Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 13/4714
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 augustus 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M. Sieben),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 mei 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres op grond van de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) een boete opgelegd ten bedrage van € 4.424,46 over de periode van 1 december 2009 tot 1 maart 2013.
Bij besluit van 18 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 mei 2013. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.L. van der Meer.
Overwegingen
1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Aan eiseres is met ingang van 7 juli 2005 een WAO-uitkering toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 35 tot 45%. Op 10 februari 2009 heeft eiseres aan verweerder meegedeeld dat zij meer uren is gaan werken. Vervolgens heeft eiser op verzoek van verweerder de salarisspecificatie over februari 2009 aan verweerder opgestuurd. Bij besluit van 31 maart 2009 is aan eiseres meegedeeld dat zij ingedeeld blijft in de klasse 35-45%, maar dat uit onderzoek is gebleken dat zij werkzaamheden verricht waaruit zij wisselende inkomsten geniet en dat haar uitkering wordt uitbetaald alsof zij 15-25% arbeidsongeschikt is, omdat bij de uitbetaling van de uitkering rekening wordt gehouden met de inkomsten van eiseres.
1.2
Naar aanleiding van een interne melding dat eiseres sinds februari 2009 geen salarisspecificaties meer heeft ingediend, heeft verweerder een onderzoek opgestart. Uit dit onderzoek, gebaseerd op gegevens uit Suwinet, is naar voren gekomen dat eiseres over de periode vanaf maart 2009 maandelijks wisselende inkomsten heeft. Zij heeft in aanvulling op haar basissalaris een onregelmatigheidstoeslag, afhankelijk van het aantal gewerkte onregelmatige uren, ontvangen. Eiseres heeft deze onregelmatigheidstoeslag nimmer aan verweerder doorgegeven.
1.3
Bij afzonderlijke besluiten van 24 mei 2013 heeft verweerder de WAO-uitkering van eiseres over de periode van 1 december 2009 tot en met maart 2013 herzien. Een bedrag van € 4.424,46 aan ten onrechte ontvangen uitkering is van eiseres teruggevorderd. Eiseres heeft tegen de herziening en de terugvordering bezwaar gemaakt, maar dat bezwaarschrift later ingetrokken.
2.
Het bestreden besluit is gebaseerd op het standpunt dat eiseres haar inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen opgave te doen van door haar ontvangen onregelmatigheidstoeslag. Hierdoor is een bedrag van € 4.424,46 te veel aan WAO-uitkering betaald (het zogenoemde benadelingsbedrag). Op grond van de sinds 1 januari 2013 geldende wetgeving is een boete opgelegd van 100% van het benadelingsbedrag. Er is volgens verweerder geen sprake van verminderde verwijtbaarheid.
3.
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat ten onrechte een boete is opgelegd van 100% van het benadelingsbedrag. Verweerder heeft in geval van eiseres ten onrechte de sinds 1 januari 2013 in werking getreden regelgeving van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving toegepast. Het legaliteitsbeginsel verzet zich tegen bestraffing van overtredingen van voor 2013 op grond van dit nieuwe recht. Er is sprake van schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en artikel 6 van het Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Voordat de nieuwe regelgeving in werking trad kon slechts een boete van 10% van het benadelingsbedrag worden opgelegd met een maximum van € 2.269,-. In dit geval ziet het grootste gedeelte van de overtreding op de periode van voor 1 januari 2013. Pas nadat de nieuwe wetgeving is ingegaan heeft verweerder de inkomsten gecontroleerd, waardoor eiseres wordt geconfronteerd met een zeer forse boete, naast de terugvordering. Als verweerder op tijd en correct invulling had gegeven aan zijn informatie- en controleplicht, dan had ruim voor 1 januari 2013 geconstateerd kunnen worden dat de opgave van eiseres niet juist was. Voorts was het voor eiseres niet duidelijk uit het wijzigingsformulier dat zij ook de onregelmatigheidstoeslag (maandelijks) had moeten opgeven. De subjectieve verwijtbaarheid ontbreekt. Er is geen sprake geweest van opzet of een bewust handelen. Er is geen sprake van fraude. Daarbij is ook van belang dat verweerder zelf ruim drie jaar heeft stilgezeten, zonder controle uit te oefenen op de inkomsten van eiseres. Voor zover de nieuwe wetgeving wel mag worden toegepast, zijn dit tevens redenen om de boete te matigen. Voorts heeft verweerder niet onderzocht of sprake is van een dringende reden die tot matiging van de boete zou moeten leiden, aldus eiseres.
4.
Wettelijk kader
4.1
Op grond van artikel 80, eerste lid, van de WAO – voor zover hier van toepassing – is degene, die de wachttijd, bedoeld in artikel 19 van de WAO doormaakt, dan wel aanspraak maakt op of in het genot is van een arbeidsongeschiktheidsuitkering, verplicht aan het UWV, op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten of omstandigheden, waarvan het hem redelijkerwijs duidelijk is, dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op of de hoogte van de arbeidsongeschiktheidsuitkering of het bedrag, dat daarvan wordt uitbetaald.
