Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 13/4775
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 oktober 2014 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. A. Faber-Speksnijder),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,verweerder,
(gemachtigde: mr. P. Nicolai).
Procesverloop
Bij besluit van 8 augustus 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van € 3.042,99.
Bij besluit van 14 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 augustus 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiser ontving een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW). Uit een controle door verweerder medio 2013 bleek dat eiser in de periode van 3 december 2012 tot en met 17 februari 2013 heeft gewerkt bij [bedrijf 1] via[bedrijf 2] en dat hij daarvan geen opgave had gedaan aan verweerder. Bij besluit van 8 augustus 2013 heeft verweerder de WW-uitkering van eiser herzien vanaf 3 december 2012 tot en met 17 februari 2013 en het te veel betaalde bedrag aan WW-uitkering ten bedrage van € 3.042,99 van eiser teruggevorderd.
2. Het in dit geding bestreden besluit tot oplegging van een boete is gebaseerd op het standpunt dat eiser zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet op te geven dat hij heeft gewerkt in de periode van 3 december 2012 tot en met 17 februari 2013 en dat eiser hierdoor een bedrag van € 3.042,99 (het zogenoemde benadelingsbedrag) te veel aan WW-uitkering heeft ontvangen. Op grond van de sinds 1 januari 2013 geldende wetgeving heeft verweerder een boete opgelegd gelijk aan dit benadelingsbedrag.
3. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat hem geen verwijt valt te maken dan wel dat hij verminderd verwijtbaar heeft gehandeld. Hij stelt daartoe dat hij altijd aan zijn informatieplicht heeft voldaan en het daarom niet aannemelijk is dat hij in de betreffende periode (bewust) verweerder niet zou hebben ingelicht. Omdat verweerder destijds digitaal niet bereikbaar was en eiser te maken had met een wisseling van werkcoach, heeft hij in november en december 2012 telefonisch contact opgenomen met verweerder om verweerder te informeren dat hij op afroepbasis voor een paar uur per week bij [bedrijf 1] ging werken. Verweerder heeft hem toen medegedeeld dat zijn uren achteraf verrekend zouden worden en dit wel even zou kunnen duren. Hij is er toen niet op gewezen dat er geen telefoonnotitie van de wijziging zou worden gemaakt en hij de wijzigingen nogmaals schriftelijk zou moeten doorgeven. Op het moment dat verweerder weer digitaal bereikbaar was, heeft eiser gezien dat de werkzaamheden bij [bedrijf 1] in zijn werkhistorie stonden vermeld. Eiser stelt er daarom van te zijn uitgegaan dat de werkzaamheden bij verweerder bekend waren en hij aan zijn informatieplicht had voldaan. Voorts stelt eiser dat verweerder, in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 49, lid 3 EU-Handvest, niet heeft getoetst aan de ernst van de verwijtbaarheid en de omstandigheden van het geval. Verweerder heeft enkel getoetst aan het begrip verwijtbaarheid in het boetebesluit. Het besluit is daarmee onzorgvuldig tot stand gekomen en daarbij is de boete niet proportioneel. Er is geen sprake van fraude of opzet en daarom is een standaardboete van 100% disproportioneel en onevenredig. Eiser stelt verder dat verweerder ten onrechte de sinds 1 januari 2013 in werking getreden regelgeving van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving heeft toegepast. Het legaliteitsbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel verzetten zich tegen bestraffing van overtredingen, die zijn begaan voor 1 januari 2013, op grond van dit nieuwe recht. Voordat de nieuwe regelgeving in werking trad kon slechts een boete van 10% van het benadelingsbedrag worden opgelegd met een maximum van € 2.269,-. Eiser heeft in dit verband verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 6 mei 2014 (ECLI:NL: RBOBR:2014:2338) en van de rechtbank Rotterdam van 4 juli 2014 (ECLI:NL:RBROT: 2014:5213).
