Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 15/4701
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 april 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S. van Loenhout),
en
de minister van Defensie, verweerder
(gemachtigde: mr. A.I. Bieri).
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiseres verleende verklaring van geen bezwaar (vgb) op grond van artikel 10 van Pro de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo) ingetrokken. Bij besluit van 14 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 maart 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De Wvo bepaalt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, dat onder vertrouwensfunctie wordt verstaan een functie die krachtens artikel 3, eerste lid, als zodanig is aangewezen en in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b dat onder verklaring wordt verstaan een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon.
Artikel 2 van Pro de Wvo bepaalt dat indien een vertrouwensfunctie wordt uitgeoefend bij het
Ministerie van Defensie, dan wel indien het een functie betreft die als vertrouwensfunctie moet worden aangemerkt in verband met de daarmee samenhangende noodzaak om toegang te hebben tot militaire installaties, voor de toepassing van het bepaalde in de artikelen 3 tot en met 10 en 16, tweede lid, de Minister van Defensie en de militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: MIVD) in de plaats treden van respectievelijk de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst.
In artikel 3 van Pro de Wvo is, gelezen in samenhang met artikel 2 van Pro deze wet, in het eerste lid
bepaald dat Onze Minister dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van Staat, in
overeenstemming met de Minister van Defensie, functies die de mogelijkheid bieden de
nationale veiligheid te schaden, aanwijst als vertrouwensfuncties.
In artikel 9, eerste lid, van de Wvo staat dat Onze Minister bevoegd is, na het verstrijken van een termijn van vijf jaren of een veelvoud daarvan sinds het afgeven van de verklaring of indien hem blijkt van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek
rechtvaardigen, een veiligheidsonderzoek te doen instellen naar een persoon die een
vertrouwensfunctie vervult. Voor het instellen van een hernieuwd veiligheidsonderzoek is de
instemming van de betrokkene niet vereist.
Ingevolge het tweede lid kunnen onder feiten en omstandigheden als bedoeld in het eerste lid worden gerekend gegevens die de MIVD heeft verkregen door het verzamelen van justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en van gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Wvo, gelezen in samenhang met artikel 2 van Pro deze wet, is verweerder bevoegd tot intrekking van een vgb, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
1.2.
Met ingang van 1 november 2013 is de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken Defensie (hierna: de Beleidsregel) in werking getreden, waarbij de Beleidsregeling justitiële antecedenten Koninklijke Marechaussee van 25 mei 1997 (hierna: de Beleidsregeling is ingetrokken.
In artikel 7, tweede lid, van de Beleidsregel is opgenomen dat voor de toepassing van artikel 4 van Pro de Beleidsregel ten aanzien van hernieuwde veiligheidsonderzoeken ingesteld na inwerkingtreding van de Beleidsregel gegevens over betrokkene die dateren van vóór de inwerkingtreding van de Beleidsregel worden beoordeeld overeenkomstig de Beleidsregeling justitiële antecedenten Koninklijke Marechaussee.
Volgens punt 4 van de Beleidsregeling wordt de vgb ingetrokken indien betrokkene is veroordeeld voor een misdrijf.
1.3.
Vast staat dat de voor de beoordeling relevante gegevens in de onderhavige zaak dateren uit 2012, dus van voor de inwerkingtreding van de Beleidsregel.
Dit betekent dat de Beleidsregeling van toepassing is.
2.1.
Eiseres, werkzaam als medewerker informatievoorziening bij verweerders Koninklijke Marechaussee, beschikte over een vgb op niveau E. Op 25 juni 2012 heeft zij zich schuldig gemaakt aan winkeldiefstal. Op 26 juni 2012 is aan haar een strafbeschikking van € 300, - opgelegd op grond van artikel 310 van Pro het Wetboek van Strafrecht, welke beschikking op 6 juli 2012 onherroepelijk is geworden. Eiseres is vanwege dat strafbare feit geschorst en er is een ontslagvoornemen geuit. Nadat uit onderzoek was gebleken dat eiseres ten tijde van het plegen van het feit niet toerekeningsvatbaar zou zijn, zijn de besluiten tot schorsing en het ontslagvoornemen ingetrokken. Ter zitting is gebleken dat eiseres inmiddels in een andere functie is herplaatst.
2.2.
Eiseres is onderworpen aan een hernieuwd veiligheidsonderzoek in het kader van de Wvo, door de MIVD. Bij besluit van 18 september 2014 is de vgb van eiseres ingetrokken.
2.3.
Verweerder heeft het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar, met overname van het advies van de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken Defensie (hierna: de commissie), ongegrond verklaard. Aan die intrekking ligt voormelde strafbeschikking ten grondslag.
3.1.
Verweerder is van oordeel dat hij in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot intrekking van de vgb van eiseres gebruik heeft kunnen maken.
