Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/4675
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 april 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen, verweerder
(gemachtigden: mr. E. Visser en H.R. Nieman).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam], te [woonplaats] (gemachtigde: ing. F. Zomers)
[naam], te [woonplaats] (gemachtigde: ing. F. Zomers)
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser omgevingsvergunning verleend voor het vernieuwen van de schuur op het perceel [adres] (hierna: het perceel).
Bij besluit van 15 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door derde-partij tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het primair besluit herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2017. De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers HAA 16/2600 en HAA 16/1623. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Na de zitting heeft de rechtbank de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1. In 1963 is een bouwvergunning verleend voor het bouwen van een kippenschuur op het perceel. Voorts is in 2010 een bouwvergunning verleend voor het vernieuwen van het dak van de schuur. Vervolgens is niet alleen het dak vernieuwd, maar is de schuur ook op andere onderdelen vernieuwd en veranderd. Voor deze werkzaamheden is door eiser op 13 oktober 2015 omgevingsvergunning aangevraagd. Deze vergunning is bij het primaire besluit verleend, maar bij het bestreden besluit, naar aanleiding van het door derde-partij gemaakte bezwaar, alsnog geweigerd.
2. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Bergen Landelijk Gebied Noord”. Het perceel heeft de bestemming “Wonen-2 (W-2) met de aanduiding "voormalig agrarisch bedrijf".
In artikel 1 van Pro de planregels is, voor zover van belang, bepaald:
19. bestaande bouwwerken: bouwwerken, die op het tijdstip van de inwerkingtreding van dit plan zijn, zullen of worden gebouwd met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
20. bestaande afstands-, hoogte-, inhouds- en oppervlaktematen en aantallen
afstands-, hoogte-, inhouds- en oppervlaktematen en aantallen, die op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of de Woningwet tot stand zijn gekomen of zullen komen.
Op grond van artikel 20, derde lid, aanhef, van de planregels mogen op gronden met de bestemming “Wonen-2” uitsluitend worden gebouwd:
a. hoofdgebouwen en aan- en uitbouwen;
b. bijgebouwen;
c. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met uitzondering van paardenbakken, bouwwerken voor mestopslag, tredmolens en lichtmasten.
Op grond van artikel 20, vierde lid, aanhef, van de planregels, voor zover van belang, gelden voor het bouwen de aanduidingen op de plankaart en de volgende regels:
k. de gezamenlijke oppervlakte aan aan- en uitbouwen, bijgebouwen, recreatiewoningen en
overkappingen mag niet meer bedragen dan 50 m², met dien verstande dat een aaneengesloten oppervlakte van ten minste 25 m² van het gezamenlijke zij- en achtererf onbebouwd en onoverdekt dient te blijven;
l. in afwijking van het bepaalde onder sub k mag de maximale oppervlakte aan aan- en
uitbouwen, bijgebouwen, recreatiewoningen en overkappingen bij bouwpercelen met een
oppervlakte:
- tussen de 500 m² en 600 m² : ten hoogste 55 m² bedragen;
- tussen de 600 m² en 700 m² : ten hoogste 60 m² bedragen;
- tussen de 700 m² en 800 m² : ten hoogste 65 m² bedragen;
- tussen de 800 m² en 900 m² : ten hoogste 70 m² bedragen;
- vanaf 900 m² : ten hoogste 75 m² bedragen;
Op grond van artikel 20, negende lid, van de planregels kan het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 4 sub k en l ten behoeve van een groter gezamenlijk oppervlak aan aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen indien het bestaande gezamenlijke oppervlak groter is dan ingevolge lid 4 sub k en l is toegestaan, met dien verstande dat:
a. er sprake dient te zijn van het slopen van bestaande gebouwen;
b. niet meer dan 50% van het gesloopte oppervlak mag worden teruggebouwd tot een maximum van 150 m².
In artikel 31 van Pro de planregels getiteld “Toegelaten bouwwerken met afwijkende maten” is het volgende bepaald:
a. Voor een bouwwerk, dat krachtens een omgevingsvergunning op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden en dat in het plan ingevolge de bestemming is toegelaten, maar waarvan de bestaande afstands-, hoogte-, inhouds- en oppervlaktematen afwijken van de maatvoeringbepalingen in de bouwregels van de betreffende bestemming, geldt dat:
1. bestaande maten, die meer bedragen dan in hoofdstuk II is voorgeschreven, mogen
als ten hoogste toelaatbaar worden aangehouden;
2. bestaande maten, die minder bedragen dan in hoofdstuk II is voorgeschreven, mogen
als ten minste toelaatbaar worden aangehouden.
