Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/1942
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 januari 2026 in de zaak tussen
[eiser sub 1] en [eiser sub 2] , uit [plaats] , eisers
en
de burgemeester van de gemeente Utrecht, de burgemeester
(gemachtigde: mr. S.N. Ros).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde belanghebbende] B.V.,gevestigd te [vestigingsplaats] .
[derde belanghebbende] B.V.,gevestigd te [vestigingsplaats] .
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de exploitatievergunning en de alcoholvergunning die de burgemeester heeft verleend aan [derde belanghebbende] B.V. (de vergunninghoudster). Het horecabedrijf [derde belanghebbende] (het horecabedrijf) is gevestigd aan de [adres 1] (hierna: het perceel) in [plaats] . Eisers wonen vlakbij het horecabedrijf aan de [adres 2] in [plaats] , aan de andere kant van de spoorlijn.
1.1.
Met het primaire besluit van 25 juli 2024 heeft de burgemeester aan de vergunninghoudster een exploitatievergunning en een alcoholvergunning verleend. Het gaat om een vergunning voor het exploiteren van een horecabedrijf in horeca-categorie D1 met een terras. Eisers zijn het niet eens met de verleende vergunningen en hebben daartegen bezwaar gemaakt.
1.2.
Met het bestreden besluit van 29 januari 2025 heeft de burgemeester de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en de verleende vergunningen gehandhaafd.
1.3.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben de beroepsgronden aangevuld en nadere stukken overgelegd. De vergunninghouder heeft een reactie gegeven en stukken overgelegd.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 15 oktober 2025 op zitting behandeld. Op de zitting zijn verschenen: eisers, de gemachtigde van de burgemeester en namens de vergunninghoudster [A] en [B] . [B] heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
1.5.
Op de zitting heeft de rechtbank met partijen afgesproken dat de burgemeester binnen twee weken na de zitting het meetrapport met betrekking tot de binnenruimte van het horecabedrijf overlegt. Ook is op de zitting aan de orde gesteld dat partijen, na ontvangst van het meetrapport, zullen bekijken of zij tot een gezamenlijke oplossing van het geschil kunnen komen. De burgemeester heeft op 20 oktober 2025 het meetrapport overgelegd. Eisers hebben op 28 oktober 2025 een reactie, voorzien van een aantal bijlagen, ingediend. Bij brief van 6 november 2025 heeft de burgemeester de rechtbank bericht dat eisers hebben laten weten een gesprek op dit moment niet passend te achten.
1.6.
De rechtbank heeft vervolgens op 12 november 2025 het onderzoek heropend en de burgemeester en de vergunninghoudster in de gelegenheid gesteld om te reageren op de nadere stukken van eisers. Op 6 december 2025 hebben eisers nog een reactie gestuurd naar aanleiding van een nieuwe vergunningaanvraag van de vergunninghoudster. De burgemeester en de vergunninghoudster hebben niet inhoudelijk gereageerd. Omdat geen van de partijen heeft verzocht om een nadere zitting heeft de rechtbank het onderzoek op 11 december 2025 gesloten.
1.7.
De vergunninghoudster heeft op 23 december 2025 met een e-mail gereageerd op de brief van eisers van 6 december 2025. Omdat deze e-mail dateert van na de sluiting van het onderzoek betrekt de rechtbank de inhoud daarvan niet bij de beoordeling van het beroep. Ook vormt de inhoud geen aanleiding tot heropening van het onderzoek.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester de exploitatievergunning mocht verlenen en terecht de alcoholvergunning heeft verleend. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. De rechtbank beoordeelt het beroep op basis van het toetsingskader zoals dat is opgenomen in artikel 174, eerste lid van de Gemeentewet, de Verordening horeca gemeente Utrecht (de Verordening), de Beleidsregel terrassen en de Alcoholwet.