Zoals in het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegen advies van de commissie is overwogen beschikte eiseres over een vgb op veiligheidsniveau E. Dit betekent dat in het hernieuwde veiligheidsonderzoek de justitiële antecedenten van ten minste de tien aan het hernieuwde veiligheidsonderzoek voorafgaande jaren worden beoordeeld. Op 25 juni 2012 heeft eiseres zich schuldig gemaakt aan winkeldiefstal, waarvoor op 26 juni 2012 aan haar een strafbeschikking is opgelegd op grond van artikel 310 van Pro het Wetboek van Strafrecht, welke beschikking op 6 juli 2012 onherroepelijk is geworden. Die gedraging valt binnen de beoordelingsperiode van het hernieuwde veiligheidsonderzoek. Diefstal is een misdrijf.
Het plegen van een misdrijf is onverenigbaar met de vertrouwensfunctie en tevens voorbeeldfunctie van eiseres bij de Koninklijke Marechaussee. Als gevolg hiervan is er sprake van onvoldoende waarborgen dat eiseres onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Met de commissie is verweerder dan ook van oordeel dat een vgb gezien voornoemd feit op grond van artikel 10 van Pro de Wvo in samenhang met artikel 4 van Pro de Beleidsregeling kan worden ingetrokken.
3.2.
De vraag of er aanleiding is om, op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) af te wijken van de Beleidsregeling, beantwoordt verweerder met het bestreden besluit ontkennend. Verweerder neemt de opgelegde strafbeschikking, die in rechte vaststaat, als uitgangspunt. De stelling van eiseres dat het delict haar niet kan worden toegerekend, leidt verweerder niet tot een ander oordeel. Daarbij geldt dat bij een medewerker van de Koninklijke Marechaussee geen twijfel mag bestaan over het rechtmatig handelen, wat bij eiseres wel het geval is.
3.3
In het verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat ook toetsing aan punt 4 van de Beleidsregel, niet leidt tot een ander oordeel.
Verweerder heeft hieraan getoetst omdat, zoals onder meer uit de uitspraak van de ABRvS van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2840 volgt, gelet op de toepassing in de praktijk van de Beleidsregeling en de wijziging die het beleid heeft ondergaan, verweerder besluiten die zijn genomen met toepassing van de Beleidsregeling tevens dient te toetsen aan de Beleidsregel.
4.1.
Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit.
Zij is van mening dat het bestreden besluit niet voldoet aan de eisen die ingevolge de Awb en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur aan een besluit moeten worden gesteld. Volgens eiseres is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en is sprake van een motiveringsgebrek en een gebrekkige belangenafweging. Eiseres heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot verwijzing naar de inhoud van haar zienswijzen en bezwaargronden.
4.2.
Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat naar haar mening verweerder ten onrechte geen betekenis heeft gehecht aan de uitkomst van het psychiatrisch onderzoek, waaruit is gebleken dat zij ten tijde van het plegen van het feit en het accepteren van de strafbeschikking ontoerekeningsvatbaar was. Gelet daarop kan volgens eiseres niet worden geoordeeld dat er thans onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat eiseres onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Verweerder had daaraan bij zijn beleidsmatige beoordeling, dan wel bij de vraag of hij in afwijking van zijn beleid van intrekking van de diende af te zien, betekenis moeten hechten. Daarbij dient ook het tijdsverloop sinds de pleegdatum 25 juni 2012 en haar arbeidsrechtelijke positie betrokken te worden, aldus eiseres.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres voorafgaande aan het primaire besluit in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze te geven. Ook is zij in bezwaar door de Commissie gehoord. In het advies van de Commissie, dat deel uit maakt van het bestreden besluit, is gemotiveerd op de bezwaargronden van eiseres ingegaan. Daaruit blijkt ook de door verweerder gemaakte belangenafweging.
De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar stelling dat sprake is van gebreken in de voorbereiding of motivering van het bestreden besluit.
5.2.
Dat verweerder eerst twee jaar na het plegen van het strafbare feit en het onherroepelijk worden van de strafbeschikking is overgegaan tot intrekking van de vgb is mede een gevolg van het feit dat deze gegevens bij het veiligheidsonderzoek eerst op 24 januari 2013 ter kennis van de MIVD zijn gekomen. Verweerder heeft eerst de afloop van de disciplinaire procedure afgewacht. De rechtbank acht dit niet onzorgvuldig. De stelling dat verweerder thans zijn bevoegdheid zou misbruiken om middels intrekking van de vgb alsnog een ontslag van eiseres te kunnen realiseren, volgt de rechtbank niet. In de onderhavige procedure is immers besluitvorming aangaande de ambtelijke rechtspositie van eiseres niet aan de orde. De bevoegdheid van verweerder om een vgb af te geven of in te trekken, staat los van de positie die verweerder inneemt als overheidswerkgever van eiseres.
