Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/4409 en HAA 17/3976
uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 december 2017 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker] , te [woonplaats] , verzoeker
en
de raad van de gemeente Zaanstad, verweerder
(gemachtigden: mr. M.E. Biezenaar, Y.A. van Baak en A. Jongbloed).
Procesverloop
Op 16 februari 2017 heeft de raad besloten dat over het raadsbesluit inzake de definitieve budgetaanvraag voor de investering en exploitatie van het Cultuurcluster geen referendum kan worden gehouden (het primaire besluit) .
Op 16 februari 2017 heeft de raad eveneens ingestemd met het voorstel van het college van burgemeester en wethouders om voor het Cultuurcluster de bedragen waarvoor reeds dekking is gevonden beschikbaar te stellen en met het verhogen van het investeringsbudget met € 7.700.000,- (het kredietbesluit).
Verzoeker heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt.
Op 20 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft de raad het bezwaar van verzoeker tegen het kredietbesluit niet-ontvankelijk verklaard. Het bewaar tegen het primaire besluit heeft de raad ongegrond verklaard.
Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad heeft een schriftelijke toelichting ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2017. Verzoeker is verschenen, vergezeld door [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . De raad is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de
voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
1.2
Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat
nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Daarbij wordt in
aanmerking genomen dat verzoeker zich ter zitting voldoende heeft kunnen verweren tegen wat in de schriftelijke toelichting namens de raad is aangevoerd. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
2. De voorzieningenrechter overweegt ambtshalve het volgende. Verzoeker heeft
desgevraagd aangegeven dat hij het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening mede heeft ingediend namens de actiegroep “Kultuurklutser”. Verzoeker heeft echter geen
machtiging van deze actiegroep overgelegd waaruit blijkt dat hij daartoe bevoegd is. De voorzieningenrechter gaat er derhalve van uit dat verzoeker het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening uitsluitend op persoonlijke titel heeft ingediend.
3. Op 19 januari 2017 heeft verzoeker schriftelijk laten weten dat hij een initiatief wil
nemen tot een referendum over het voor de raadsvergadering van 16 februari 2017
geagendeerde raadsbesluit inzake de definitieve budgetaanvraag voor de investering en
exploitatie van het Cultuurcluster. Over deze kennisgeving heeft de raad advies gevraagd aan twee deskundigen, te weten prof. mr. dr. [naam 5] , hoogleraar aan de Rijksuniversiteit
Groningen en prof. mr. [naam 6] , hoogleraar aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Zij
hebben op 3 februari 2017 een advies uitgebracht, waarin zij hebben geconcludeerd dat de Verordening op het referendum (de Referendumverordening) zich niet verzet tegen het
houden van een referendum en dat de Referendumverordening de raad veel ruimte geeft om een eigen afweging te maken.
4. De raad heeft, met inachtneming van het op 16 februari 2017 aangenomen
amendement “Besluit raad referendabel besluit definitieve budgetaanvraag Cultuurcluster”, besloten dat met betrekking tot het kredietbesluit sprake is van dringende redenen om geen referendum te houden als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder k, van de Referendum-
verordening. Derhalve kan over het kredietbesluit volgens de raad geen referendum worden gehouden.
Het kredietbesluit
5.1
Voor zover het beroep mede is gericht tegen de niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar van verzoeker tegen het kredietbesluit overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
5.2
Op grond van artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Op grond van artikel 7:1 van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken.
Op grond van artikel 1:3 van de Awb wordt onder “besluit” verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
5.3
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de raad het bezwaar van verzoeker
tegen het kredietbesluit terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat het kredietbesluit geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Het kredietbesluit ziet enkel op de
interne huishouding van de gemeente en is daarom niet gericht op enig rechtsgevolg. Gelet op artikel 8:1 juncto artikel 7:1 van de Awb is het niet mogelijk om hiertegen bezwaar te
maken.