4.2
Op grond van artikel 29a, eerste lid, van de WAO, zoals dit luidt sinds de inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving- en sanctiebeleid Sociale zekerheidswetgeving (Stb.2012, 462) (hierna: Wet aanscherping) legt het UWV een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende of zijn wettelijke vertegenwoordiger van de verplichtingen, bedoeld in artikel 80 van de WAO. De bestuurlijke boete is niet lager dan de boete die op grond van het derde lid zou worden opgelegd indien er geen sprake was van een benadelingsbedrag.
Op grond van het tweede lid van artikel 29a van de WAO wordt in dit artikel onder benadelingsbedrag verstaan het brutobedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 80, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan uitkering is ontvangen.
Op grond van het achtste lid van artikel 29a van de WAO kan het UWV:
a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Op grond van het tiende lid worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
4.3
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (het Boetebesluit), zoals dit sinds 1 januari 2013 luidt, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
4.4
Op grond van artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt een bestuurlijke boete slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Op grond van het tweede lid stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Op grond van het derde lid legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Op grond van het vierde lid, is artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht van overeenkomstige toepassing.
4.5
Op grond van de artikelen 7, eerste lid, van het EVRM mag niemand worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.
4.6
Op grond van artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping blijft ten aanzien van beboetbare overtredingen voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden en voortduren op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, het recht van toepassing zoals dat gold op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden mits uiterlijk op de dertigste dag na de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden de overtreding is opgeheven of geconstateerd.
In de Memorie van Toelichting (TK 2011-2012, 33 207, nr. 3, blz. 57 en 58) is bij artikel XXV het volgende vermeld:
“In het tweede lid is een regeling getroffen voor de situatie dat wanneer in het kader van de inlichtingenverplichting feiten en omstandigheden niet onverwijld zijn gemeld voordat de wet in werking is getreden maar die nog steeds niet zijn gemeld na de inwerkingtreding van de wet, toch het nieuwe recht kan worden toegepast. In het tweede lid is geregeld dat wanneer een dergelijk feit of omstandigheid niet wordt gemeld of geconstateerd uiterlijk dertig dagen na de inwerkingtreding van deze wet, voor de toepassing van het overgangsrecht geldt dat hierop het nieuwe recht van toepassing wordt. (…)
5.
De rechtbank ziet zich allereerst geplaatst voor de vraag of eiseres haar inlichtingenplicht heeft geschonden. Die vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend. Vast staat dat eiseres aan verweerder in de hier van belang zijnde periode geen opgave heeft gedaan van door haar ontvangen onregelmatigheidstoeslag. De rechtbank is van oordeel dat de ontvangen onregelmatigheidstoeslag een feit is waarvan het eiseres redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat dit van invloed kon zijn op de hoogte van haar WAO-uitkering. Door de onregelmatigheidstoeslag, die afhankelijk was van de door haar onregelmatig gewerkte uren, was immers sprake van maandelijks wisselende inkomsten, die van invloed kunnen zijn op de hoogte van de WAO-uitkering. Eiseres had de onregelmatigheidstoeslag dan ook moeten doorgeven aan verweerder. De rechtbank wijst er in dit verband op dat het hier niet gaat om de vraag of eiseres subjectief wist dat deze omstandigheden relevant waren voor het recht op uitkering, maar dat het haar redelijkerwijs, geobjectiveerd, duidelijk moest zijn. Het niet opgeven van de onregelmatigheidstoeslag is door verweerder dan ook terecht als schending van de inlichtingenverplichting aangemerkt.
6.
Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) volgt dat het enkele feit dat eiseres de inlichtingenplicht van artikel 80 van de WAO heeft overtreden niet voldoende is voor het opleggen van een boete. Bij het opleggen van een boete is van belang of de betrokkene van het niet voldoen aan de informatieverplichting een verwijt kan worden gemaakt. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens schending van de inlichtingenverplichting om een punitieve sanctie en een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Daarbij is tevens van betekenis dat het gaat om een voorschrift waarbij aan een betrokkene een actieve verplichting tot het verstrekken van informatie wordt opgelegd. In dat verband is van essentieel belang of eiseres naast een objectief verwijt ook subjectief een verwijt te maken valt van dat niet-nakomen. (bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 11 maart 2009, ECLI:CRVB:2009:BH7780). Dat is naar het oordeel van de rechtbank hier het geval. In het besluit van 31 maart 2009 is vermeld dat veranderingen in de omstandigheden van eiseres van invloed kunnen zijn op de hoogte van haar uitkering en dat zij deze veranderingen binnen een week dient te melden. Tevens is bij dat besluit een bijlage gevoegd met een uitleg over hoe de hoogte van de uitkering van eiseres berekend wordt. Uit deze berekening blijkt dat de hoogte van de uitkering afhankelijk is van de inkomsten van eiseres. Eiseres kon en moest derhalve begrijpen dat ook de hoogte van de ontvangen onregelmatigheidstoeslag van invloed was op de hoogte van de uitkering, zodat zij gehouden was deze onregelmatigheidstoeslag aan verweerder door te geven. Dat eiseres niet het oogmerk had om de onregelmatigheidstoeslag te verzwijgen, doet aan de verwijtbaarheid niet af. De rechtbank is voorts van oordeel dat eiseres geen dringende omstandigheden naar voren heeft gebracht op grond waarvan verweerder had moeten afzien van het opleggen van een boete. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 29a, eerste lid, van de WAO gehouden was eiseres een boete op te leggen.
