Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/558
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 augustus 2016 in de zaak tussen
Stichting De Faunabescherming, te Amstelveen, eiseres,
(gemachtigde: A.P. de Jong),
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder,
(gemachtigde: mr. H.A. Schoordijk).
(gemachtigde: mr. H.A. Schoordijk).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland, te Haarlem.
Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland, te Haarlem.
Procesverloop
Bij besluit van 9 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan de derde-partij ontheffing verleend op grond van artikel 68 van de Flora- en faunawet (Ffw) en artikel 4 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (Bbsd) voor – kort gezegd – het afschieten van damherten in de Amsterdamse Waterleidingduinen (AWD) en het Nationaal Park Zuid-Kennemerland (NPZK).
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 10 maart 2016 (AWB 16/557) heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juli 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 1] . Ook is namens eiseres verschenen dr. [naam 2] van het Bureau Natuurontwikkeling. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] . Namens de terreinbeheerders zijn verschenen mevrouw [naam 4] , mevrouw [naam 5] , de heer [naam 6] , de heer [naam 7] , allen werkzaam bij Waternet, en mevrouw [naam 8] , werkzaam bij de N.V. PWN Waterleidingbedrijf Noord-Holland (PWN). De derde-partij is vertegenwoordigd door
[naam 9] .
[naam 9] .
Het beroep is ter zitting gezamenlijk behandeld met de beroepen met zaaknummers
HAA 16/1089 en HAA 16/1097.
HAA 16/1089 en HAA 16/1097.
Overwegingen
1.De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten.
1.1.
Het bestuur van de Faunabeheereenheid Noord-Holland en het bestuur van de Faunabeheereenheid Zuid-Holland hebben gezamenlijk het Faunabeheerplan damherten in het Noord- en Zuid-Hollandse Duingebied 2016-2020 (hierna: het FBP) vastgesteld en ter goedkeuring aan verweerder voorgelegd. Verweerder heeft daarop het Faunafonds om advies verzocht. Op 30 oktober 2015 heeft het Faunafonds een positief advies uitgebracht. Verweerder heeft het FBP op 17 november 2015 goedgekeurd.
1.2.
Bij brief van 2 november 2015, ingekomen op 6 november 2015, heeft de derde-partij verweerder verzocht om ontheffing van een aantal verboden in de Ffw en het Bbsd teneinde het middels afschot bereiken van een beperktere omvang van de populatie damherten binnen het voor hen in het FBP gedefinieerde leefgebied. De ontheffing wordt gevraagd in het belang van de verkeersveiligheid, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, ter voorkoming van schade aan flora en fauna, ter voorkoming en bestrijding van onnodig lijden van ziekte of gebrekkige damherten en ter regulering van de populatieomvang. Aan het verzoek om ontheffing is voornoemd FBP ten grondslag gelegd. Volgens het FBP was het aantal damherten in het deelgebied NPZK (binnen en buiten leefgebied) in 2015 minimaal 734 stuks, in het deelgebied de AWD betrof dit minimaal 3031. De streefstand in de deelgebieden is 200 respectievelijk 800 damherten.
1.3.
Op 25 november 2015 heeft verweerder een ontwerpbesluit genomen waarin het ontheffingsverzoek onder voorwaarden is ingewilligd op grond van artikel 68, eerste lid, onder a, d en e, Ffw, bezien in samenhang met artikel 4, onder e, Bbsd. Tegen dit besluit heeft onder meer eiseres een zienswijze ingediend. In de nota van beantwoording zienswijzen ontwerp besluit en beheer damherten in leefgebied Noord-Holland
nr. 717840/758237 (nota van beantwoording) heeft verweerder op de zienswijzen gereageerd en daarin aanleiding gezien het ontwerpbesluit op enkele punten te wijzigen.
1.4. In het bestreden besluit heeft verweerder ontheffing verleend voor het doden van damherten met gebruikmaking van geweren met geluiddempers en de inzet van honden, niet zijnde lange honden, in de AWD en het NPZK. De ontheffing, die is verleend voor de periode vanaf de inwerkingtreding van het besluit tot het einde van de duur van het FBP, geldt tot de verzochte ondergrens is bereikt van 800 damherten in de AWD en 200 damherten in het NPZK. Aan dit besluit heeft verweerder - onder verwijzing naar het FBP - ten grondslag gelegd dat als gevolg van de groeiende populatie damherten in de AWD en het NPZK aanzienlijke schade is en zal ontstaan aan de flora en fauna ter plaatse en dat vanwege aanrijdingen met damherten de openbare veiligheid, te weten de verkeersveiligheid, in geding is. Daarom is volgens verweerder beheer van de populatie damherten noodzakelijk. Nu is aangetoond dat sprake is van een schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied, kan ook ontheffing worden verleend met het oog op het reguleren van de populatieomvang. Uit het FBP en de reeds uitgevoerde maatregelen blijkt dat er geen andere bevredigende oplossingen voorhanden zijn om de schade aan flora en fauna te beperken en de verkeersveiligheid te vergroten. Voorts zal de gunstige staat van instandhouding van het damhert door de verlening van de ontheffing niet in gevaar komen.
nr. 717840/758237 (nota van beantwoording) heeft verweerder op de zienswijzen gereageerd en daarin aanleiding gezien het ontwerpbesluit op enkele punten te wijzigen.
