Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 13/2080
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 november 2013 in de zaak tussen
[eiser], te Uitgeest, eiser
(gemachtigde: drs. E.C. Spiering),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Uitgeest,verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de gevraagde woonvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) geweigerd.
Bij besluit van 15 maart 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 augustus 2013. Eiser is in persoon verschenen, vergezeld van mevrouw [naam 1] en bijgestaan door zijn gemachtigde drs. E.C. Spiering. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde I. van Straalen.
Overwegingen
1.
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser heeft een aanvraag ingediend om vergoeding van de kosten van woningaanpassing van de door hem bewoonde woning in verband met de handicap/beperkingen van zijn zoon [naam 2]. [naam 2] heeft bij de geboorte een hersenbeschadiging opgelopen (Cerebrale Parese GMFCS categorie V) en heeft een zeer ernstig verstoorde motoriek; hij is volledig ADL en HDL afhankelijk en rolstoelgebonden. De ouders van [naam 2] zijn gescheiden en er is gekozen voor co-ouderschap. Eiser woont in een eengezinswoning (in eigendom) aan de [adres 1]. De moeder van [naam 2] is verhuisd naar een aangepaste woning aan [adres 2].
2.
De aanvraag van eiser betreft een uitbouw op de benedenverdieping (slaapkamer en natte cel aan de voorkant van de woning). Verweerder heeft de aanvraag afgewezen. In het primaire besluit is de afwijzing gebaseerd op artikel 18, eerste lid van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning 2012 (Vmo 2012) van de gemeente Uitgeest. Daarin is bepaald dat de gemeente gehouden is voorzieningen te treffen aan een persoon die zijn hoofdverblijf heeft of zal hebben in de woonruimte waaraan de voorziening getroffen wordt. Verweerder stelt dat [naam 2] zijn hoofdverblijf heeft op het adres van zijn moeder. Daar is sprake van een aangepaste adequate woning met diverse voorzieningen. Verweerder ziet geen aanleiding de hardheidsclausule (artikel 37 Vmo 2012) toe te passen. Verweerder heeft aangegeven wel bereid te zijn de woning van eiser bezoekbaar te maken (dat wil zeggen een voorziening die maakt dat de woonkamer en het toilet kunnen worden bereikt) en daarbij af te wijken van de in artikel 18, tweede lid Vmo 2012 genoemde voorwaarde dat een woning alleen bezoekbaar kan worden gemaakt als de aanvrager zijn hoofdverblijf heeft in een AWBZ-instelling. Verweerder ziet ook geen reden af te wijken van artikel 19 sub d van de Vmo 2012 op grond van een onverwacht optredende noodzaak. Verweerder heeft, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, de afwijzing in bezwaar gehandhaafd, met aanpassing van de relevante bepalingen. In het bestreden besluit wordt verwezen naar de bepalingen van de Verordening maatschappelijke ondersteuning 2013 (Vmo 2013) en het Besluit maatschappelijke ondersteuning Uitgeest 2013 (Bmo 2013). Verweerder houdt eraan vast dat de woning van de moeder moet worden aangemerkt als het hoofdverblijf van [naam 2], nu hij op dat adres staat ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie (gba). Verweerder stelt te hebben voldaan aan de compensatieplicht als bedoeld in artikel 4 Wmo. Verweerder geeft daarbij aan dat de ex-echtgenote van eiser is verhuisd naar een aangepaste woning, waarvoor een verhuiskostenvergoeding is toegekend en tevens voorzieningen zijn verstrekt om zich (met hulp) te verplaatsen in en om de woning. In het advies merkt de commissie op, dat het oude artikel 19 Vmo 2012 niet in de nieuwe verordening van 2013 is terug te vinden en dit dan ook geen bespreking behoeft.
3.