Het referendumbesluit
6.1
Verzoeker betoogt dat de raad niet voldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van dringende redenen om geen referendum te houden. Verzoeker heeft de argumenten van de raad dat met het Cultuurcluster moet worden doorgegaan, bestreden. Volgens verzoeker toont de raad zich door het nemen van het kredietbesluit en het afwijzen van het referendum als onbetrouwbare partner voor de bevolking van Zaanstad.
6.2
In de schriftelijke toelichting is namens de raad benadrukt dat het referendumbesluit is gebaseerd op artikel 3, aanhef en onder k, van de Referendumverordening en niet op enig
ander onderdeel van dit artikel. Uit het amendement blijkt dat de dringende redenen er
volgens de raad in zijn gelegen dat het definitief niet doorgaan van het Cultuurcluster
financiële risico’s en tegenvallers voor de gemeente meebrengt. Het niet doorgaan kan
daarbij worden opgevat als het in gebreke blijven bij een vaststellingsovereenkomst waar de gemeente bij is betrokken. Verschillende culturele instellingen willen graag onderdeel
uitmaken van het Cultuurcluster en als het Cultuurcluster er niet komt, heeft dit voor deze
instellingen gevolgen. Het Cultuurcluster is een project waarbij niet alleen de gemeente
risicodrager is. De verwachting is dat als de gemeente afziet van het Cultuurcluster dit tot schadeclaims zal leiden. Er zijn vanaf 2013 verscheidene financiële besluiten door de raad over dit onderwerp genomen. Het kredietbesluit is daar het sluitstuk van. Zonder krediet-
besluit komt de gemeente over als een onbetrouwbare partner. Met een mogelijk nee als
uitkomst van een referendum komt de gemeente voor een haast onmogelijke opgave te staan om een nieuwe bestemming voor het gebied te realiseren. Ter zitting is namens de raad nog aangevoerd dat verzoeker reeds bij de eerdere besluitvorming omtrent het Cultuurcluster had moeten aangeven dat hij een initiatief wil nemen tot het houden van een referendum.
6.3
Op grond van artikel 2 van de Referendumverordening wordt een referendum gehouden onder de kiesgerechtigden van het hele grondgebied van de gemeente of een gedeelte daarvan.
Op grond van artikel 3 van de Referendumverordening kan, voor zover van belang, een referendum niet worden gehouden over:
g. besluiten die naar het oordeel van de raad hun grondslag vinden in een eerder genomen beslissing waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden;
i. besluiten waarvan de inwerkingtreding of uitvoering niet kan worden uitgesteld vanwege de daarmee gemoeide spoedeisende gemeentelijke belangen;
j. besluiten waarbij het belang van het referendum niet opweegt tegen de verantwoordelijkheid van de raad voor kwetsbare groepen en hun plaats in de samenleving;
k. besluiten waarvan de raad van mening is dat er andere dan de onder i en j genoemde dringende redenen zijn om geen referendum te houden.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Verordening kunnen kiesgerechtigden schriftelijk aangeven dat zij een initiatief willen nemen tot een referendum over een te nemen besluit van de raad.
Op grond van artikel 5, vijfde lid, van de Referendumverordening beslist de raad, indien een kennisgeving is gedaan volgens de hiervoor gestelde eisen, in dezelfde vergadering waarvoor het besluit van de raad is geagendeerd of over dit besluit, met inachtneming van het bepaalde in artikel 3, een referendum kan worden gehouden. De raad kan zijn beslissing voor ten hoogste 4 weken verdagen.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Referendumverordening kan, binnen zes weken na de dag waarop de raad heeft bekendgemaakt dat over een te nemen besluit een referendum kan worden gehouden, door kiesgerechtigden een verzoek tot het houden van een referendum worden ingediend.
Op grond van artikel 6, zevende lid, van de Referendumverordening neemt de raad uiterlijk binnen 4 weken na de dag van ontvangst van het verzoek een besluit over het houden van een referendum.
Op grond van artikel 16 van de Referendumverordening vindt in de eerstvolgende vergadering nadat het referendum is gehouden, besluitvorming door de raad plaats over het besluit dat aan het referendum is onderworpen.
6.4.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat de raad bij de toepassing van artikel 3 van de Referendumverordening beoordelingsvrijheid heeft, zodat de voorzieningenrechter het
bestreden besluit terughoudend dient te toetsen (zie de uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1402).