4. Verweerder neemt volledige verwijtbaarheid aan. Pas na een controle door verweerder is gebleken van de overtreding. Eiser had echter zelf via wijzigingsformulieren alle relevante informatie moeten verstrekken, hetgeen hij niet heeft gedaan. Eiser is hierop in het toekenningsbesluit van de WW-uitkering en bij het besluit tot voortzetting van zijn WW-uitkering gewezen. Bij verweerder is niet bekend dat eiser telefonisch de wijziging van zijn werkzaamheden heeft gemeld. Uit de vermelding van zijn werkzaamheden voor het uitzendbureau in zijn werkhistorie mocht eiser niet concluderen voldaan te hebben aan zijn informatieplicht. Het betreft hier informatie die in de polisadministratie (SUWI-net) is opgenomen. Uit de betaalspecificaties van de WW-uitkering blijkt echter dat geen sprake is geweest van verrekening met inkomsten uit arbeid, zodat eiser er niet vanuit kon gaan dat hij had voldaan aan zijn informatieplicht. Voorts heeft verweerder het standpunt ingenomen dat uit de Memorie van Toelichting ten aanzien van het overgangsrecht uitdrukkelijk naar voren komt dat het recht zoals dat van kracht is sinds 1 januari 2013 toegepast moet worden. Verweerder meent dat er in het kader van de sanctionering geen splitsing in een periode vóór en na 1 januari 2013 dient plaats te vinden en meent daarvoor steun te vinden in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 20 december 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BV0075). Verweerder vat de overtreding van eiser op als een voortdurende overtreding die pas is voltooid en dus begaan op het moment van beëindiging van de onrechtmatige situatie, te weten in februari 2013, dus onder de werking van het nieuwe sanctieregime. Voortdurende overtredingen worden conform het legaliteitsbeginsel gesanctioneerd op grond van het ten tijde van de voltooiing geldende recht. Er is geen sprake van toepassing van het aangescherpte sanctierecht met terugwerkende kracht, omdat de voortdurende overtreding onder het nieuwe recht is begaan. Daarbij is de hoogte van het bedrag van de overtreder te veel heeft ontvangen, bepalend voor de hoogte van de boete en niet relevant is op welk moment binnen de overtreding de betrokkene het bedrag ten onrechte heeft ontvangen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het moment van begaan immers het moment is van voltooiing van de overtreding, waarbij verweerder heeft verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 7 juli 2009 (ECLI:NL:HR:BH1911).
5. Wettelijk kader
5.1
Op grond van artikel 27a, eerste lid, van de WW legt het UWV een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de werknemer van de verplichting, bedoeld in artikel 25. De bestuurlijke boete is niet lager dan de boete die op grond van het derde lid zou worden opgelegd indien er geen sprake was van een benadelingsbedrag.
Op grond van het tweede lid, wordt onder benadelingsbedrag verstaan het brutobedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 25, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan uitkering is ontvangen
Op grond van het achtste lid van dit artikel kan het UWV:
a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Op grond van het tiende lid worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
5.2
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (het Boetebesluit), zoals dit sinds 1 januari 2013 luidt, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
5.3
Op grond van artikel 3, eerste lid, van verweerders Beleidsregel boete werknemer 2013 (de Beleidsregel) is het basisboetebedrag gelijk aan 100% van het benadelingsbedrag.
Op grond van artikel 4 van de Beleidsregel hanteert het UWV bij de afstemming van de boete, als bedoeld in artikel 5:46, tweede en derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het Boetebesluit. Bij de afstemming wordt de boete aangepast aan de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid. Hierbij worden de criteria zoals genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten in acht genomen. Daarnaast wordt ook nagegaan of sprake is van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid.
5.4
Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. Op grond van het tweede lid stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Op grond van het derde lid legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Op grond van het vierde lid, is artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht van overeenkomstige toepassing.
5.5
Op grond van artikel 7, eerste lid, van het EVRM mag niemand worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.
5.6
Op grond van artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping blijft ten aanzien van beboetbare overtredingen voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden en voortduren op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, het recht van toepassing zoals dat gold op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden mits uiterlijk op de dertigste dag na de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden de overtreding is opgeheven of geconstateerd.