Eiser stelt in beroep dat verweerder de bestaande beperkingen dient te compenseren en daarbij rekening moet houden met de feitelijke situatie. Eiser meent dat verweerder daar niet aan heeft voldaan. Volgens eiser kan de vraag waar [naam 2] zijn hoofdverblijf heeft niet alleen worden beantwoord aan de hand van diens inschrijving in het gba. De gba gegevens vormen volgens hem slechts een belangrijke aanwijzing, maar zijn niet doorslaggevend (gewezen wordt op twee uitspraken (
CRvB 3 februari 2004, 02/2692 WVG en rechtbank Haarlem 3 december 2003, 03/1150 WVG). Eiser stelt dat in artikel 1, vierde lid, Wmo sluitend is bepaald wat onder ‘hoofdverblijf’ moet worden verstaan en meent dat aan die term niet slechts betekenis toekomt bij de beoordeling of sprake is van een gezamenlijke huishouding. Volgens hem blijkt uit niets dat de wetgever bij de totstandkoming van artikel 1 Wmo een dergelijke beperking heeft voorgestaan. Volgens eiser speelt artikel 1, vierde lid, Wmo juist wel een doorslaggevende rol bij de vraag waar [naam 2] woont. Betoogd wordt dat de feitelijke situatie is dat [naam 2] het merendeel van de voor nachtrust bestemde tijd bij zijn vader doorbrengt. Die stelling heeft eiser gebaseerd op de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dat iemand geacht wordt daar te wonen waar hij het merendeel van de nachten doorbrengt, zijnde tenminste vier nachten per week. Omdat [naam 2] (in de even weken) vier nachten bij zijn vader slaapt is hij daar in die weken ook woonachtig. Daarnaast wordt betoogd dat uit de bij het aanvullende beroepschrift gevoegde foto’s blijkt dat de feitelijke situatie ook aldus is dat [naam 2] (mede) bij zijn vader woont. Waar het wat die foto’s betreft om gaat is dat in de woning van eiser alle essentialia aanwezig zijn voor het wonen van [naam 2] op dit adres.
CRvB 3 februari 2004, 02/2692 WVG en rechtbank Haarlem 3 december 2003, 03/1150 WVG). Eiser stelt dat in artikel 1, vierde lid, Wmo sluitend is bepaald wat onder ‘hoofdverblijf’ moet worden verstaan en meent dat aan die term niet slechts betekenis toekomt bij de beoordeling of sprake is van een gezamenlijke huishouding. Volgens hem blijkt uit niets dat de wetgever bij de totstandkoming van artikel 1 Wmo een dergelijke beperking heeft voorgestaan. Volgens eiser speelt artikel 1, vierde lid, Wmo juist wel een doorslaggevende rol bij de vraag waar [naam 2] woont. Betoogd wordt dat de feitelijke situatie is dat [naam 2] het merendeel van de voor nachtrust bestemde tijd bij zijn vader doorbrengt. Die stelling heeft eiser gebaseerd op de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dat iemand geacht wordt daar te wonen waar hij het merendeel van de nachten doorbrengt, zijnde tenminste vier nachten per week. Omdat [naam 2] (in de even weken) vier nachten bij zijn vader slaapt is hij daar in die weken ook woonachtig. Daarnaast wordt betoogd dat uit de bij het aanvullende beroepschrift gevoegde foto’s blijkt dat de feitelijke situatie ook aldus is dat [naam 2] (mede) bij zijn vader woont. Waar het wat die foto’s betreft om gaat is dat in de woning van eiser alle essentialia aanwezig zijn voor het wonen van [naam 2] op dit adres.
4.
Verweerder heeft in reactie op de beroepsgronden nog gesteld dat de verwijzing naar artikel 1, vierde lid, Wmo in dit verband niet relevant is omdat deze bepaling betrekking heeft op de begripsomschrijving gezamenlijke huishouding. Verweerder wijst op de Memorie van Toelichting, kamerstukken II 2004-2005 3031, nr. 3. Verweerder stelt dat de beide uitspraken waar in het beroepschrift naar wordt verwezen in dit verband niet relevant zijn. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld, dat het belang is komen te vervallen nu eiser zelf is gestart met de bouw van de voorzieningen en dat de gemeente niet voorziet in voorzieningen die er al zijn.
5.
