Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 14/2301
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 mei 2015 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M. Koolhoven),
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 de functie Assistent Forensische Opsporing (schaal 5) toegekend binnen het Landelijke Functiegebouw Nationale Politie (LFNP) en heeft verweerder bepaald dat eiseres met ingang van 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie Assistent Forensische Opsporing.
Bij besluit van 25 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2014. Het beroep is tegelijk met een zevental soortgelijke zaken behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.M. Bot,
mr. M.G.J. Breuer, M.H. Horst en R.M.M. Paulssen.
Overwegingen
1.1
Bij besluit van 1 november 2011 heeft verweerder de uitgangspositie van eiseres voor de overgang naar een LFNP-functie vastgesteld op de korpsbeschrijving Forensisch Assistent. Bij aanvullend besluit van 27 april 2012 heeft verweerder vastgesteld dat de uitgangspositie van eiseres aangevuld dient te worden met het taakaccent “Sporenanalyse met betrekking tot woninginbrakenteam (2)”. Eiseres heeft tegen deze besluiten geen rechtsmiddelen aangewend. Eiseres heeft functieonderhoud gevraagd. Dit is afgewezen bij besluit van 28 oktober 2011.
1.2
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer
afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Er
is vervolgens een stelsel van 92 organieke functies met daarbij behorende
functiebeschrijvingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per organieke functie. Aan de
functies zijn, daar waar nodig geacht, werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke
functionaliteiten gekoppeld. Dit geheel wordt aangeduid als het LFNP en is door de Minister
van Veiligheid en Justitie (hierna: de Minister) op 7 mei 2013 vastgelegd in de Regeling
vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, 13079). Invoering van het LFNP geschiedt in stappen, hetgeen
is beschreven in de Regeling overgang naar een LFNP functie (hierna: de Regeling),
vastgesteld door de Minister op 8 mei 2013 (Stcrt. 2013, 13141).
1.3
De eerste stap betreft de vaststelling van de uitgangsposities van de politieambtenaren
in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011. Met het oog op het bepalen
van de uitgangspositie is aan alle politieambtenaren eerst een voorgenomen besluit
uitgangspositie gezonden. Daarin is onder meer gewezen op de mogelijkheid om uiterlijk op
23 mei 2011 eenmalig functieonderhoud aan te vragen op de wijze zoals omschreven in artikel
3 van de op 9 februari 2012 vastgestelde Tijdelijke regeling functieonderhoud politie (Trfp)
(Stcrt. 2012, 3097). In de periode vanaf 1 april 2011 tot en met 31 december 2011 zijn alle
individuele functiewijzigingen en de daarmee samenhangende gewijzigde uitgangsposities bij
besluit vastgelegd. Vervolgens is op de peildatum 31 december 2011 voor iedere
politieambtenaar vastgesteld in hoeverre sprake is van specifieke werkzaamheden door middel
van een aanvullend besluit uitgangspositie.
1.4
De tweede stap is het bepalen van een zogenaamde ‘match’ met de LFNP functies
door een daartoe in het leven geroepen werkgroep matching. Bij het matchingsproces zijn de
Regeling, het reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching en de beleidsregel
Instructie organieke matching bepalend. De Regeling schrijft voor dat op basis van de
functiebeschrijvingen het meest vergelijkbare LFNP-domein wordt vastgesteld: Leiding,
Uitvoering of Ondersteuning. Hierna worden de functiebeschrijvingen die zijn ingedeeld in de
domeinen Uitvoering en Ondersteuning verder ingedeeld in het meest vergelijkbare vakgebied.
Vervolgens wordt binnen het vakgebied de meest vergelijkbare LFNP-functie vastgesteld,
waarbij een LFNP-functie met een overeenkomstige salarisschaal zonder meer als de meest
vergelijkbare functie heeft te gelden (‘matching op schaal’). De resultaten van deze matching
zijn vastgelegd in een transponeringstabel, die als bijlage bij de Regeling is gevoegd en
gelijktijdig is gepubliceerd. De bijlage is sindsdien een aantal keer vervangen door een
gewijzigde transponeringstabel, welke wijzigingen eveneens zijn gepubliceerd in de
Staatscourant.
1.5
De bestreden besluiten zien op de derde stap: de toekenning van en overgang naar een
LFNP-functie aan alle politieambtenaren, waarbij op grond van de Regeling (artikel 5, tweede
en derde lid) de uitgangspositie en de transponeringstabel bepalend zijn. Verweerder is daarbij
de mogelijkheid gegeven om - na afweging van de belangen van het individu en van de
organisatie - van voornoemde uitgangspunten af te wijken indien dit in individuele gevallen
leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie
(artikel 5, vierde lid, van de Regeling, hierna: de hardheidsclausule).