1.4. In het bestreden besluit heeft verweerder ontheffing verleend voor het doden van damherten met gebruikmaking van geweren met geluiddempers en de inzet van honden, niet zijnde lange honden, in de AWD en het NPZK. De ontheffing, die is verleend voor de periode vanaf de inwerkingtreding van het besluit tot het einde van de duur van het FBP, geldt tot de verzochte ondergrens is bereikt van 800 damherten in de AWD en 200 damherten in het NPZK. Aan dit besluit heeft verweerder - onder verwijzing naar het FBP - ten grondslag gelegd dat als gevolg van de groeiende populatie damherten in de AWD en het NPZK aanzienlijke schade is en zal ontstaan aan de flora en fauna ter plaatse en dat vanwege aanrijdingen met damherten de openbare veiligheid, te weten de verkeersveiligheid, in geding is. Daarom is volgens verweerder beheer van de populatie damherten noodzakelijk. Nu is aangetoond dat sprake is van een schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied, kan ook ontheffing worden verleend met het oog op het reguleren van de populatieomvang. Uit het FBP en de reeds uitgevoerde maatregelen blijkt dat er geen andere bevredigende oplossingen voorhanden zijn om de schade aan flora en fauna te beperken en de verkeersveiligheid te vergroten. Voorts zal de gunstige staat van instandhouding van het damhert door de verlening van de ontheffing niet in gevaar komen.
2. Op grond van artikel 68, eerste lid, Ffw kunnen gedeputeerde staten, voor zover hier relevant, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74:
(a) in het belang van de openbare veiligheid; (…)
(d) ter voorkoming van schade aan flora en fauna; of
(e) met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
Op grond van het vierde lid wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
(a) in het belang van de openbare veiligheid; (…)
(d) ter voorkoming van schade aan flora en fauna; of
(e) met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
Op grond van het vierde lid wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
Als andere belangen in de zin van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder e, Ffw, voor zover hier relevant, zijn krachtens artikel 4, eerste lid, onder e, Bbsd aangewezen het reguleren van de populatieomvang van dieren, behorende tot de diersoorten edelhert, ree, damhert of wild zwijn, met dien verstande dat vanwege dit belang slechts ontheffing kan worden verleend indien de aanleiding is gelegen in de schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied of de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden.
3. Eiseres voert aan - samengevat en zoals ter zitting is toegelicht - dat het FBP ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd. Het FBP betreft een onjuiste en selectieve weergave van de werkelijkheid, nu bij de totstandkoming daarvan slechts een selecte groep deskundigen om advies is gevraagd. De (maatschappelijke) belangen van bijvoorbeeld de Dierenbescherming of Recreatie Noord-Holland zijn daardoor niet bij de beoordeling betrokken. Verweerder heeft dan ook niet, zonder zelfstandig onderzoek te verrichten, van het FBP mogen uitgaan.
3.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt - samengevat en zoals ter zitting is toegelicht - dat het FBP op juiste wijze tot stand is gekomen en terecht aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd. Het FBP is in opdracht van de Faunabeheereenheden Noord- en Zuid-Holland, onder toezicht van een gekozen begeleidingscommissie bestaande uit vertegenwoordigers van diverse organisaties en een aantal adviseurs, tot stand gekomen. Een Faunabeheereenheid is een door verweerder op grond van artikel 29, eerste lid, Ffw erkend samenwerkingsverband van jachthouders en andere terreinbeherende en vertegenwoordigende organisaties (zoals Waternet, PWN, Staatsbosbeheer) op het gebied van natuurbeheer, landbouw en particulier eigendom ten behoeve van het beheer van diersoorten en het voorkomen en bestrijden van schade aangericht door dieren. De verantwoordelijkheid voor dat beheer en die bestrijding is neergelegd bij hen die de grond in eigendom hebben of gebruiken en rust dus niet op de overheid. Door het opstellen van een faunabeheerplan streeft een Faunabeheereenheid ernaar - binnen de wettelijke kaders - op planmatige wijze uitvoering te geven aan de hiervoor genoemde taken. In dit geval is dat ook gebeurd en is het FBP opgesteld in opdracht van het bestuur van eerdergenoemde Faunabeheereenheden nadat door diverse terreinbeheerders schade was geconstateerd en diverse onafhankelijke deskundigen van verschillende organisaties dit hadden bevestigd. De keuze voor die ingeschakelde deskundigen, die overigens geen belang hebben in het terrein, lag bij de terreinbeheerders. Het is dus juist dat een selecte groep deskundigen om advies is gevraagd en ook dat de Dierenbescherming of Recreatie Noord-Holland niet om advies is verzocht, maar dat hoefde - gelet op het voorgaande - ook niet. Van belang is dat het FBP is goedgekeurd, zodat verweerder daarvan uit heeft mogen gaan.
