire besluit 3 is geschorst tot
zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat vier in het proces-verbaal van de uitspraak genoemde omstandigheden veel twijfel doen rijzen omtrent de vraag of verweerder zich jegens verzoekster (eiseres) wel voldoende zorgvuldig heeft opgesteld.
2.21.
De bezwaarschriften van eiseres zijn door een bezwaarschriftencommissie behandeld. Die commissie heeft op 9 februari 2016 en 12 april 2016 hoorzittingen gehouden en op 26 mei 2016 advies uitgebracht aan verweerder.
2.22.
Verweerder heeft, met inachtneming van dat advies, de bezwaren ontvankelijk doch ongegrond verklaard. Een aantal overwegingen van de commissie heeft verweerder, gemotiveerd, niet volledig overgenomen.
3. De standpunten van partijen.
3.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit en de primaire besluiten niet in stand kunnen blijven. Kort samengevat bestrijdt eiseres de door verweerder aan die besluiten ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden. Eiseres ontkent eerder aangesproken te zijn op haar functioneren. Gelet op de bij haar bestaande doorlopende arbeidsongeschiktheid, is van toerekenbaar plichtsverzuim is geen sprake. Verweerder heeft ten onrechte sanctionerend opgetreden wegens ongeoorloofde afwezigheid. Eiseres is ongeoorloofd onder druk gezet om zelf ontslag te nemen. Met haar melding van pestgedrag is niets gedaan. Het advies van de bezwarenadviescommissie is ondeugdelijk, van een zorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit is geen sprake.
3.2.
Ter zitting heeft eiseres te kennen gegeven dat zij primair herstel van haar dienstverband voorstaat, in haar eigen functie dan wel een andere passende functie.
Zij realiseert zich dat daaraan een traject vooraf zal moeten gaan om de relatie te herstellen.
4. Verweerder volhardt in een verweerschrift van 15 september 2016 bij zijn standpunten. Verweerder ziet geen enkele basis voor een terugkeer van eiseres in zijn organisatie.
5. De overwegingen van de rechtbank.
5.1.
Ten aanzien van de vaststelling van de feiten onderschrijft de rechtbank de inleidende overweging van de bezwarenadviescommissie dat het onderhavige dossier een relatief korte looptijd, maar een ingewikkelde kluwen van gebeurtenissen kent. Het is daarbij, zoals de voorzieningenrechter al vaststelde, volstrekt helder dat partijen een geheel andere eigen visie hebben op wat aan het onderhavig ontslagtraject ten grondslag heeft gelegen.
5.2.
Met de hiervoor opgenomen feitenvaststelling sluit de rechtbank aan bij de vaststelling van de feiten door de bezwarenadviescommissie. Deze feiten staan naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast. Daarbij is voor de rechtbank voldoende duidelijk dat, weliswaar door eiseres betwist, er sedert 2014 aanmerkingen zijn geweest op het functioneren van eiseres.
De rechtbank verstaat de betwisting van de feiten door eiseres vooral als gericht tegen verweerders waardering van de gebeurtenissen en de daaraan verbonden gevolgen.
5.3.
De rechtbank heeft er voorts nota van genomen dat partijen op verschillende momenten hebben getracht in onderling overleg tot een voor beide partijen acceptabel oplossing te komen, maar dat zij daarin niet zijn geslaagd.
De primaire besluiten 1 en 2, ongeoorloofde afwezigheid, niet opvolgen van dienstopdrachten.
6.1.
Verweerder is er bij het nemen van de besluiten van 26 augustus 2015 en 6 oktober 2015 vanuit gegaan dat eiseres, toen zij op 24 augustus 2015 niet verscheen voor een gesprek en op 25 augustus 2015 niet op het werk, niet arbeidsongeschikt was, althans niet zodanig dat van haar niet gevergd mocht worden dat zij bij voortgangsgesprekken zou verschijnen. Verweerder baseert zich daarbij op het standpunt van zijn bedrijfsarts. In dat licht accepteert verweerder de ziekmelding per 7 september 2015 ook niet.