De rechtbank zal zich allereerst uitlaten over de vraag of er procesbelang is. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat dit belang er niet zou zijn. Het enkele feit dat eiser zelf is begonnen met de bouw, betekent niet dat het resultaat dat eiser met deze procedure wil bereiken, namelijk vergoeding van de woonvoorziening, niet kan worden bereikt of dit resultaat geen feitelijke betekenis kan hebben. De Wmo voorziet bovendien in zowel voorzieningen in natura als financiële tegemoetkomingen. De rechtbank zal dan ook belang aannemen.
6.1
De rechtbank zal, ter bespreking van de beroepsgronden, eerst bezien wat verweerder als grondslag ziet van het hier bestreden besluit tot afwijzing van de gevraagde woonvoorziening. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit berust op artikel 4 van de Wmo en de artikelen 1.1 en 5.1 van het Bmo 2013. Ter zitting is nog gesteld dat de afwijzing ook (als subsidiaire grond) berust op het argument dat eiser had kunnen anticiperen op de toekomstige situatie. De rechtbank stelt vast dat dit weliswaar in het primaire besluit staat in de vorm van een verwijzing naar artikel 19, onder d, Vmo 2012, maar dat dit niet in het bestreden besluit is overgenomen. De rechtbank gaat er dan ook vanuit dat het bestreden besluit niet in dat artikel zijn grondslag heeft.
6.2
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet regels over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en over de voorwaarden waaronder personen die een aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen, recht hebben op het ontvangen van een persoonsgebonden budget.
Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Uitgeest uitvoering gegeven door vaststelling van de Vmo 2013.
Artikel 2 van de Vmo 2013 luidt, voor zover van belang:
‘De op basis van artikel 4, lid 1 van de wet via compenserende maatregelen te bereiken resultaten zijn:
(…)
(…)
b. wonen in een geschikt huis;
(…)’.
Artikel 12 van de Vmo 2013 luidt:
‘Lid 1. Het tweede te bereiken resultaat ten aanzien van het voeren van een huishouden bestaat uit het normaal gebruik kunnen maken van de woning waar men over beschikt. Dit geldt ten aanzien van de woonkamer, slaapvertrekken, keuken, sanitaire ruimten, berging, tuin of balkon.
Lid 2. Met het oog op het normale gebruik van de woning kan een individuele voorziening worden getroffen ten aanzien van de bereikbaarheid, toegankelijkheid en bruikbaarheid van de woning.
Lid 3. Voor zover de belanghebbende kan verhuizen naar een geschikte woning of een gemakkelijker geschikt te maken woning welke verhuizing kan leiden tot het te bereiken resultaat zal deze mogelijkheid eerst beoordeeld worden. Deze beoordeling vindt alleen plaats indien de aanpassing van de woning een bedrag van € 10.000,-. te boven gaat.
Lid 4. Voor zover de in het vorige lid genoemde mogelijkheden beschikbaar en bruikbaar zijn worden ten aanzien van die onderdelen geen individuele voorzieningen verstrekt. Een verhuiskostenvergoeding kan dan wel verstrekt worden’.
Artikel 31 van de Vmo 2013 luidt:
‘Het college is bevoegd ter zake van de uitvoering van deze verordening en de daarop berustende besluiten algemeen verbindende voorschriften te stellen’.
Artikel 1.1 van het Bmo 2013 luidt:
‘In dit besluit wordt verstaan onder:
(...)
hoofdverblijf: - de woonruimte waar de persoon met beperkingen zijn vaste woon- en verblijfplaats heeft en in de gemeentelijke basis administratie staat ingeschreven dan wel zal staan ingeschreven
(…)’.
Artikel 5.1 van het Bmo 2013 luidt:
‘1. Een woonvoorziening kan alleen worden verstrekt voor de woning waarin de aanvrager zijn/haar hoofdverblijf heeft.
(…)’.
6.3
De rechtbank stelt vast dat blijkens het voorgaande de gemeenteraad in artikel 31 van de Vmo 2103 regelgevende bevoegdheden heeft gedelegeerd aan verweerder ter zake van de uitvoering van deze verordening, waaraan verweerder invulling heeft gegeven door het opstellen van het Bmo 2013. Deze vorm van delegatie is in de regel toegestaan, mits daarbij de in acht te nemen grenzen niet worden overschreden. De grens van de delegatiebevoegdheid kan liggen in de aard van de bevoegdheid. Naar het oordeel van de rechtbank is hier deze grens overschreden.