3.2. Met de hiervoor onder 3.1. weergegeven motivering heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom eiseres niet kan worden gevolgd in haar stelling dat het FBP - gelet op de wijze van totstandkoming - niet aan het bestreden besluit ten grondslag mocht worden gelegd. De wetgever heeft, zo verweerder stelt en volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Ffw, in het bijzonder de Nota naar aanleiding van het eindverslag (Kamerstukken II, 1996-1997, 23 147, nr. 12), het planmatig faunabeheer in totaliteit niet beschouwd als een overheidstaak. In zoverre het openbaar belang daarbij wel betrokken wordt geacht, heeft de wetgever ter behartiging daarvan specifieke bevoegdheden toegekend aan, in het bijzonder, de organen van de provincies, zoals de goedkeuring van het faunabeheerplan overeenkomstig artikel 30, eerste lid, Ffw. Het goedkeuringsbesluit kan in een procedure als onderhavige - zoals ook thans het geval is - aan de orde worden gesteld. Met deze systematiek heeft de wetgever de Faunabeheereenheid een prominente rol toegekend bij het beheren van beschermde inheemse diersoorten en het voorkomen dat deze soorten schade aanrichten. Daarbij handelt zij op basis van een vrijstelling of ontheffing (bijvoorbeeld op grond van artikel 68 Ffw) welke op basis van de wet is verleend en waaraan op grond van artikel 30 Ffw een goedgekeurd faunabeheerplan ten grondslag ligt. De omstandigheid dat de aan een faunabeheerplan ten grondslag liggende uitgangspunten en afwegingen zijn ingegeven door de visie van de in de Faunabeheereenheid vertegenwoordigde organisaties is hier logischerwijs het gevolg van. Dat slechts een selecte groep deskundigen om advies is verzocht en de belangen die de Dierenbescherming en Recreatie Noord-Holland behartigen geen onderdeel uitmaken van het FBP is juist, doch brengt geenszins met zich dat daarom niet van het FBP mag worden uitgegaan. De beroepsgrond faalt.
3.2. Met de hiervoor onder 3.1. weergegeven motivering heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom eiseres niet kan worden gevolgd in haar stelling dat het FBP - gelet op de wijze van totstandkoming - niet aan het bestreden besluit ten grondslag mocht worden gelegd. De wetgever heeft, zo verweerder stelt en volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Ffw, in het bijzonder de Nota naar aanleiding van het eindverslag (Kamerstukken II, 1996-1997, 23 147, nr. 12), het planmatig faunabeheer in totaliteit niet beschouwd als een overheidstaak. In zoverre het openbaar belang daarbij wel betrokken wordt geacht, heeft de wetgever ter behartiging daarvan specifieke bevoegdheden toegekend aan, in het bijzonder, de organen van de provincies, zoals de goedkeuring van het faunabeheerplan overeenkomstig artikel 30, eerste lid, Ffw. Het goedkeuringsbesluit kan in een procedure als onderhavige - zoals ook thans het geval is - aan de orde worden gesteld. Met deze systematiek heeft de wetgever de Faunabeheereenheid een prominente rol toegekend bij het beheren van beschermde inheemse diersoorten en het voorkomen dat deze soorten schade aanrichten. Daarbij handelt zij op basis van een vrijstelling of ontheffing (bijvoorbeeld op grond van artikel 68 Ffw) welke op basis van de wet is verleend en waaraan op grond van artikel 30 Ffw een goedgekeurd faunabeheerplan ten grondslag ligt. De omstandigheid dat de aan een faunabeheerplan ten grondslag liggende uitgangspunten en afwegingen zijn ingegeven door de visie van de in de Faunabeheereenheid vertegenwoordigde organisaties is hier logischerwijs het gevolg van. Dat slechts een selecte groep deskundigen om advies is verzocht en de belangen die de Dierenbescherming en Recreatie Noord-Holland behartigen geen onderdeel uitmaken van het FBP is juist, doch brengt geenszins met zich dat daarom niet van het FBP mag worden uitgegaan. De beroepsgrond faalt.
4. Eiseres stelt dat het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, Ffw genoemde belang van de openbare veiligheid, te weten de verkeersveiligheid, ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd.
4.1.