De exploitatievergunning
4. Op grond van artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Op grond van het derde lid van deze bepaling is de burgemeester belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
5. De bevoegdheid van de burgemeester om een exploitatievergunning te verlenen is gebaseerd op artikel 174 van Pro de Gemeentewet en betreft een discretionaire bevoegdheid. Artikel 174 van Pro de Gemeentewet heeft betrekking op de handhaving van de openbare orde en veiligheid en het toezicht op voor publiek toegankelijke plaatsen en vermakelijkheden. Met het begrip openbare orde wordt in het kader van de bevoegdheden van de burgemeester gedoeld op het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse. De uitvoering van het toezicht moet plaatsvinden binnen de grenzen van het beperkte ‘openbare orde’-begrip. Dit geldt dus ook voor de uitvoering van verordeningen zoals genoemd in het derde lid van artikel 174, waaronder het verlenen van exploitatievergunningen. Dat betekent dat de burgemeester alleen moet beoordelen of de exploitatie van het horecabedrijf is strijd is met het bestemmingsplan binnen de marges van het ‘openbare orde’-begrip.
6. In artikel 11 van Pro de Verordening is geregeld in welke gevallen de burgemeester een exploitatievergunning moet weigeren. Een exploitatievergunning moet (onder meer) worden geweigerd als de exploitatie van een horecabedrijf is strijd is met het bestemmingsplan, de aanwezigheid van het horecabedrijf een ontoelaatbare nadelige invloed heeft op de openbare orde, de veiligheid van personen of goederen, de zedelijkheid, de gezondheid, de bescherming van het milieu of de woon- en leefsituatie van omwonenden in de omgeving van het horecabedrijf en als een bij het horecabedrijf behorend terras niet voldoet aan de Beleidsregel terrassen gemeente Utrecht.
Is de exploitatievergunning in strijd met het bestemmingsplan?
7. Eisers voeren aan dat de burgemeester de aanvraag voor een exploitatievergunning had moeten weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan, zoals genoemd in artikel 11, eerste lid, van de Verordening. Volgens eisers past het bij het horecabedrijf behorende terras niet binnen het bestemmingsplan ‘Oudwijk, Krommerijn e.o’, omdat na de in 2008 verleende vrijstelling voor het terras het destijds geldende bestemmingsplan is gewijzigd en het terras al meer dan een jaar, van september 2023 tot november 2024, niet is gebruikt.
8. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan de bestemming Gemengd-2 en heeft een functieaanduiding horeca. Op grond van artikel 7.1. onder h, van de planvoorschriften zijn de voor Gemengd-2 aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding ‘horeca’ bestemd voor (onder meer) horecabedrijven uit categorie C, D1 en D2 van de LvH, alsmede voor de horecabedrijven zoals genoemd in tabel 4, uitsluitend op de eerste bouwlaag.
Op grond van de Lijst van Horeca-activiteiten is categorie D1 (restaurant bistro crêperie): een horecabedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van maaltijden voor consumptie ter plaatse, met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken.
9. Voor het bij het horecabedrijf behorende terras is in 2008 een ontheffing verleend van het destijds geldende bestemmingsplan, omdat het terras was gesitueerd op gronden met de bestemming ‘verkeer en verblijf’ en ‘railverkeerdoeleinden’. De vorige exploitant heeft het terras eind september 2023 gesloten. Dat blijkt uit zijn e-mail van 17 april 2025. De vergunninghoudster is in november 2024 gestart. Dat betekent dat gedurende een periode van ca dertien maanden de gronden en bouwwerken op het perceel niet zijn gebruikt voor horeca.