6.1.
Ten aanzien van de materiële beoordeling stelt de rechtbank voorop dat verweerder bevoegd is een vgb te weigeren of in te trekken, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Bij de beoordeling of onvoldoende waarborgen aanwezig zijn, komt verweerder beoordelingsvrijheid toe die door de rechter terughoudend dient te worden getoetst. Deze vrijheid heeft verweerder voor wat betreft de beoordeling van justitiële gegevens ingevuld in de Beleidsregeling die, zoals voortvloeit uit wat de ABRvS heeft overwogen in de uitspraak van 22 februari 2006, ECLI:NL:RVS: 2006:AV2243, zowel in het kader van artikel 8 van Pro de Wvo als in het kader van artikel 10 van Pro de Wvo van toepassing kan worden geacht.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de Beleidsregeling geen onredelijke invulling heeft gegeven aan de hem toekomende bevoegdheid als neergelegd in artikel 10 van Pro de Wvo.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de besluitvorming voldoende duidelijk heeft gemaakt dat overeenkomstig artikel 1, eerste lid, van de Beleidsregeling een individuele toetsing van de gegevens heeft plaatsgevonden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de opgelegde strafbeschikking voor winkeldiefstal voldoende zwaarwegend mogen achten. Verweerder heeft met de door hem in het bestreden besluit gegeven motivering dan ook in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat eiseres onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
Anders dan eiseres meent, kunnen de omstandigheden waaronder het feit heeft plaatsgevonden hieraan niet afdoen, nu dergelijke omstandigheden worden geacht te zijn verdisconteerd in de opgelegde straf. Hiermee is derhalve voldaan aan de voorwaarde die artikel 10, van de Wvo stelt om een vgb in te trekken.
Toetsing aan de Beleidsregel leidt niet tot een andere uitkomst. In de toelichting op artikel 2 van Pro de Beleidsregel is voor wat betreft de Koninklijke Marechaussee opgenomen dat, gezien de specifieke taakstelling van dat Wapen, het gepleegd hebben van ongeacht welk misdrijf als regel tot weigering c.q. intrekking van de vgb leidt.
7.1.
In artikel 4:84 van Pro de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan overeenkomstig zijn beleid handelt, tenzij dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS kan van bijzondere omstandigheden slechts sprake zijn indien het gaat om omstandigheden die niet reeds in het beleid zijn verdisconteerd (ECLI:NL:RVS:2005:AS6225).
7.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het belang van de nationale veiligheid – in dit geval het vervullen van een vertrouwensfunctie bij de Koninklijke Marechaussee op veiligheidsniveau E - bij de afweging van de betrokken belangen, zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de persoonlijke belangen van eiseres. Gelet op de vaste jurisprudentie van de ABRvS (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009: BI3695) acht de rechtbank dit uitgangspunt van verweerder niet onredelijk. Het niet kunnen vervullen van de vertrouwensfunctie door de betrokkene die niet beschikt over een verklaring van geen bezwaar is inherent aan het systeem van de Wvo en de daarmee samenhangende belangen van de betrokkene moeten derhalve worden geacht te zijn verdisconteerd in de Wvo.
7.3.
In de Beleidsregeling of de Beleidsregel is ten slotte niet voorzien in de situatie dat, zoals in het geval van eiseres, achteraf wordt vastgesteld dat de betrokkene ten tijde van het plegen van een feit waarvan de bestraffing in rechte vaststaat, niet of verminderd toerekeningsvatbaar wordt geacht. Een dergelijke vaststelling doet er echter niet aan af dat, zoals ook de Commissie heeft overwogen, de onderhavige strafbeschikking, die voor wat betreft het rechtskarakter overeenkomt met een rechterlijke veroordeling, in rechte is komen vast te staan en als zodanig is opgenomen in de Justitiële Documentatie van eiseres. Bij zijn onderzoek neemt verweerder een veroordeling of strafbeschikking als feit aan. Het oordeel over de toerekenbaarheid kan er voorts niet toe leiden dat verweerder aan het gepleegde feit en de strafbeschikking voorbij kan of moet gaan. In wat eiseres hierover en overigens heeft aangevoerd, vindt de rechtbank geen grond voor het oordeel dat daarmee de uitkomsten van de belangenafweging onevenredig zijn in verhouding met de met de beleidsregel te dienen doelen. Verweerder hoeft daarin dan ook geen aanleiding te zien voor het maken van een uitzondering op de gemaakte belangenafweging.
8. De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat verweerder in redelijkheid tot intrekking van de vgb heeft kunnen besluiten.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr.drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, mr. E.M. van der Linde en mr. L.N. Nijhuis, leden, in aanwezigheid van C.H. Kuiper, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 april 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.