Bevoegdheid
2.1
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of verweerders besluit bevoegdelijk is genomen.
2.2
Het bestreden besluit is ondertekend door de Programmadirecteur Human Resource Management (HRM) als plaatsvervanger van de directeur HRM, namens de korpschef van politie. Het primaire besluit is genomen door de HRM-liaison.
2.3
De rechtbank stelt vast dat de korpschef in verband met de overgang naar het LFNP een bijzonder mandaatbesluit heeft genomen, te weten het Mandaat directeur HRM overgang LFNP (het Mandaat). In artikel 2.1 in samenhang bezien met artikel 1.1 van het Mandaat is de directeur HRM specifiek gemandateerd om besluiten te nemen als bedoeld in artikel 7 van de Regeling, zijnde de primaire besluiten tot toekenning van en overgang naar een LFNP-functie. De rechtbank leidt hieruit af dat daarmee niet tevens een mandaat tot het nemen van beslissingen op bezwaar is verleend.
2.4
Nu een bijzonder mandaatbesluit voor het nemen van de beslissing op bezwaar ontbreekt, is de rechtbank van oordeel dat op zichzelf kan worden teruggevallen op het algemeen mandaatbesluit, te weten het Mandaatbesluit politie januari 2014. Hierin is in artikel 5, eerste lid, bepaald dat aan de directeur HRM mandaat wordt verleend ten aanzien van aangelegenheden die behoren tot diens werkterrein en de daarbij behorende budgetverantwoordelijkheid, welke bevoegdheid niet is beperkt tot het nemen van primaire besluiten. Uit een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 oktober 2014 (ECLI:NL:RBGEL:2014:6465) heeft de rechtbank opgemaakt dat de korpschef op de zitting aldaar heeft erkend dat de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie niet exclusief tot het gebruikelijke werkterrein van de directeur HRM behoort. Volgens de korpschef is het LFNP-project echter in het Mandaat als werkterrein aan de directeur HRM toebedeeld. Naar het oordeel van de rechtbank valt dat evenwel niet uit de bewoordingen daarvan af te leiden. In dat verband acht de rechtbank tevens van belang dat het Mandaat uitdrukkelijk is beperkt tot het nemen van primaire besluiten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat ook aan het bestreden besluit ten aanzien waarvan de korpschef het bevoegd gezag is, een bevoegdheidsgebrek kleeft. Nu echter de korpschef het bestreden besluit op 4 november 2014 heeft bekrachtigd, wordt dit bevoegdheidsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd, omdat niet gebleken is dat eiseres door dit gebrek in haar belang is geschaad.
Rechtskarakter transponeringstabel
2.5
Eiseres stelt dat haar de functie Medewerker Forensische Opsporing (schaal 6) toegekend had moeten worden. Verweerder voert aan dat hij zich bij de besluitvorming met betrekking tot de toekenning van de LFNP-functie op de transponeringstabel heeft gebaseerd en dat hij daartoe ook gehouden was, omdat het een algemeen verbindend voorschrift betreft. Eiseres heeft betoogd dat de transponeringstabel geen algemeen verbindend voorschrift is. Zoals uit het hierna volgende blijkt, volgt de rechtbank op dit punt in grote lijnen de overwegingen van de rechtbank Gelderland in voornoemde uitspraak van 14 oktober 2014.
2.6
De rechtbank stelt vast dat in artikel 6, tweede lid, van het Bbp in samenhang met artikel 47, eerste lid, van de Politiewet 2012 aan de Minister regelingsbevoegdheid is toegekend voor de overgang van politieambtenaren naar een functie die is opgenomen in het LFNP. Niet in geschil is dat de Minister met de vaststelling van de Regeling van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt en evenmin dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is.
2.7
De rechtbank is van oordeel dat de transponeringstabel een zelfstandige normstelling bevat, die niet reeds is neergelegd in de Regeling. Het rechtsgevolg van de transponeringstabel is gelegen in de omzetting van alle voormalige korpsfuncties naar LFNP-functies met bijbehorende schaal, al dan niet met toekenning van een werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit.
2.8
De rechtbank is voorts van oordeel dat de transponeringstabel een algemeen karakter heeft. Immers, nu de volledige formatie van de voormalige politieregio’s is gematcht, geabstraheerd van de persoon van de ambtenaar, is sprake van organieke matching. Daarbij betrekt de rechtbank dat uit de Regeling volgt dat voor de keuze van het domein en het vakgebied slechts de functiebeschrijving van de organieke korpsfunctie bepalend is en dat extra werkzaamheden en/of specifieke werkzaamheden alleen een rol hebben gespeeld bij de eventuele verbijzondering van de LFNP-functie. Bijzondere situaties en afspraken, die betrekking hebben op een individuele politieambtenaar, zijn bij de matching uitdrukkelijk buiten beschouwing gelaten (stap 9a van de Instructie organieke matching). Dat de transponeringstabel op een open, in abstracto omschreven groep personen van toepassing is, blijkt reeds uit het feit dat daarin ook korpsfuncties zijn omgezet die niet waren ingevuld.