b. Ingeval van herbouw is lid a onder 1 en 2 uitsluitend van toepassing, indien de herbouw op
dezelfde plaats plaatsvindt.
c. Op een bouwwerk als hiervoor bedoeld, is het Overgangsrecht bouwwerken als opgenomen in dit plan niet van toepassing.
d. In afwijking van het hiervoor bepaalde onder a en b geldt dat de herbouw van gebouwen binnen de bestemming Wonen - 2 en Wonen - 3 voor zover de oppervlakte van aan- en uitbouwen, bijgebouwen, recreatiewoningen en overkappingen, meer bedraagt dan in de bouwregels van de betreffende bestemming is voorgeschreven, uitsluitend is toegestaan
indien:
- er sprake is van het slopen van bestaande gebouwen;
- niet meer dan 50% van het gesloopte oppervlak mag worden teruggebouwd tot een
maximum van 150 m².
3. Tussen eiser en verweerder is niet in geschil dat het project in strijd is met de op grond van artikel 20, vierde lid, van de planregels maximaal toegestane oppervlakte.
4. Tussen eiser en verweerder is in geschil of het project valt binnen de zogeheten bestaande matenregeling en aldus of artikel 31 van Pro de planregels van toepassing is op het project. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in zijn uitspraak van 1 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV2966, heeft overwogen, dient de rechtbank, indien de toepassing van een bestemmingsplanregel aan de orde is, op grond van artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te onderzoeken of die bepaling in het voorgelegde geval van toepassing is. Daarbij is zij niet gebonden aan de rechtsopvatting van partijen.
5.1
De rechtbank stelt op basis van de gedingstukken vast dat in 1963 vergunning is verleend voor het bouwen van een kippenschuur met, afhankelijk van de wijze waarop de oppervlaktematen van de schuur worden gemeten, een oppervlakte van minimaal 432 m2 en maximaal 480 m2. Tot aan de inwerkingtreding van het thans geldende bestemmingsplan “Bergen Landelijk Gebied Noord” is geen vergunning verleend die een wijziging heeft gebracht in de in 1963 vergunde oppervlaktematen. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de oppervlaktematen van de schuur waarvoor in 1963 vergunning is verleend als de bestaande en ten hoogste toelaatbare oppervlaktematen als bedoeld in onderdeel a van artikel 31 van Pro de planregels moeten worden beschouwd. Niet de oppervlaktematen van hetgeen feitelijk is gebouwd en aanwezig was ten tijde van de inwerkingtreding van het thans vigerende bestemmingsplan is daarvoor immers bepalend, maar – gelet op de bewoordingen van de hiervoor genoemde bepaling – hetgeen ten tijde van de inwerkingtreding ervan krachtens (omgevings)vergunning mocht worden gebouwd.
5.2
De rechtbank stelt verder vast dat de schuur waarvoor thans omgevingsvergunning is geweigerd gelet op de bouwtekeningen een maximale oppervlakte heeft van 485 m2 (12,08 meter bij 40,20 meter). De bestaande, op grond van de in 1963 verleende vergunning ten hoogste toelaatbare oppervlaktemaat van 480 m2, wordt met het project waarvoor vergunning is geweigerd dus niet aangehouden. Dit betekent dat onderdeel a van artikel 31 van Pro de planregels reeds daarom niet van toepassing is op het project. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in diens primaire standpunt dat het project onder het genoemde onderdeel valt.
6.1
Eiser betoogt subsidiair dat indien onderdeel a van artikel 31 van Pro de planregels niet van toepassing is op het project, het project onder onderdeel d van die planregels valt. Hij voert hiertoe aan dat het niet zo kan zijn dat voor een project dat onder onderdeel d van artikel 31 van Pro de planregels valt minder gunstige bouwmogelijkheden gelden dan voor een project dat onder het overgangsrecht (neergelegd in artikel 39 van Pro de planregels) valt. Op grond van het overgangsrecht kan een gebouw nadat het door een calamiteit teniet is gegaan weer geheel opnieuw worden opgebouwd, terwijl op grond van artikel 31, onderdeel d, van de planregels, uitgaande van de lezing van verweerder na het slopen van bestaande gebouwen niet meer dan 50% van het gesloopte oppervlakte mag worden teruggebouwd. Volgens eiser moet onderdeel d zo worden gelezen dat de 50%- en 150 m2-eis alleen geldt voor hetgeen meer dan de bestaande (en gesloopte) bebouwing wordt gerealiseerd. Volgens eiser ziet de zinsnede die begint met “voor zover” op een vergroting van wat er al stond. Uitgaande van die interpretatie wordt volgens eiser met dit project aan onderdeel d voldaan.