10. Op grond van artikel 24.2., onder a, van het bestemmingsplan mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Hierop is een uitzondering gemaakt in art 24.2., onder c, van de planvoorschriften. Dat artikelonderdeel bepaalt dat indien het gebruik, bedoeld in dit lid onder a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, het verboden is dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
11. Uit vaste rechtspraak [1] volgt dat een onderbreking van het gebruik op zichzelf nog niet betekent dat dit gebruik na hervatting ervan, voor de toepassing van het overgangsrecht, niet langer is aan te merken als voortgezet gebruik. Of daarvan sprake is, hangt af van de duur en de oorzaak van de onderbreking en de door de betrokkene getoonde intentie het gebruik voort te zetten. Na een onderbreking van een te lange duur kan in beginsel geen aanspraak meer worden ontleend aan de beschermende werking van het overgangsrecht. Voor een uitzondering daarop kan slechts aanleiding bestaan indien degene die zich op het overgangsrecht beroept aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk maakt dat de onderbreking verband houdt met zodanig bijzondere omstandigheden dat ondanks de lange duur van die onderbreking moet worden uitgegaan van blijvend voortgezet gebruik.
12. In het licht van de hiervoor genoemde rechtspraak moet daarom beoordeeld worden of de vergunninghoudster kenbaar heeft gemaakt het strijdige gebruik te willen voortzetten. Uit de gedingstukken blijkt naar het oordeel van de rechtbank onmiskenbaar dat daarvan sprake is. Zij betrekt daarbij dat uit de stukken naar voren komt dat de vergunninghoudster in april 2024 contact heeft gezocht met de burgemeester en de vraag heeft voorgelegd wanneer het terras open kon en dat gaandeweg het traject over de vergunningaanvraag bleek dat het terras niet zo groot mocht worden als de vergunninghoudster wenste. De burgemeester was namelijk niet bereid een alcoholvergunning te verlenen voor een terras van 160 m², maar wel voor een kleiner terras van 20 m². Hierdoor is er vertraging opgetreden in de afhandeling van de vergunningaanvraag. Op de zitting heeft de vergunninghoudster verder toegelicht dat in maart 2024 is begonnen met voorbereidende werkzaamheden, in die zin dat het terras is opgeknapt, er snoei- en schilderwerk is verricht en er terrasmeubilair is aangeschaft. Vanwege de ontstane onzekerheid zijn de voorbereidende werkzaamheden stil gelegd. Nadat de alcoholvergunning op 25 juli 2024 is verleend heeft de vergunninghoudster de voorbereidende werkzaamheden verder opgepakt, is het terras helemaal in orde gemaakt en is er personeel aangenomen. In november 2024 is het terras open gegaan. Op basis van deze feiten en omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat sprake is van voortgezet gebruik als bedoeld in artikel 24.2. van de planvoorschriften. Dit betekent dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
De woon- en leefsituatie
13. Eisers voeren aan dat het gebruik van het terras tot een ernstige inbreuk op hun woon- en leefsituatie en een verstoring van de openbare orde leidt en daarmee een weigeringsgrond oplevert op grond van artikel 11, vierde lid, van de Verordening. Door de ruime openingstijden leidt het terrasgebruik tot laat in de avond tot structurele overlast door verhoogd stemgeluid van borrelende gasten en voor een verstoring van de nachtrust. Eisers vinden dat in een woonwijk onacceptabel.