2.9
Voorts is van belang dat bepaalde korpsfuncties meer dan één keer in de formatie voorkwamen, zodat de omzetting in die gevallen voor herhaalde toepassing vatbaar is. Het feit dat sommige korpsfuncties tot de persoon te herleiden zijn, doet aan het algemene karakter van de transponeringstabel naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende af.
2.1
De transponeringstabel heeft ook externe werking, omdat de tabel is vastgesteld door de Minister, terwijl verweerder hieraan gebonden is en die tabel van invloed is op de rechtspositie van de onder het gezag van verweerder vallende politieambtenaren. De transponeringstabel is daarmee aan te merken als een rechtspositieregeling.
2.11
Verweerder heeft de transponeringstabel dan ook terecht aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Nu de transponeringstabel op de voor (bijlagen bij) algemeen verbindende voorschriften in ministeriële regelingen voorgeschreven wijze is bekendgemaakt (Bekendmakingswet) is die tabel ook in werking getreden.
Dat dit ook de uitdrukkelijke bedoeling van de Minister is geweest blijkt uit de toelichting op de Regeling, waarin is vermeld dat de transponeringstabel een bijlage bij de Regeling is en daarmee eveneens een algemeen verbindend voorschrift. Dit vindt steun in de artikelen 94 en 102 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waaruit volgt dat een bijlage deel uitmaakt van de regeling en de inhoud daarvan in gelijke mate bindend is als de regeling waarbij zij behoort.
Dat dit ook de uitdrukkelijke bedoeling van de Minister is geweest blijkt uit de toelichting op de Regeling, waarin is vermeld dat de transponeringstabel een bijlage bij de Regeling is en daarmee eveneens een algemeen verbindend voorschrift. Dit vindt steun in de artikelen 94 en 102 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waaruit volgt dat een bijlage deel uitmaakt van de regeling en de inhoud daarvan in gelijke mate bindend is als de regeling waarbij zij behoort.
2.12
Voor zover bij het algemeen verbindend karakter van de transponeringstabel kanttekeningen geplaatst zouden kunnen worden, geldt dat de transponeringstabel zodanig is verknoopt met de inhoud van de Regeling, dat hij daarvan niet los kan worden gezien en daarom kan worden beschouwd als een onderdeel van dit algemeen verbindend voorschrift. Dat de Minister de transponeringstabel enkele malen gewijzigd heeft vastgesteld, doet aan het algemeen verbindend karakter daarvan niet af.
Transponeringstabel als grondslag van het bestreden besluit
2.13
Vervolgens ligt de vraag voor of verweerder zijn besluit op de transponeringstabel heeft kunnen baseren.
2.14
Het is in beginsel aan de materiële wetgever voorbehouden om bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften alle betrokken belangen af te wegen. De rechter moet het resultaat van die afweging in beginsel respecteren. Dit uitgangspunt lijdt blijkens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (ECLI:NL:CRVB:BJ3439 en ECLI:NL:CRVB:2012:BV1546) slechts uitzondering als aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.
2.15
Eiseres heeft gesteld dat dergelijke ernstige feilen aan de transponeringstabel kleven. Dit is volgens eiseres het gevolg van de Wijziging van de beleidsregel Instructie organieke matching van 7 mei 2013, welke Wijziging terugwerkende kracht heeft tot en met 31 januari 2012. Immers, in de aan de Wijziging voorafgegane beleidsregel Instructie organieke matching van 10 mei 2012 was bepaald dat iedere functiebeschrijving op inhoud met LFNP functiebeschrijvingen vergeleken moest worden. In de Wijziging van de beleidsregel Instructie organieke matching is echter bepaald dat als meest vergelijkbare LFNP-functie wordt beschouwd de LFNP-functie waarvan de schaal overeenkomt met de op de functiebeschrijving vermelde schaal. Kortom, gaandeweg en met terugwerkende kracht is besloten om binnen een vastgesteld vakgebied niet meer op inhoud, maar op schaal te matchen.
2.16
De rechtbank is van oordeel dat van ernstige feilen als hiervoor bedoeld geen sprake is. In dat verband wordt vooropgesteld dat de Regeling en de transponeringstabel ten aanzien van het matchen op schaal zelf niet zijn gewijzigd, maar met terugwerkende kracht zijn ingevoerd. In de toelichting op artikel 3, vierde lid, onder c, van de Regeling, waarin is bepaald dat als de meest vergelijkbare LFNP-functie wordt beschouwd de LFNP-functie waarvan de schaal overeenkomt met de salarisschaal van de functiebeschrijving, staat vermeld dat in het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (GOP), waaraan de politievakbonden deelnamen, is overeengekomen dat de salarisschaal, zoals deze geldt voor de bestaande functiebeschrijvingen, nadrukkelijk betrokken dient te worden in het proces van matching.