6.2
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het doel van artikel 31 van Pro de planregels is te voorkomen dat bouwwerken met afwijkende maten onder het overgangsrecht vallen. De ten hoogste toelaatbare maten moeten worden aangehouden en bij herbouw dient gebouwd te worden op dezelfde plek. Voor projecten binnen de bestemmingen “Wonen-2” en “Wonen-3” geldt daarnaast een aanvullende eis die inhoudt dat om te kunnen herbouwen er sprake moet zijn van slopen van bestaande gebouwen en dat niet meer dan 50% van het gesloopte oppervlak mag worden teruggebouwd tot een maximum van 150 m2. Onderdeel d betreft een saneringsregeling voor voormalige in onbruik geraakte agrarische gebouwen.
6.3
In de toelichting bij artikel 31 van Pro de planregels staat, voor zover van belang, het volgende vermeld: “ (…)
Uiteraard geldt de betrokken regeling niet indien een bestaand bouwwerk wordt afgebroken en op een andere plek wordt herbouwd. In dat geval gelden de als maximaal of minimaal gestelde maten onverkort.
Uiteraard geldt de betrokken regeling niet indien een bestaand bouwwerk wordt afgebroken en op een andere plek wordt herbouwd. In dat geval gelden de als maximaal of minimaal gestelde maten onverkort.
Het negeren van deze bestaande maten zou betekenen dat het betrokken gebouw of het betrokken gebruik onder het overgangsrecht valt, met alle gevolgen van dien (alleen gedeeltelijk vernieuwen of veranderen, geen herbouw na calamiteit etc.). Dit is uitdrukkelijk niet de bedoeling.
Overgangsrecht is immers alleen aan de orde, wanneer te verwachten is dat het betrokken
gebouw gedurende de looptijd van het bestemmingsplan zal worden geamoveerd of wanneer
het betrokken gebruik gedurende deze periode zal worden beëindigd.
(…) in artikel 31 [is] een regeling opgenomen die voorkomt dat overgangsrecht van toepassing is, indien de gestelde maxima of minima niet met de bestaande situaties in overeenstemming zijn.
Voor de (afwijkende) oppervlakte van erfbebouwing binnen de bestemmingen Wonen-2 en Wonen-3 geldt een uitzondering. Herbouw is uitsluitend mogelijk indien er andere gebouwen gesloopt worden.”
6.4
De rechtbank volgt eiser evenmin in diens subsidiaire standpunt. Zij overweegt daartoe als volgt. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan volgt dat bouwwerken die onder het overgangsrecht vallen daaronder worden gebracht omdat ervan wordt uitgegaan dat het bouwwerk gedurende de looptijd van het bestemmingsplan wordt geamoveerd of het gebruik ervan binnen die periode zal worden beëindigd. Er is sprake van een uitsterfconstructie. Voor zover de bouwmogelijkheden die het overgangsrecht biedt voor situaties waarin sprake is van een calamiteit al gunstiger zijn dan de bouwmogelijkheden die onderdeel d van artikel 31 van Pro de planregels biedt, is dat dus hoogstens tijdelijk het geval, namelijk slechts gedurende de looptijd van het bestemmingsplan. Uit de vergelijking die eiser tussen de bouwmogelijkheden die het overgangsrecht biedt heeft gemaakt ten opzichte van de bouwmogelijkheden die artikel 31, onderdeel d, van de planregels biedt kan dus niet worden opgemaakt dat de hiervoor weergegeven interpretatie van verweerder van onderdeel d van de planregels onjuist is te achten omdat deze niet zou overeenstemmen met de door eiser veronderstelde bedoeling van de planwetgever.
Daarbij komt dat naar het oordeel van de rechtbank, indien wordt uitgegaan van een grammaticale interpretatie van onderdeel d, de lezing van verweerder kan worden gevolgd. De zinsnede “voor zover de oppervlakte (…) meer bedraagt dan in de bouwregels van de betreffende bestemming is voorgeschreven” ziet op de situatie waarin het gaat om een bouwwerk waarvan de oppervlaktematen afwijken van de maten die op grond van de planregels maximaal zijn toegestaan en niet om een vergroting van die reeds bestaande afwijking. Om het bouwwerk waar het hier om gaat en dat afwijkt van de maximaal toegestane oppervlaktematen te kunnen realiseren, dient aldus, nu het binnen de bestemming “Wonen-2” is gelegen, aan de in onderdeel d opgenomen 50%- en 150 m2-eis te worden voldaan. De rechtbank stelt vast dat het voorliggende project niet aan deze eisen voldoet, reeds omdat geen sprake is van sloop van bestaande gebouwen, zodat het ook niet voldoet aan onderdeel d van artikel 31 van Pro de planregels.