Daartoe voert zij aan - samengevat en zoals ter zitting toegelicht - dat voornoemd belang als zodanig niet in het geding is. Volgens eiseres zijn de in de AWD geplaatste hekken zeer effectief gebleken, waardoor geen verkeersongevallen meer plaatsvinden en daar dus geen sprake is van schade als gevolg van incidenten in het verkeer. Ten aanzien van het NPZK ligt dat weliswaar anders nu daar wel ongevallen door aanrijdingen met damherten plaatsvinden, maar daarvoor geldt dat het besluit op dit punt een afdoende motivering ontbeert. Immers, verweerder heeft niet onderkend, althans niet inzichtelijk gemaakt, dat voor dat gebied niet een andere bevredigende oplossing bestaat om het belang van de openbare veiligheid te dienen. Daarnaast wordt uitgegaan van onjuiste gegevens, is het aantal incidenten dat met damherten plaatsvindt door verweerder onjuist weergegeven en zijn bij de cijfers ook aanrijdingen met treinen meegerekend.
4.1.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat met de door hem in dit kader overgelegde stukken voldoende is aangetoond dat er in het plangebied - dat moet worden gezien als één geheel -, en met name in het deelgebied NPZK, schade is als gevolg van incidenten in het verkeer, waarmee het belang gegeven is. Daarbij wijst hij op het aantal van 52 aanrijdingen met damherten in 2014 in Noord-Holland, zoals opgenomen in het bestreden besluit en het FBP dat daaraan ten grondslag ligt. Dit aantal is afkomstig uit het BOA registratiesysteem en meldingen uit dat systeem zijn gevalideerd door de politie. Daarbij is niet gespecificeerd naar aanrijdingen met een trein. Ook in het Fauna Registratie Systeem zijn nog tien meldingen gedaan waarbij sprake was van verwondingen die een aanrijding indiceren, en zijn er incidenten waarbij gewonde dan wel dode damherten zijn aangetroffen waarvan de doodsoorzaak niet duidelijk is. Een deel van deze incidenten is mogelijk ook nog aan niet als zodanig gemelde aanrijdingen te wijten. Het werkelijk aantal aanrijdingen ligt aldus naar verwachting hoger dan de 52 opgenomen, gevalideerde aanrijdingen.
4.1.2.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat op grond van de stukken voldoende vaststaat dat in het plangebied - welk gebied als één geheel moet worden gezien - jaarlijks een groot aantal verkeersongevallen plaatsvindt waarbij damherten betrokken zijn. Hieruit volgt dat de openbare veiligheid in het geding is, waarmee het belang in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, Ffw gegeven is. Met de stelling dat verweerder niet heeft onderkend dat voor het gebied NPZK een andere bevredigende oplossing bestaat om dat belang te dienen, erkent eiseres dit impliciet ook. De beoordeling van de vraag of niet een andere bevredigende oplossing bestaat, komt hierna aan de orde.
4.2.
Verder voert eiseres aan - samengevat en zo is ter zitting toegelicht - dat verweerder niet heeft gemotiveerd, althans onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt, waarom er geen andere bevredigende oplossing bestaat om genoemd belang te dienen. Onduidelijk is volgens eiseres waarom niet een bevredigend alternatief kan worden gevonden in het verlagen en handhavend optreden ten aanzien van de verkeerssnelheid, het gebruik maken van damhertkerende rasters en waarschuwingssystemen bij knelpunten, het openen van het reeds aangelegde ecoduct voor de damherten en het geven van voorlichting aan het publiek. Ook is volgens eiseres niet aangetoond dat afschot het belang van de verkeersveiligheid dient, nu juist bij afschot damherten de neiging zullen hebben om het leefgebied te verlaten met alle gevolgen van dien. Bovendien is nooit wetenschappelijk bewezen dat afschot bijdraagt aan de verkeersveiligheid. Daarbij wijst eiseres op de scriptie van [naam 10] , “Wildongevallen: Preventieve maatregelen en hun toepassingsgebied” van 31 mei 2010.