Het eerst tijdens de bezwarenprocedure beschikbare deskundigenadvies van de verzekeringsarts van het UWV van 5 oktober 2016, is voor verweerder geen aanleiding om anders te beslissen. Volgens verweerder ziet dit rapport alleen op de eerste datum van ziekmelding, april 2015.
6.2.
De rechtbank stelt vast dat de verzekeringsarts [naam 3] , verbonden aan het UWV, eiseres heeft gezien op het spreekuur van 1 oktober 2015. In de rapportage van 5 oktober 2015 is door de verzekeringsarts onder meer vastgesteld dat eiseres zich op 2 april 2015 arbeidsongeschikt heeft gemeld. Zij is uitgevallen met klachten van slecht slapen, vermoeidheid, emotionaliteit, controleverlies, snel geagiteerd en concentratiegebrek.
De huisarts heeft haar verwezen naar een tweede lijntherapeut. De verzekeringsarts concludeert dat sprake is van ziekte in de zin van DSM IV. Er is daarom sprake van arbeidsongeschiktheid door ziekte. Daarnaast is er sprake van arbeidsongeschiktheid door situatieve omstandigheden. Eiseres moet eerst herstellen van de ziekte, daarna kan de situatieve component worden aangepakt, aldus de verzekeringsarts.
6.3.
De rechtbank ziet in de rapportage van de verzekeringsarts geen aanknopingspunt voor verweerders standpunt dat het onderzoek en de conclusies uitsluitend zien op de datum van de eerste ziekmelding in april 2015. Uit het rapport volgt zondermeer dat ook ten tijde van het onderzoek nog sprake was van een ziekte in de zin van DSM IV en van arbeids-ongeschiktheid op situatieve gronden. Dat de verzekeringsarts bij zijn oordeel slechts acht heeft geslagen op de stellingen van eiseres volgt de rechtbank niet. Het oordeel van de verzekeringsarts strookt ook met de bevindingen van de bedrijfsarts na het spreekuurcontact op 14 september 2015.
6.4.
De rechtbank overweegt dat, overeenkomstig de Centrale Raad van Beroep (de Raad) heeft geoordeeld in de uitspraak van 24 augustus 2016, ECLI:NL:CRVB:2006:18, het deskundigenoordeel in het onderhavige geval niet het karakter van een advies heeft. Gelet op de imperatieve formulering van artikel 7:15:1, tweede lid, van de CAR/UWO, alsmede de bij dit artikellid gegeven toelichting, moet dit artikellid zo worden gelezen dat de niet uitbetaalde bezoldiging alsnog moet worden uitbetaald, wanneer de ambtenaar na een door hem aangevraagde second opinion door het UWV in het gelijk gesteld wordt. Nu in het deskundigenoordeel van 5 oktober 2015 door het UWV is geoordeeld dat eiseres vanaf de ziekmelding in april 2015 ongeschikt was voor het verrichten van het eigen werk, moet worden vastgesteld dat eiseres met betrekking tot de afwezigheid op 24 augustus 2015, voor zover aangemerkt als niet verschijnen op het werk, en 25 augustus 2015 door het UWV in het gelijk is gesteld.
6.5.
De conclusie is dat verweerder met het bestreden besluit de bezwaren tegen het primaire besluit 1, strekkende tot inhouding van de bezoldiging, ten onrechte niet heeft herroepen.
7.1.
Met het primaire besluit 2 heeft verweerder, wegens haar ongeoorloofde afwezigheid op het gesprek op 24 augustus 2015, eiseres met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf van voorwaardelijk strafontslag opgelegd met een proeftijd van twee jaar. Ook is het vakantieverlof met één dag verminderd.
7.2.