In de Memorie van Toelichting (TK 2011-2012, 33 207, nr. 3, blz. 57 en 58) is bij artikel XXV het volgende vermeld:
“In het tweede lid is een regeling getroffen voor de situatie dat wanneer in het kader van de inlichtingenverplichting feiten en omstandigheden niet onverwijld zijn gemeld voordat de wet in werking is getreden maar die nog steeds niet zijn gemeld na de inwerkingtreding van de wet, toch het nieuwe recht kan worden toegepast. In het tweede lid is geregeld dat wanneer een dergelijk feit of omstandigheid niet wordt gemeld of geconstateerd uiterlijk dertig dagen na de inwerkingtreding van deze wet, voor de toepassing van het overgangsrecht geldt dat hierop het nieuwe recht van toepassing wordt. (…)”.
6. De rechtbank overweegt als volgt. De rechtbank ziet zich allereerst geplaatst voor de vraag of eiser zijn inlichtingenplicht heeft geschonden. Die vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend. Vast staat dat eiser aan verweerder geen opgave heeft gedaan van de werkzaamheden in de betreffende periode. Eiser stelt weliswaar een telefonische melding te hebben gedaan, maar daarvan is niet gebleken noch heeft eiser dit voldoende aannemelijk gemaakt. Voorts overweegt de rechtbank dat het verrichten van werkzaamheden informatie betreft waarvan het eiser objectief redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat deze van invloed konden zijn op de hoogte van zijn WW-uitkering. Het niet opgeven van de werkzaamheden en inkomsten is door verweerder dan ook terecht als schending van de inlichtingenverplichting aangemerkt.
6.1
Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) volgt echter dat het enkele feit dat de inlichtingenplicht is overtreden niet voldoende is voor het opleggen van een boete. Bij het opleggen van een boete is van belang of de betrokkene van het niet voldoen aan de informatieverplichting een verwijt kan worden gemaakt. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens schending van de inlichtingenverplichting om een punitieve sanctie en een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Daarbij is tevens van betekenis dat het gaat om een voorschrift waarbij aan een betrokkene een actieve verplichting tot het verstrekken van informatie wordt opgelegd. In dat verband is van essentieel belang of eiser naast een objectief verwijt ook subjectief een verwijt te maken valt van dat niet-nakomen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de CRvB van 11 maart 2009 (ECLI:CRVB:2009:BH7780). Naar het oordeel van de rechtbank valt eiser in dit geval zowel objectief als subjectief een verwijt te maken van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting. In de besluiten tot toekenning en voortzetting van de WW-uitkering is vermeld dat veranderingen in eisers situatie of inkomen meteen moeten worden doorgegeven en dat, als hij dat niet doet, dat gevolgen kan hebben voor de uitkering. Eiser heeft aan die verplichting echter niet voldaan. Dat eiser niet met opzet de informatie niet heeft doorgegeven doet aan de verwijtbaarheid niet af. Voorts is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de enkele vermelding van eisers werkzaamheden in de werkhistorie in de polisadministratie niet wegneemt dat eiser niet heeft voldaan aan zijn inlichtingenverplichting. Dat verweerder op de hoogte had kunnen zijn van de inkomsten van eiser, ontslaat eiser immers niet van de verplichting om zelf onverwijld alle voor het recht op toeslag relevante informatie aan verweerder te melden. Eiser heeft gedurende de periode van begin december 2012 tot 22 juli 2013 geen melding gemaakt van zijn werkzaamheden in de periode van 3 december 2012 tot en met 17 februari 2013 en de WW-uitkering van eisers is pas op 22 juli 2014 herzien. De rechtbank is voorts van oordeel dat eiser geen dringende omstandigheden naar voren heeft gebracht op grond waarvan verweerder had moeten afzien van het opleggen van een boete. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 27a, eerste lid, van de WW gehouden was eiser een boete op te leggen.