4.2.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt - samengevat en onder verwijzing naar paragraaf 5.3. van het FBP - dat voldoende inzichtelijk is gemaakt dat geen andere bevredigende oplossing beschikbaar is om het belang van de verkeerveiligheid te behartigen, waarbij wel geldt dat de voorgestelde aantalsreductie binnen het leefgebied niet los kan worden gezien van de reeds genomen maatregelen. Het gaat om een totaalpakket aan maatregelen. Aantalsreductie door middel van afschot is een belangrijk onderdeel hiervan en is, zo blijkt uit het afschot van damherten buiten het leefgebied, in combinatie met de andere maatregelen effectief om de schade te doen laten afnemen. Hoewel in het deelgebied AWD damherten alleen nog op plaatsen waar de AWD niet omrasterd zijn met regelmaat uit het gebied komen en als gevolg daarvan aanrijdingen plaatsvinden, zijn damhertkerende rasters - gelet op de kosten, het feit dat dit tot versnippering van het gebied leidt wat in strijd is met de Natura 2000 instandhoudingsdoelen en het feit dat het volledig afsluiten niet mogelijk is in verband met de Natuurbeschermingswet en voornoemde doelen - niet overal mogelijk. Nu de populatie damherten in deelgebied NPZK flink toeneemt is te verwachten dat, zo valt uit de schadehistorie in samenhang met de populatieontwikkeling af te leiden, het aantal aanrijdingen daar flink zal toenemen. Volgens verweerder doen de aanrijdingen met damherten zich hoofdzakelijk voor op de Zeeweg, waar al een lagere maximum snelheid geldt. Een nog lagere snelheid is geen optie vanwege het wegprofiel dat wettelijk is toegestaan en werkt meer snelheidsovertredingen in de hand. Ook het plaatsen van wildspiegels en extra bebording is niet effectief gebleken. Hoewel de verbetering van het zicht langs de wegen een maatregel is die wordt beproefd en het schoonhouden van wegbermen en het kortwieken van bosschages bijdraagt aan de veiligheid, biedt dat op zichzelf geen oplossing. Slechts grootschalige en radicale ingrepen in wegprofiel en beplanting zouden kunnen bijdragen aan een verbeterde zichtbaarheid van damherten langs de weg, maar de landschappelijke implicaties hiervan zijn onaanvaardbaar omdat het gaat om Natura 2000-gebied waardoor de habitattypen die het gebied opmaken beschermd zijn en dergelijke ingrepen niet te onderschatten gevolgen hebben voor allerlei andere soorten organismen en flora en fauna. Daarbij is het niet wenselijk en mogelijk de inrichting van het duingebied volledig vorm te geven ten gunste van één enkele diersoort, wanneer andere diersoorten daar de dupe van (kunnen) worden. Voorts verwijst verweerder naar de uitvoeringsstrategie zoals weergegeven in paragraaf 7 van het FBP, waar de wijze van uitvoering van het afschot omschreven staat.
4.2.2.
Uit artikel 68, eerste lid, Ffw volgt dat de bevoegdheid tot verlening van ontheffing van het verbod om te doden alleen is gegeven indien geen andere bevredigende oplossing bestaat. Uit vaste jurisprudentie volgt (onder meer de uitspraak van de Afdeling van
17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0415) dat het de grenzen van redelijke wetsuitleg niet te buiten gaat indien bij de beoordeling of geen andere bevredigende oplossing bestaat, ook de effectiviteit van een mogelijke andere oplossing wordt betrokken.
4.2.3.
Met betrekking tot eventuele alternatieven heeft verweerder in het bestreden besluit, onder verwijzing naar paragraaf 5.3. van het FBP, gemotiveerd aangegeven welke maatregelen tot nu toe zijn toegepast, welke van de toegepaste maatregelen niet haalbaar zijn gebleken, weinig soelaas hebben geboden of niet wenselijk zijn en welke maatregelen nog genomen moeten worden bovenop de al genomen maatregelen. Voorts is, zoals verweerder stelt, op grond van het FBP en de daaraan ten grondslag liggende stukken waarop verweerder zich bij het bestreden besluit heeft gebaseerd, aannemelijk gemaakt dat bij een toename van de dichtheid van de damhertenpopulatie ter plaatse de migratie van damherten zal toenemen en dat daardoor het aantal aanrijdingen met damherten in het plangebied, met name in het deelgebied NPZK, verder zal toenemen en dat afschot die verdere toename kan voorkomen. De overgelegde scriptie van Ooms heeft verweerder, gegeven de schadehistorie bezien in samenhang met de populatieontwikkeling, niet tot een ander oordeel hoeven brengen. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder ook voldoende gemotiveerd ingegaan op de door eiseres voorgestelde alternatieven en heeft verweerder voldoende inzichtelijk gemaakt waarom deze niet als bevredigende oplossing kunnen worden aangemerkt. Daarbij heeft verweerder bij de afwijzing van het voornaamste door eiseres voorgestelde alternatief van het plaatsen van hekwerken belang mogen toekennen aan de mogelijkheid dat volledige afrastering van de AWD niet mogelijk is, omdat omrastering nabij de zeereep - zoals ter zitting toegelicht - niet is toegestaan. Ook voor het NPZK geldt dat plaatsing van een hekwerk om het gebied niet mogelijk is, vanwege met name het feit dat dit tot versnippering van het gebied leidt. Verweerder heeft daarbij ook van belang mogen achten dat het plaatsen van hekwerk niet de schade aan flora en fauna binnen het leefgebied voorkomt, nu de ecologische druk op het gebied door het plaatsen daarvan verder toeneemt. Met de door verweerder gegeven motivering in het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting is inzichtelijk gemaakt dat in redelijkheid van verweerder, wegbeheerders of eigenaars en gebruikers van gronden te eisen andere oplossingen zijn getroffen en - zonder de mogelijkheid van afschot in het leefgebied - onvoldoende bevredigend zijn gebleken. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval ter voorkoming (mede) van verkeersongevallen geen andere bevredigende oplossing bestaat.
4.3.
Het voorgaande leidt tot het oordeel dat verweerder op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, Ffw bevoegd was om in dit geval tot ontheffingverlening over te gaan. De beroepsgrond faalt.