Uit het deskundigenadvies van 5 oktober 2015 blijkt of volgt niet dat van eiseres niet gevergd kon worden dat zij verscheen op het gesprek zoals gepland op 24 augustus 2015. Er is dan ook geen aanleiding om het oordeel van de bedrijfsarts van 24 augustus 2015 dat eiseres daartoe in staat was, voor onjuist te houden. Verweerder mocht haar dan ook van het niet verschijnen voor het gesprek een verwijt maken en daar disciplinaire gevolgen aan verbinden. Aan dit verzuim, de eerste keer dat eiseres verwijtbaar geen gehoor geeft aan een dergelijke dienstopdracht, kan echter naar het oordeel van de rechtbank niet een zo zwaar gewicht worden toegekend dat een voorwaardelijk strafontslag daaraan evenredig is te achten. De vermindering van het vakantieverlof met één dag acht de rechtbank, in aanmerking nemende dat de inhouding van de bezoldiging geen stand houdt en die maatregel daarmee niet (langer) cumuleert met de korting van het vakantieverlof, niet onevenredig.
7.3.
De conclusie is dat verweerder met het bestreden besluit het primaire besluit 2 ten onrechte in zijn geheel in stand heeft gelaten.
Het primaire besluit 3, ontslag.
8.1.
Verweerder is, overeenkomstig zijn voornemen van 15 september 2015,
met het primaire besluit 3, van 6 oktober 2015, overgegaan tot ontslagverlening.
Vanwege de privésituatie van eiseres wordt haar geen strafontslag opgelegd, maar wordt (primair) ontslag “op andere gronden”, gebaseerd op een verstoorde arbeidsverhouding verleend.
8.2.
Bij de beoordeling van een ontslag “op ander gronden” staat voorop dat voor de vaststelling of het bestuursorgaan bevoegd is om tot ontslagverlening over te gaan de situatie ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit bepalend is. Dat betekent dat acht moet worden geslagen op de relevante feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan vóór de datum waarop het ontslagbesluit is genomen en dat de situatie op die datum bepalend is. In dit geval is die datum 6 oktober 2015 (uitspraak van 30 mei 2013, ECLI:NL:CRVB: 2013:CA1835).
8.3.
Voorts is van belang dat volgens vaste rechtspraak van de Raad de ontslaggrond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO worden toegepast als voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd, omdat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) en/of als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198).
8.4.
Dat, zoals hiervoor ook is besproken, uit het deskundigenbericht van het UWV volgt dat eiseres (ook) op 6 oktober 2015 arbeidsongeschikt was, staat in beginsel niet aan het verlenen van ontslag op andere gronden in de weg. De omstandigheid dat de betrokken ambtenaar ten tijde van het ontslag (nog steeds) ziek was verplicht de overheidswerkgever niet om het eventuele herstel af te wachten. Een ontslag op andere gronden is niet een ultimum remedium, dat slechts in aanmerking kan komen als andere ontslaggronden uitgesloten zijn. Wel moet bij samenloop van ontslaggronden de gehanteerde ontslaggrond voldoende worden onderbouwd (uitspraak van 30 mei 2013, ECLI:NL: CRVB:2013:CA1835).
8.5.
Daarmee ligt de vraag voor of ten tijde van het voornemen tot ontslag op 15 september 2015, of de datum van ontslagverlening 6 oktober 2015, sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding of een impasse die aan een vruchtbare verdere samenwerking in de weg stond. De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
9.1.
Verweerder legt aan het ontslag op andere gronden allereerst de in zijn ogen ongeoorloofde afwezigheid van eiseres op 8 en 10 september 2015 ten grondslag.
Verweerder kwalificeert die afwezigheid als zodanig ernstig plichtsverzuim dat dit een strafontslag zou rechtvaardigen. De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen.
Gegeven de arbeidsongeschiktheid van eiseres, zoals blijkt uit het deskundigenbericht van 5 oktober 2015, mag verweerder haar, voor zover zij al in verzuim was, daarvan niet een zo zwaar verwijt maken dat een ontslag daarop gebaseerd kan worden. Dat het ontslag verleend wordt in de vorm van een ontslag op andere gronden in plaats van een disciplinair ontslag, maakt dat niet anders. Ook overigens is de rechtbank niet kunnen blijken van zodanig ernstig plichtsverzuim dat een ontslag daardoor gedragen kan worden.