7.
Vervolgens ziet de rechtbank zich geplaatst voor de vraag of verweerder op juiste gronden een boete heeft opgelegd van 100% van het benadelingsbedrag. De rechtbank stelt vast dat schending van de inlichtingenplicht ook vóór 1 januari 2013 was aangemerkt als een strafwaardige gedraging, maar dat de mogelijk op te leggen sanctie aanzienlijk lager was dan op grond van het nieuwe boeteregime. Op grond van artikel 29a, eerste lid van de WAO, zoals dat gold tot 1 januari 2013, legde het UWV een bestuurlijke boete op van ten hoogste € 2.269 ter zake van het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 80 van de WAO. Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit, zoals dit gold tot 1 januari 2013, werd de bestuurlijke boete vastgesteld op 10% van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 52 werd vastgesteld. Na de inwerkingtreding van de Wet aanscherping en daarmee artikel 29a van de WAO en het Boetebesluit wordt voor dezelfde gedraging op of na 1 januari 2013 in beginsel een boete van 100% van het benadelingsbedrag opgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank verzet hetgeen is bepaald in de artikelen 7, eerste lid, van het EVRM, 1 van het Wetboek van Strafrecht en 5:4, tweede lid, van de Awb zich ertegen dat een gedraging wordt bestraft met een sanctie die hoger is dan de sanctie die gold op het tijdstip waarop het feit of de omstandigheid zich voordeed. Indien de strafbedreiging is verhoogd na het plegen van het feit, moet de rechter bij de straftoemeting blijven binnen het maximum dat gold ten tijde van het plegen van het feit. Dit betekent dat de boete zoals die is opgelegd door verweerder niet in rechte kan standhouden. Verweerder heeft immers over de gehele periode een boete van 100% van het benadelingsbedrag opgelegd. Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met de artikelen 7, eerste lid, van het EVRM en 5:4, tweede lid en 5:46, vierde lid, van de Awb.
8.
De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien. Gelet op het voorgaande is de maximale boete die aan eiseres opgelegd kan worden 10% over het benadelingsbedrag in de periode van 1 december 2009 tot en met 31 december 2012, met een maximum van € 2.269 en 100% over het benadelingsbedrag over de periode van 1 januari 2013 tot 1 maart 2013. Gelet op het bepaalde in artikel 5:46 van de Awb neemt de rechtbank verder nog het volgende in aanmerking. Vast staat dat dat eiseres de schending van de inlichtingenverplichting zowel objectief als subjectief verweten kan worden. Het niet melden van de onregelmatigheidstoeslag levert op zichzelf een ernstige overtreding op, aangezien dat gegeven van wezenlijk belang is voor de vaststelling van de hoogte van de WAO-uitkering. Evenwel is niet gebleken dat eiseres opzettelijk onjuiste informatie heeft verstrekt. Daarnaast is van belang dat verweerder wist dat bij eiseres sprake was van wisselende inkomsten. In de salarisspecificatie van februari 2009 was reeds sprake van een onregelmatigheidstoeslag. Bij besluit van 31 maart 2009 heeft verweerder vervolgens aan eiseres het volgende meegedeeld:
“Uit ons onderzoek blijkt dat u werkzaamheden verricht waaruit u wisselende inkomsten geniet. Wij betalen uw uitkering daarom uit alsof u 15-25% arbeidsongeschikt bent.”
Verweerder heeft vervolgens, terwijl verweerder ervan op de hoogte was dat eiseres wisselende inkomsten ontving, jarenlang geen controle uitgevoerd op de inkomsten uit werkzaamheden van eiseres. Deze informatie was voor verweerder op eenvoudige wijze uit Suwinet te verkrijgen, nu de herziening en terugvordering volledig zijn gebaseerd op gegevens over de inkomsten van eiseres uit Suwinet en niet op loongegevens die door eiseres zelf zijn aangeleverd. De rechtbank heeft geen aanleiding om te veronderstellen dat eiseres de onregelmatigheidstoeslag niet heeft opgegeven in het besef dat deze desondanks van belang was voor haar WAO-uitkering. Gelet op de hiervoor weergegeven feiten en omstandigheden in onderling verband en samenhang beschouwd, acht de rechtbank een aan eiseres op te leggen boete van € 300,- passend en geboden en dus een evenredige boete.
9.
Omdat het beroep gegrond wordt verklaard bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Tevens bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling van verweerder. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.461,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 18 oktober 2013;
- herroept het primaire besluit van 24 mei 2013;
- legt aan eiseres een boete op van € 300,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 44,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.461,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr.drs. L. Beijen, voorzitter, mr. E.P.W. van de Ven, en mr. M.E. Fortuin leden, in aanwezigheid van mr. A. Buiskool, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 augustus 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.