5. Eiseres stelt verder dat de ontheffing ten onrechte is gebaseerd op het belang van voorkomen van schade aan flora en fauna, zoals neergelegd in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, Ffw.
5. Eiseres stelt verder dat de ontheffing ten onrechte is gebaseerd op het belang van voorkomen van schade aan flora en fauna, zoals neergelegd in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, Ffw.
5.1.
Daartoe voert eiseres primair - samengevat - aan dat geen sprake is van schade, maar van veranderingen. Schade is een oordeel en dat vereist een kader, dat niet wordt gegeven. Eiseres verwijst in dit verband naar de door haar bij de zienswijze en in beroep overgelegde stukken, meer in het bijzonder de schriftelijke stukken en de toelichting daarop ter zitting van dr. [naam 11] van het Bureau Natuurontwikkeling, de Rijksnatuurvisie 2014, “Natuurlijk verder”, van het Ministerie van Economische Zaken 2014, het artikel van
M. van Til, “Begrazing in de Amsterdamse Waterleidingduinen, tegenvaller of succes?”, in De Levende Natuur, jaargang 107, nummer 2, maart 2006 en het artikel “Begrazing – vragen over” in het ecologisch blad De Nieuwe Wildernis, in reactie op vragen van
[naam 12] . Daaruit volgt volgens eiseres dat natuur geen statisch evenwicht kent en dat damherten en hun invloed op de vegetatie een natuurlijk gegeven zijn en aldus niet schadelijk zijn voor de flora en fauna in het Noord-Hollandse duingebied. Gestreefd dient te worden naar het zo ongestoord mogelijk laten verlopen van natuurlijke processen. Het damhert is immers, zo volgt uit de informatie van de deskundigen, een sluitsteensoort en een landschapsarchitect die niet stuurbaar hoort te zijn. Het is in strijd met het Biodiversiteitsverdrag en de Natura 2000 instandhoudingsdoelen om door menselijk ingrijpen de populatie damherten te verminderen en de natuurlijke dynamiek te verstoren. Verweerder gaat - evenals de opstellers van het FBP - uit van een te beperkte betekenis van het begrip biodiversiteit en laat zich ten onrechte leiden door de diepgewortelde menselijke wil om wilde dieren in de beschikkingsmacht te houden. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst eiseres ook nog naar r.o. 4.11.1 van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 22 juni 2016 (ECLI:NL:RBMNE:2016:3355).
5.2.
Verweerder stelt zich - kort gezegd - op het standpunt, onder verwijzing naar de Beleidsnota Flora- en Faunawet Noord-Holland van de Provincie Noord-Holland van november 2007, dat zich ontegenzeggelijk schade aan de flora en fauna in het duingebied voordoet die is toe schrijven aan het te hoge aantal damherten. Verweerder erkent dat het gebied al decennia lang aan verandering onderhevig is en dat dit niet alleen het gevolg is van de aanwezigheid van damherten. Het plangebied is Natura 2000 gebied en voortschrijdend inzicht heeft ertoe geleid dat beheer door afschot noodzakelijk wordt geacht om de negatieve ontwikkelingen - zijnde schade - aan de flora en fauna tegen te gaan en aan de Natura 2000-instandhoudingsdoelen te kunnen voldoen, waartoe op Europees niveau een verplichting bestaat. Eiseres ontkent met de door haar gedane verwijzingen naar diverse stukken het actuele probleem en haar standpunt is naar het oordeel van de verantwoordelijke terreinbeheerders niet te verantwoorden in relatie tot de actuele schade aan flora en fauna en het actuele verlies aan biodiversiteit in het duingebied. Die schade en dat verlies treedt zichtbaar en meetbaar op, door onder meer het afnemen van plantensoorten, schade aan duinbossen, het verminderen of verdwijnen van soorten zoals reeën, dag- en nachtvlinders en bosvogels. Er wordt niet ontkend dat het damhert een sluitsteensoort is. Echter, in dit geval is geen sprake van natuurlijke dynamiek maar het ontstaan van een monocultuur waarbij geen recht wordt gedaan aan andere soorten.
5.3.