9.2.
Voorts is van belang dat verweerder de ziekmelding van eiseres per 7 september 2015 niet heeft geaccepteerd, echter zonder daarbij advies in te winnen bij de bedrijfsarts. Dit acht de rechtbank niet zorgvuldig. Het had op verweerders weg gelegen op dat moment een actueel oordeel van de bedrijfsarts of een deskundigenoordeel van het UWV te bewerkstelligen. Dat verweerder met het voornemen van 15 september 2015 en het ontslagbesluit van 6 oktober 2015 heeft volhard in zijn stellingname, kan de rechtbank ook niet rijmen met het oordeel van de bedrijfsarts, die eiseres op 14 september 2015 heeft gezien en haar op dat moment toegenomen arbeidsongeschikt acht. In het bestreden besluit is verweerder (ook) op dit punt ten onrechte voorbij gegaan aan het deskundigenbericht van 5 oktober 2015.
9.3.
Aangaande de door verweerder bij de ontslagverlening overigens in acht genomen achtergronden, stelt de rechtbank vast dat uit de stukken genoegzaam blijkt dat er vanaf medio 2014 kritiek bestaat op het functioneren van eiseres en dat zij door haar leidinggevende daarop is aangesproken. Dat sprake is geweest van een concreet verbetertraject blijkt de rechtbank echter onvoldoende. Daarbij ontstaat de indruk dat ook een wijziging van de organisatie of de manier van werken een rol heeft gespeeld, evenals de chemie tussen eiseres en haar toenmalige leidinggevende, die in augustus 2014 het vertrouwen in eiseres heeft opgezegd. Wel staat vast dat in oktober 2014 een coaching-traject is ingezet en dat eiseres vanaf december 2014 in dit verband enige tijd een aantal uren per week in een andere gemeente heeft gewerkt. In hoeverre dat een positief effect heeft gehad op het functioneren van eiseres is moeilijk vast te stellen, nu zij begin april 2015 arbeidsongeschikt is geworden en nadien haar werkzaamheden niet meer heeft hervat.
Voor het oordeel dat sprake is van een ontslagwaardig disfunctioneren, waarin verbetering niet meer is te verwachten, is dit onvoldoende.
9.4.
Wel staat vast dat op enig moment van de zijde van de verweerder irritatie is ontstaan over de communicatie met en houding van eiseres als ook haar weigerachtigheid te verschijnen op oproepen voor gesprekken. Zoals ter zitting is aangegeven was voor de gemeentesecretaris in elk geval in augustus 2015 de maat vol. Naar het oordeel van de rechtbank is dit laatste evenwel onvoldoende om te concluderen dat sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding.
9.5.
Ten aanzien van de vraag of sprake was van een impasse neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres begin april 2015 is ziekgemeld, zij kampt met serieuze psychische problemen. Volgens de bedrijfsarts was zij op 13 april 2015 niet belastbaar, op 15 juni 2016 marginaal belastbaar en verbetert op 1 juli 2015 de situatie geleidelijk. Nadat eiseres tijdens een gesprek eind mei 2015 aangeeft dat ook de sfeer op het werk en andere factoren een rol spelen, worden ook gesprekken gevoerd en onderzoek gedaan naar een outplacement.
De rechtbank is niet gebleken dat voor april 2015 zich noemenswaardige problemen in de communicatie met eiseres hebben voorgedaan.
9.6.
Eiseres heeft in augustus 2015 te kennen gegeven dat zij, bij nader inzien, afziet van een outplacementtraject. Zij stelt dan ook aan de orde dat sprake is van pestgedrag van (twee) collega’s. Vanaf dat moment, te beginnen met de schermutselingen rond het gesprek op 24 augustus 2015, is van een normaal gesprek tussen partijen geen sprake meer.