6.2
Vervolgens ziet de rechtbank zich geplaatst voor de vraag of verweerder op juiste gronden een boete heeft opgelegd van 100% van het benadelingsbedrag. De rechtbank stelt vast dat schending van de inlichtingenplicht ook vóór 1 januari 2013 was aangemerkt als een strafwaardige gedraging, maar dat de mogelijk op te leggen sanctie aanzienlijk lager was dan op grond van het nieuwe boeteregime. Ingevolge artikel 27a, eerste lid van de WW, zoals dat gold tot 1 januari 2013, legde verweerder een bestuurlijke boete op van ten hoogste € 2.269 ter zake van het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de informatieverplichting. Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit, zoals dit gold tot 1 januari 2013, werd de bestuurlijke boete vastgesteld op 10% van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 52 werd vastgesteld. Na de inwerkingtreding van de Wet aanscherping en daarmee artikel 27a van de WW en het Boetebesluit wordt voor dezelfde gedraging op of na 1 januari 2013 in beginsel een boete van 100% van het benadelingsbedrag opgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank verzet hetgeen is bepaald in de artikelen 7, eerste lid, van het EVRM, 1 van het Wetboek van Strafrecht en 5:4, tweede lid, van de Awb zich ertegen dat een gedraging wordt bestraft met een sanctie die hoger is dan de sanctie die gold op het tijdstip waarop het feit of de omstandigheid zich voordeed. Indien de strafbedreiging is verhoogd na het plegen van het feit, moet de rechter bij de straftoemeting blijven binnen het maximum dat gold ten tijde van het plegen van het feit. De rechtbank laat hierbij de vraag of sprake is van een voortdurende overtreding is het midden, nu vast staat dat het feit ook deels in 2012 heeft plaatsgevonden, dus voor de inwerkingtreding van het nieuwe boeteregime. Dit betekent dat de boete zoals die is opgelegd door verweerder niet in rechte kan standhouden. Verweerder heeft immers over de gehele periode een boete van 100% van het benadelingsbedrag opgelegd. Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met de artikelen 7, eerste lid, van het EVRM en 5:4, tweede lid en 5:46, vierde lid, van de Awb.
6.3
De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien. De maximale boete die aan eiser opgelegd kan worden, bedraagt 10% over het benadelingsbedrag in de periode van 3 december 2012 tot en met 31 december 2012 en 100% over het benadelingsbedrag over de periode van 1 januari 2013 tot en met 17 februari 2013. Gelet op het bepaalde in artikel 5:46 van de Awb neemt de rechtbank verder nog het volgende in aanmerking. Het niet uit eigen beweging melden van de verrichte werkzaamheden levert op zichzelf een ernstige overtreding op. Het gaat hier immers om gegevens die van wezenlijk belang zijn voor de vaststelling en hoogte van de WW-uitkering en door het niet melden van die informatie is aan eiser twee maanden een te hoog bedrag aan WW-uitkering uitgekeerd. Het is de rechtbank evenwel niet gebleken dat eiser opzettelijk onjuiste informatie heeft verstrekt. Voorts geeft het feit dat verweerder in de betreffende periode niet of slecht digitaal bereikbaar was, hetgeen verweerder ter zitting heeft bevestigd, aanleiding een enigszins verminderde verwijtbaarheid aan te nemen. Niet onbelangrijk is eveneens dat eiser zijn werkzaamheden vermeld heeft zien staan in zijn werkhistorie. De rechtbank neemt voorts in aanmerking dat eiser niet eerder in overtreding is geweest, dat eiser ter zitting heeft aangegeven dat hij door persoonlijke omstandigheden en de aflossing van de terugvordering en boete aan verweerder financiële problemen heeft en dat eiser zijn best heeft gedaan om werk te verkrijgen en inmiddels heeft gevonden. Gelet op de hiervoor weergegeven feiten en omstandigheden in onderling verband en samenhang beschouwd, acht de rechtbank een aan eiser op te leggen boete van € 500,- passend en geboden en dus een evenredige boete.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 14 oktober 2013;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 14 oktober 2013;
- herroept het primaire besluit van 8 augustus 2013;
- legt aan eiser een boete op van € 500,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 44,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 974,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.B. Klaus, voorzitter, en mr. A.C. Terwiel-Kuneman en mr. M.E. Fortuin, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 oktober 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.