Zoals hiervoor onder 3.2 vastgesteld, is in dit geval de Faunabeheereenheid Noord-Holland verantwoordelijk voor het beheer van diersoorten en het voorkomen en bestrijden van schade aangericht door dieren in het Noord-Hollandse duingebied. Die verantwoordelijkheid brengt met zich dat ruimte wordt geboden om binnen de kaders van de toepasselijke wet- en regelgeving een eigen beheervisie te creëren. In de visie van de Faunabeheereenheid Noord-Holland - zo heeft verweerder ter zitting toegelicht en is door de terreinbeheerders Waternet en Provinciaal Waternet bevestigd - is sprake van schade aangericht door damherten, bestaande onder meer uit het verdwijnen van flora en fauna uit het duingebied in strijd met Natura 2000-instandhoudingsdoelen. In het FBP wordt dit met objectieve gegevens onderbouwd. Gegeven deze ecologische visie, het beleid van verweerder en de ruimte die aldus aan de Faunabeheereenheid toekomt bij het creëren van een dergelijke visie en het opstellen van het FBP, volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat de waar te nemen veranderingen niet zijn aan te merken als schade. De eerst ter zitting gedane verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland maakt dat niet anders, omdat dit niet afdoet aan het feit dat - zoals uit voorgaande blijkt en verweerder terecht stelt - de Faunabeheereenheid Noord-Holland een eigen gemotiveerde en onderbouwde visie heeft en ook behoort te hebben. In zoverre slaagt de beroepsgrond niet.
5.4.
Subsidiair voert eiseres in dit verband aan - samengevat - dat genoegzaam bewijs voor de beweerdelijke schade aan flora en fauna ontbreekt. De onderzoeken die aan het FBP ten grondslag zijn gelegd en waarop het bestreden besluit is gebaseerd, zijn volgens eiseres in kwalitatief en kwantitatief opzicht onzorgvuldig uitgevoerd en niet wetenschappelijk onderbouwd. Daarbij wijst zij op het door haar overgelegde rapport van ecoloog Van Esch, ‘Rapportanalyse: damherten in de AWD’ van december 2015, het artikel van
M. Kuipers, B. Ares & G. Ruessink, “Grootschalig herstel van stuivende duinen”, in De Levende Natuur, jaargang 117, nr. 3, mei 2016, het artikel van F.J. Koning en H.J. Koning van Fitis Vogelwerkgroep Zuid-Kennemerland, “Jaarverslag Roofvogels van de Amsterdamse Waterleidingduinen 2015”, p. 80-83, jaargang 52, nr. 2, 2016, het artikel van E. van der Meijden en K. van der Veen-van Wijk, “Hoe de Sint Jacobsvlinder het Jacobskruiskruid in Meijendel exploiteert”, in Holland’s Duinen nr. 54, november 2009 en het schrijven van H. Niessen, “Veranderingen in de biodiversiteit in de Amsterdamse Waterleiding duinen”. Hieruit volgt volgens eiseres - kort gezegd - dat de gehanteerde methodiek in de onderzoeken die aan het FBP ten grondslag liggen niet juist is. Zo worden aannames gedaan, zonder dat elke factor die van invloed kan zijn op het onderzochte in de analyse is meegenomen of anders verantwoord is uit te sluiten. Ook wordt geen rekening gehouden met andere wezenlijke factoren dan damherten (zoals bijvoorbeeld stikstofdepositie en de invloed van de mens). Ook worden alle effecten volgens eiseres ten onrechte aan damherten toegeschreven, terwijl uit de onderzoeken niet een direct negatief effect blijkt op de trends van de diverse plant- en diersoorten.
M. Kuipers, B. Ares & G. Ruessink, “Grootschalig herstel van stuivende duinen”, in De Levende Natuur, jaargang 117, nr. 3, mei 2016, het artikel van F.J. Koning en H.J. Koning van Fitis Vogelwerkgroep Zuid-Kennemerland, “Jaarverslag Roofvogels van de Amsterdamse Waterleidingduinen 2015”, p. 80-83, jaargang 52, nr. 2, 2016, het artikel van E. van der Meijden en K. van der Veen-van Wijk, “Hoe de Sint Jacobsvlinder het Jacobskruiskruid in Meijendel exploiteert”, in Holland’s Duinen nr. 54, november 2009 en het schrijven van H. Niessen, “Veranderingen in de biodiversiteit in de Amsterdamse Waterleiding duinen”. Hieruit volgt volgens eiseres - kort gezegd - dat de gehanteerde methodiek in de onderzoeken die aan het FBP ten grondslag liggen niet juist is. Zo worden aannames gedaan, zonder dat elke factor die van invloed kan zijn op het onderzochte in de analyse is meegenomen of anders verantwoord is uit te sluiten. Ook wordt geen rekening gehouden met andere wezenlijke factoren dan damherten (zoals bijvoorbeeld stikstofdepositie en de invloed van de mens). Ook worden alle effecten volgens eiseres ten onrechte aan damherten toegeschreven, terwijl uit de onderzoeken niet een direct negatief effect blijkt op de trends van de diverse plant- en diersoorten.
5.5.