6.5.
Verder is van belang dat de besluitvorming over het houden van een raadgevend
referendum op grond van de Referendumverordening plaatsvindt in twee stappen. Bij de
eerste stap beslist de raad naar aanleiding van een initiatief of over een besluit een
referendum kan worden gehouden (artikel 5, vijfde lid van de Referendumverordening). Bij de beslissing dat over een besluit geen referendum kan worden gehouden is de raad gebonden aan de gronden van artikel 3 van de Referendumverordening. Als de raad heeft beslist dat over een besluit een referendum kan worden gehouden, volgt de tweede stap. Daarbij
beslist de raad naar aanleiding van een ingediend verzoek of daadwerkelijk een referendum gehouden wordt. Bij deze beslissing zijn aan de raad, anders dan bij de beslissing in de eerste stap, door de Referendumverordening geen beperkingen gesteld. Nadat het referendum is
gehouden, vindt besluitvorming door de raad plaats over het besluit dat aan het referendum is onderworpen. Ook aan deze besluitvorming stelt de Referendumverordening geen
inhoudelijke eisen.
6.6.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat wat de raad ten grondslag heeft gelegd aan zijn beslissing dat geen referendum kan worden gehouden over het kredietbesluit, geen
dringende redenen zijn als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder k, van de Referendum-
verordening. De redenen die de raad aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd zien immers op de gevolgen van het definitief niet doorgaan van het Cultuurcluster. Maar dat is in deze fase van de besluitvorming over het houden van een referendum nog niet aan de orde. Omdat het referendum een democratisch instrument is, kan de eventuele uitkomst (“een
mogelijk nee als uitkomst”) geen dringende reden opleveren om een referendum niet te
houden. Aangezien het om een raadgevend referendum gaat, kan het definitief niet doorgaan van het Cultuurcluster geen rechtstreeks gevolg zijn van het houden van het referendum. Het is namelijk de raad die, nadat het referendum is gehouden, beslist over de consequenties van de uitkomst van het referendum voor het kredietbesluit. Ook als een referendum zou worden gehouden, beslist uiteindelijk de raad over het al dan niet doorgaan van het Cultuurcluster. Zoals onder 6.5 is vermeld, is deze besluitvorming van de raad in de Referendumverordening niet genormeerd.
6.7.
Voor zover de raad heeft willen betogen dat het houden van een referendum onaanvaardbare vertraging oplevert voor het nemen van het kredietbesluit, is dit onvoldoende
onderbouwd. In de inmiddels verstreken tijd sedert het nemen van het primaire besluit, had een referendum gehouden kunnen worden. Uit de overgelegde raadsinformatiebrief van 24 oktober 2017 blijkt niet op welke wijze het houden van een referendum aan de voorbereidingen van het project realisatie Cultuurcluster in de weg zou hebben gestaan.
Het standpunt van de raad dat verzoeker in een eerder stadium het initiatief voor het houden van een referendum had moeten nemen, kan de voorzieningenrechter niet volgen. De door de raad ingeschakelde deskundigen hebben immers geconcludeerd dat niet is gebleken dat het kredietbesluit zijn grondslag vindt in een eerder genomen beslissing waarover een referendum kon worden gehouden. De raad heeft niet onderbouwd waarom deze conclusie niet (meer) wordt gedeeld.
6.8.
De slotsom is daarom dat de raad zich in redelijkheid niet op het standpunt heeft
kunnen stellen dat er dringende redenen zijn om geen referendum te houden over het
kredietbesluit.
7. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar van verzoeker tegen het primaire besluit ongegrond is verklaard. De raad dient binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.
8. Omdat uitspraak wordt gedaan in de hoofdzaak, bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
9. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat de raad aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar van verzoeker tegen het primaire besluit ongegrond is verklaard;
- draagt de raad op binnen weken na de dag van verzending van deze uitspraak, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het primaire besluit met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de raad op het betaalde griffierecht van € 168,- aan verzoeker te
vergoeden;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. van Excel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2017.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.