6.4
De rechtbank wijst hierbij op de uitspraak van de CRvB van 10 november 2010 (ECLI:NL:CRvB:2010:BO7133) waarin de CRvB stelt dat artikel 5 van de Wmo aldus moet worden begrepen dat de wetgever daarin tot uitdrukking heeft gebracht dat de essentialia van het voorzieningenpakket door de gemeenteraad in een verordening dienen te worden vastgelegd. Verweerder heeft in artikel 1.1 van het Bmo 2013 neergelegd wat onder ‘hoofdverblijf’ dient te worden verstaan en in artikel 5.1 van het Bmo 2013 dat een woonvoorziening alleen kan worden verstrekt voor de woning waarin de aanvrager zijn/haar hoofdverblijf heeft. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het hierbij om ‘essentialia’ van het voorzieningenpakket in bovenvermelde zin. Een dergelijk essentieel begrip als ‘hoofdverblijf’ dient te worden gedefinieerd en vastgelegd in de verordening. Dit geldt temeer nu de verstrekking van de woonvoorziening in artikel 5.1 Bmo 2013 is gekoppeld aan het hoofdverblijf. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat verweerder niet bevoegd is om het begrip ‘hoofdverblijf’ en de koppeling daaraan van het recht op een woonvoorziening op deze wijze in het Bmo 2013 vast te leggen en dat deze bepalingen in zoverre onverbindend zijn.
6.5
De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder met (de wijze van) de definiëring van het begrip ‘hoofdverblijf’ in artikel 1.1. in combinatie met artikel 1.5 in het Bmo 2013 in strijd heeft gehandeld met artikel 4 van de Wmo.
In artikel 4 Wmo is het volgende bepaald:
‘1. Ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4, 5, en 6, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, treft het college van burgemeester en wethouders voorzieningen op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen;
(…)
b. zich te verplaatsen in en om de woning;
(…)
2.
Bij het bepalen van de voorzieningen houdt het college van burgemeester en wethouders rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, waaronder verandering van woning in verband met wijziging van leefsituatie, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien’.
Verweerder heeft de bevoegdheid algemeen verbindende voorschriften/nadere (beleids)regels vast te stellen, maar voor die voorschriften/regels geldt wel dat deze moeten overeenstemmen met het wettelijk kader, in dit geval artikel 4 Wmo. Artikel 4 van de Wmo legt de plicht op aan verweerder om een resultaat te bereiken dat als compensatie heeft te gelden en verweerder dient daarbij in elk individueel geval maatwerk te leveren. Naar het oordeel van de rechtbank levert de definiëring van het begrip ‘hoofdverblijf’ hier in feite een algemene uitsluiting op van personen in de (leef)situatie als eiser en dat verhoudt zich niet met maatwerk. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit ook op geen enkele wijze recht doet aan de feitelijke situatie: [naam 2] kan zich immers slechts op één adres tegelijkertijd inschrijven, terwijl bij co-ouderschap een kind in feite in beide woningen hoofdverblijf kan hebben. De rechtbank wijst hierbij ook in het bijzonder nog op artikel 4, tweede lid, van de Wmo, waarin is geregeld dat bij het bepalen van een voorziening rekening dient te worden gehouden met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager, waaronder veranderingen van woning in verband met wijziging van leefsituatie. Uit de wetsgeschiedenis ( Kamerstukken II , 2008–2009, 31795, nr. 12) valt af te leiden dat deze bepaling is opgenomen ter verduidelijking van de bedoeling van de wetgever en teneinde een einde te maken aan de hier en daar bestaande praktijk om geen woonvoorziening toe te kennen, indien een verhuizing samenhangt met een verandering van gezins- of woonsituatie.
6.6
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het beroep is gegrond. Voor toepassing van de bestuurlijke lus ziet de rechtbank gelet op de aard en de omvang van het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit geen aanleiding. Verweerder zal een nieuw besluit op bezwaar dienen te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
6.7
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 15 maart 2013;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 44,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.P.W. van de Ven, voorzitter, en mr. I.M. Ludwig en I.J.B. Corbey, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 november 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.