Verweerder stelt zich op het standpunt - samengevat en zoals ter zitting toegelicht - dat uit het FBP dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, blijkt dat sprake is van schade aan de in de AWD en het NPZK aanwezige flora en fauna als gevolg van de omvang van de populatie damherten. Dit wordt in het FBP onderbouwd met literatuur en recente onderzoeken van - onder meer - Floron, de Vlinderstichting, de Stichting European Invertabrate Survey, de Zoogdiervereniging, de KNVV Zuid-Kennemerland, het kennisnetwerk Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit en Waternet. In die onderzoeken worden vergelijkbare conclusies getrokken als in buitenlandse studies, te weten dat damherten ook negatieve effecten hebben op de biodiversiteit van het gebied en op de Natura 2000-instandhoudingsdoelen. Deze conclusies zijn door onafhankelijke, gekwalificeerde deskundigen getrokken op basis van gedegen, objectief onderzoek. Volgens verweerder is er geen reden om aan te nemen dat de gegevens die aan het FBP ten grondslag liggen onjuist zijn of dat de conclusies die op basis van die gegevens door de opstellers van het FBP getrokken zijn niet door die gegevens gedragen kunnen worden. De door eiseres overgelegde rapporten, onder meer afkomstig van een flexibel eenmansbureau dat opdrachten uitvoert op het gebied van toegepast ecologisch onderzoek, beheeradvies en communicatie over natuur, kunnen niet op één lijn worden gesteld met het onderzoek dat is uitgevoerd door en in opdracht van twee faunabeheereenheden in samenwerking met de relevante beheerders van het gebied waar zich het onderzoek op richt. Dat bepaalde factoren niet bij de onderzoeken betrokken zijn, is juist, doch het gevolg van het feit dat bepaalde factoren al jaren constant zijn of niet significant gewijzigd zijn. Dit in tegenstelling tot de damhertenpopulatie die wel significant gewijzigd is. Bovendien is inherent aan ecologie dat over de onderzoeken en resultaten gediscussieerd kan worden. Voorts bepaalt het doel dat met het FBP wordt nagestreefd mede hoe gegevens worden geïnterpreteerd. Ten slotte wijst verweerder nog op het artikel van M. Wallis de Vries, “Hoe damherten de duinen veranderen”, in het Vakblad Natuur Bos Landschap van februari 2016, waarin de negatieve gevolgen van de te grote populatie damherten in de AWD beknopt uiteengezet worden.
5.6.
De rechtbank stelt vast dat het goedgekeurde FBP dat ten grondslag ligt aan de verleende ontheffing is gebaseerd op uitgebreid onderzoek, verricht door deskundigen van diverse onafhankelijke organisaties. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zijn oordeel ten aanzien van de schade aan flora en fauna in de AWD en NPZK die is toe schrijven aan het te hoge aantal damherten mogen baseren op de rapporten van deskundigen van de diverse onafhankelijke organisaties zoals hiervoor onder 5.5 genoemd. De rechtbank ziet - gegeven de motivering van verweerder - geen reden te twijfelen aan de juistheid van de in het FBP neergelegde conclusies die zijn gebaseerd op de rapporten en onderzoeken verricht door onafhankelijke organisaties. Met het plaatsen van kritische kanttekeningen bij die rapporten, onderbouwd met de overgelegde stukken, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de rapporten, naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertonen, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet concludent zijn, dat verweerder niet heeft mogen afgaan op de daarin getrokken conclusies. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in de rapporten wordt ingegaan op de bevindingen van de onderzoekers, waarbij onder meer is gekeken naar wat een belangrijke graadmeter is voor de staat van ecosystemen, of en zo ja wat de effecten zijn van damherten op onder meer plantensoorten, vlinders, diverse insectenpopulaties en andere zoogdieren en of er verschil is in trends tussen planten in de AWD en NPZK. Op grond van de conclusies in het FBP heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in dit geval een oorzakelijk verband tussen het aantal damherten en de veroorzaakte schade aan flora en fauna in de AWD en het NPZK aannemelijk mogen achten. Ook in zoverre slaagt de beroepsgrond niet.
5.7.
Het voorgaande leidt tot het oordeel dat verweerder ook op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, Ffw bevoegd was om in dit geval tot ontheffingverlening over te gaan. De beroepsgrond faalt.
6. Ten slotte stelt eiseres dat de ontheffing ten onrechte is gebaseerd op artikel 68, eerste lid, aanhef en onder e, Ffw in samenhang met artikel 4, derde lid, Bbsd. Daartoe voert zij aan dat van schade aan flora en fauna of gewassen geen sprake is, terwijl de ontheffing ook niet is aangevraagd en verleend in verband met het welzijn van de populaties dieren.
6.1.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de ontheffing ten onrechte is gebaseerd op artikel 68, eerste lid, aanhef en onder e, Ffw bezien in samenhang met artikel 4, eerste lid, onder e, Bbsd, nu uit het voorgaande volgt dat wel degelijk is gebleken van schade aan flora en fauna in de AWD en het NPZK. De maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden, is niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Wat eiseres daarover heeft aangevoerd richt zich dus niet tegen het bestreden besluit en behoeft daarom geen bespreking. De beroepsgrond faalt.
7. Het beroep is ongegrond.
8.Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter, mr. E.G. van Roest en mr. M.M. Vollebregt-Kuipers, leden, in aanwezigheid van mr. R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 augustus 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.