2.17
De Wijziging van de beleidsregel Instructie organieke matching, die voorafging aan de inwerkingtreding van de Regeling, heeft op initiatief van de werkgroep matching plaatsgevonden en is akkoord bevonden door het GOP. De reden daarvoor was gelegen in het streven naar consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen gegeven de hoeveelheid aan uiteenlopende functiebeschrijvingen met de oorspronkelijke Instructie organieke matching onvoldoende werd bereikt. Hiermee is bewust de mogelijkheid aanvaard dat een korpsfunctie inhoudelijk afwijkt van de LFNP-functie waarmee wordt gematcht. De rechtbank acht deze keuze van het GOP niet onaanvaardbaar.
2.18
De rechtbank begrijpt dat dit het pijnpunt is voor eiseres en haar collega’s en dat de gevolgen van de keuze van het GOP tot frustraties kunnen leiden, maar volgens vaste jurisprudentie (CRvB 27 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:572 en 27 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1023) is het inherent aan een overleg binnen het GOP dat over en weer sprake is van geven en nemen en de uitkomst daarvan kan niet met vrucht worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de individuele ambtenaar nadelige gevolgen daarvan. Daarbij betrekt de rechtbank nog dat met de invoering van het LFNP harmonisatie en uniformering is beoogd, waaraan inherent is dat niet voor iedereen de situatie bij de oude kan blijven.
2.19
Gelet op het vorenoverwogene, is de Regeling, anders dan eiseres heeft betoogd, op dit punt dan ook niet onverbindend wegens strijd met het Besluit algemene rechtspositie politie en het Besluit bezoldiging politie.
2.2
Nu van ernstige feilen aan de inhoud of de totstandkoming van de Regeling of de transponeringstabel geen sprake is, kunnen deze derhalve als grondslag dienen voor het daarop gebaseerde bestreden besluit.
Matching
2.21
Eiseres heeft betoogd dat de korpsleiding van het toenmalige Korps Zaanstreek-Waterland haar functie laag heeft ingeschaald (schaal 5) om roulatie mogelijk te houden met de surveillantenpool waaruit eiseres kwam. Zij verrichte haar werkzaamheden echter zelfstandig, zodat haar feitelijke werkzaamheden meer overeenkwamen met die van de LFNP-functie Medewerker Forensische Opsporing dan van de LFNP-functie Assistent Forensische Opsporing. Soortgelijke functies bij de voormalige korpsen Noord-Holland en Kennemerland waren wel ingedeeld in schaal 6. Ter onderbouwing van haar betoog heeft eiseres bij haar aanvullende bezwaarschrift van 20 maart 2014 een notitie van 25 september 2010 overgelegd.
2.22
Verweerder betwist dat het voormalige korps Zaanstreek-Waterland de functie van eiseres bewust te laag heeft ingeschaald. Niet betwist is dat de voormalige korpsen Noord-Holland en Kennemerland deze functie hebben ingedeeld in schaal 6. Ter zitting hebben de gemachtigden van verweerder erkend dat eiseres volledig zelfstandig technische opsporing verricht.
2.23
De rechtbank stelt op grond van het vorenoverwogene vast dat eiseres andere werkzaamheden verrichtte dan zij op grond van haar functiebeschrijving zou moeten doen en dat de werkzaamheden die eiseres verrichtte in andere voormalige korpsen waren ingedeeld in schaal 6. Verweerder heeft een onjuiste toepassing gegeven aan de Regeling.
3.1
De rechtbank komt derhalve tot de slotsom dat het beroep gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding een bestuurlijke lus toe te passen, omdat deze uitspraak naar verwachting geen wijziging zal brengen in het standpunt van verweerder.
3.2
De rechtbank ziet tevens aanleiding tot het uitspreken van een proceskostenveroordeling. Als proceshandelingen die voor vergoeding in aanmerking komen worden aangemerkt: het indienen van het beroepschrift (1 punt) en het vertegenwoordigen van eiseres ter terechtzitting (1 punt). Het gewicht van de zaak wordt gemiddeld geacht. Per punt wordt een bedrag van € 490,- toegekend.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden beslissing;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met in achtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van
- bepaalt voorts dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ad € 165,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. Steinhauser, voorzitter, mr. G. Guinau en
mr. A.T.B. de Vries, leden, in aanwezigheid van A.G.J. Deckers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.