De onderhandelingen over een eventuele oplossing worden door de advocaten van partijen gevoerd. Verweerder heeft daarbij de uitnodigingen voor gesprekken of werkhervatting aan het adres van eiseres telkens vergezeld doen gaan van waarschuwingen dat disciplinaire maatregelen getroffen zouden worden. Het niet verschijnen op het gesprek op 24 augustus 2015, het eerste verzuim van eiseres, heeft verweerder zwaar gesanctioneerd door de bezoldiging te staken, vakantieverlof in te houden en tot voorwaardelijk strafontslag te besluiten. De bevindingen en het advies van de bedrijfsarts van 14 september 2015 hebben verweerder niet tot een andere opstelling doen besluiten.
9.7.
Dat eiseres, nadat zij verweerders voorstellen dienaangaande had overwogen, er alsnog vanaf heeft gezien mee te werken aan een outplacementtraject, acht de rechtbank, zeker in het licht van de medische en privé-situatie van eiseres, legitiem. Dat zij daar vanaf heeft gezien betekent echter niet dat sprake was van een impasse. In verband met de arbeids-ongeschiktheid van eiseres had verweerder de re-integratie van eiseres op moeten pakken, voor zover niet binnen de eigen organisatie, dan in het tweede spoor. Gelet ook op het deels situatieve karakter van de arbeidsongeschiktheid had verweerder daarbij ook de signalen van eiseres over de door haar ervaren sfeer en het gestelde pestgedrag deugdelijk moeten onderzoeken. Ook het middel van mediation had ingezet kunnen worden. Verweerder heeft dat niet gedaan maar heeft, zoals ter zitting is erkend, ingezet op een ontslag. Aan het gegeven dat eiseres vervolgens in de daarop volgende procedures emotioneel, in de visie van verweerder vergaand onheus, op de voornemens en besluitvorming van verweerder reageert, kan in dit geval bij de vraag of sprake is van een impasse of arbeidsconflict geen doorslaggevende betekenis worden gehecht.
9.8.
Gelet op het voorgaande was ten tijde van het ontslag nog geen impasse ontstaan, zodat verweerder niet bevoegd was om eiseres op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR-UWO ontslag te verlenen (vergelijk de uitspraak van 6 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:763).
10. De subsidiaire ontslaggrond, ongeschiktheid en onbekwaamheid voor de functie, kan, gelet op het hiervoor onder 9.3. is overwogen, evenmin stand houden.
11.1.
De rechtbank zal op grond van al het voorgaande het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
De rechtbank ziet daarbij aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat:
- gelet op de overwegingen 6.1. tot en met 6.6., het primaire besluit 1 van 26 augustus 2015 in zijn geheel wordt herroepen;
- gelet op de overwegingen 7.1. tot en met 7.3., het primaire besluit 2 van 6 oktober 2015 wordt herroepen en in de plaats daarvan wordt vastgesteld dat vanwege het ongeoorloofd niet verschijnen op het gesprek van 24 augustus 2015 het vakantieverlof van eiseres wordt gekort met één dag;
- gelet op de overwegingen 8.1. tot en met 10., het primaire besluit 3 van 6 oktober 2015 in zijn geheel wordt herroepen.
11.2.
De rechtbank wijst er op dat met de intrekking van het ontslagbesluit het dienstverband herleeft in de vorm die het had voordat tot ontslagverlening werd besloten (uitspraak van 25 september 2014 ECLI:NL:CRVB: 2014:3139).
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.217,50 (3 maal 1 punt voor het indienen van drie bezwaarschriften, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting en ½ punt voor de nadere hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit 1 van 26 augustus 2015 in zijn geheel;
- herroept het primaire besluit 2 van 6 oktober 2015 in die zin dat wordt vastgesteld dat vanwege het ongeoorloofd niet verschijnen op het gesprek van 24 augustus 2015 het vakantieverlof van eiseres wordt gekort met één dag;
- herroept het primaire besluit 3 van 6 oktober 2015 in zijn geheel;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.217,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.B. Klaus, rechter, in aanwezigheid van C.H. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 mei 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.