7. De rechtbank concludeert dat artikel 31 van Pro de planregels reeds om de hiervoor genoemde redenen niet van toepassing is op het project. Het betoog van eiser dat, anders dan verweerder stelt, sprake is van verbouw in plaats van herbouw, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking.
8. Nu het project niet onder de bestaande matenregeling als neergelegd in artikel 31 van Pro de planregels valt, heeft verweerder terecht geconcludeerd dat het in strijd is met het bestemmingsplan. Het betoog van eiser dat het project in overeenstemming is met het bestemmingsplan faalt derhalve.
9.1
De rechtbank overweegt verder (ambtshalve) dat de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), nu het project in strijd is met het bestemmingsplan, gelet op het bepaalde in artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo, van rechtswege mede diende te worden aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.De vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
9.2
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan een omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
9.3
Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder de aanvraag van eiser om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen van rechtswege mede heeft aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken. Uit het bestreden besluit blijkt evenmin dat verweerder alvorens de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren heeft onderzocht of in dit geval toepassing kan worden gegeven aan onderdeel 1°, 2° of 3° van artikel 2.12, aanhef en onder a, van de Wabo.
9.4
Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat zijns inziens geen toepassing kan worden gegeven aan onderdeel 1° van artikel 2.12, aanhef en onder a, van de Wabo (de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid), omdat niet wordt voldaan aan de daarvoor geldende eisen als opgenomen in artikel 20, negende lid, van de planregels. Verweerder heeft verder niet beoordeeld of toepassing kan worden gegeven aan onderdeel 2° of onderdeel 3°, omdat het project in strijd zou zijn met niet nader door hem genoemd beleid.
9.5
Nu verweerder de in artikel 2.12, van de Wabo, genoemde toepassingsmogelijkheden (vooralsnog) niet (allemaal) kenbaar heeft onderzocht, was hij (vooralsnog) niet bevoegd tot weigering van de omgevingsvergunning over te gaan op grond van het bepaalde in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het bestreden besluit is in strijd met het bepaalde in artikel 2.10, tweede lid, in samenhang bezien met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo genomen. Dit aan het bestreden besluit klevende gebrek kan niet met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb worden gepasseerd omdat, gelet op het hierna onder 10 overwogene, niet valt uit te sluiten dat een ander bestuursorgaan (alsnog) bij het besluitvormingsproces moet worden betrokken.
10. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking gelet op het onder 9 overwogene. Verweerder zal alsnog dienen te beoordelen of vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12, aanhef en onder a, van de Wabo mogelijk is. Verweerder zal daartoe allereerst dienen te beoordelen of het project tot een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (de kruimelgevallenlijst) behoort (onderdeel 2°). Is dat het geval, dan zal verweerder, indien hij de vergunning wenst te weigeren, dienen te motiveren waarom hij niet bereid is vergunning te verlenen. Behoort het project niet tot een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen dan zal verweerder dienen te beoordelen of met toepassing van onderdeel 3° van artikel 2.12, aanhef en onder a, van de Wabo vergunningverlening mogelijk is. Verweerder zal zich er daarbij alvorens tot vergunningverlening dan wel –weigering over te gaan, gelet op de uitspraak van de Afdeling 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:921, wel van dienen te vergewissen of een (weigering van een) verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad van de gemeente Bergens is vereist. Verweerder zal diens beslissing, indien vergunning op grond van onderdeel 3° wordt verleend dan wel geweigerd, bovendien, gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, dienen voor te bereiden op grond van de in afdeling 3.4 van de Awb neergelegde uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
Verweerder zal, in het geval sprake is van een kruimelgeval (onderdeel 2° van artikel 2.12, aanhef en onder a, van de Wabo) een nieuw besluit op het bezwaar van derde-partij dienen te nemen, waarbij hij de weigering van de vergunning handhaaft dan wel de vergunning alsnog verleent. In het geval sprake is van een situatie als bedoeld in onderdeel 3° van artikel 2.12, aanhef en onder a, van de Wabo zal verweerder na herroeping van het primaire besluit met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure een nieuw besluit moeten nemen op de aanvraag van eiser. De rechtbank verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:640.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in rechtsoverweging 10 is overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van
€ 990,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Mac Donald, rechter, in aanwezigheid van
mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 april 2017.
mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 april 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.