14. De burgemeester heeft in het bestreden besluit allereerst toegelicht, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling, in het kader van de exploitatievergunning niet bevoegd te zijn regels te stellen inzake de toelaatbaarheid van het geluidsniveau. Geluid is daarom op zichzelf geen grond voor weigering van een exploitatievergunning. Geluidsoverlast kan wel een rol spelen bij de beoordeling of de woon- en leefsituatie van omwonenden ontoelaatbaar negatief wordt beïnvloed. Daarbij geldt dat niet elke ervaring van geluid als ontoelaatbare geluidsoverlast kan worden aangemerkt. De burgemeester heeft geen meldingen van geluidsoverlast ontvangen. Voor het terras geldt dat bij het bepalen van geluidsniveaus het stemgeluid van bezoekers op een onverwarmd en onoverdekt terrein buiten beschouwing blijft. Het geluid, voor zover dit valt binnen de volgens de milieuwetgeving gestelde normen, maakt deel uit van de uitstraling van een terras in zijn totaliteit op de omgeving en moet in aanmerking worden genomen bij de te verrichten beoordeling of de kwaliteit van het woon- en leefklimaat door het vergunnen van het terras niet te zeer wordt aangetast. Voorheen bevond zich op de locatie van het terras een terras van 160m² dat veel groter was dan het vergunde terras van 20m². Het aantal zitplaatsen buiten is dus zeer beperkt. De burgemeester acht overlast in de avond- en nachtperiode niet aannemelijk, omdat de vergunninghoudster heeft aangegeven zich vooral te richten op de dagperiode. Verder weegt de burgemeester mee dat het terras is gelegen aan een doorgaande weg, waarbij sprake is van zowel winkels als woningen, en niet in een buiten het centrum gelegen stille buitenwijk. De burgemeester heeft verder op voorhand geen aanleiding gezien om sluitingstijden te verbinden aan de exploitatievergunning. [2] Er is geen indicatie dat het horecabedrijf de woon-en leefsituatie van omwonenden op een ontoelaatbare nadelige wijze beïnvloed of een andere bijzondere omstandigheid die sluitingstijden rechtvaardigt.
15. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester zich voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat de woon- en leefomgeving niet op ontoelaatbare wijze nadelig zal worden beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf met terras.
Voldoet het bij het horecabedrijf behorende terras aan de Beleidsregel terrassen van de gemeente Utrecht?
17. In het bestreden besluit heeft de burgemeester toegelicht dat een toezichthouder het zicht op het terras heeft onderzocht en heeft geconstateerd dat er voldoende toezicht kan worden gehouden vanuit het horecabedrijf op het terras. Gelet op de omvang van het terras, ziet de rechtbank ziet geen aanleiding om de bevindingen van de toezichthouder niet te volgen. In aanmerking genomen dat het terras is gelegen aan de voorzijde van het horecabedrijf heeft de burgemeester terecht geconcludeerd dat is voldaan aan de eisen van artikel 3, achtste lid van de Beleidsregel terrassen, omdat daarmee is voldaan aan de regel dat vanuit het horecabedrijf direct zicht moet zijn op het terras. De beroepsgrond slaagt niet.
Overige beroepsgronden over de exploitatievergunning
18. Eisers worden niet gevolgd in hun stelling dat geen sprake is van een restaurant en dat de feitelijke bedrijfsvoering overeenkomt met een horecabedrijf uit categorie D2. Ook indien alleen ontbijt of lunch wordt aangeboden, is sprake van het verstrekken van maaltijden voor consumptie ter plaatse. Eisers vinden dat een D2-horecabedrijf beter past in de omgeving. Echter de burgemeester moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend en de vergunninghoudster heeft een exploitatievergunning voor D1-horeca aangevraagd. Dit betekent ook dat de rechtbank niet kan ingaan op de bezwaren die eisers naar voren hebben gebracht naar aanleiding van een nieuwe aanvraag van de vergunninghoudster voor het wijzigen van het terras.
De vrees van eisers dat de stoep, die de bestemming ‘verkeer en verblijf’ heeft, ook gebruikt zal worden als terras is een handhavingskwestie en kan daarom geen rol spelen in de beoordeling van dit beroep. Ook het beroep van eisers op het burenrecht slaagt niet, omdat het burenrecht geen onderdeel uitmaakt van het toetsingskader voor de exploitatievergunning.
Tussenconclusie
19. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de gevraagde exploitatievergunning heeft kunnen verlenen.
De alcoholvergunning
20. Eisers voeren aan dat de alcoholvergunning in strijd is met artikel 27 van Pro de Alcoholwet. Het terras bevindt zich namelijk op een locatie waar alcoholverstrekking niet is toegestaan volgens het bestemmingsplan. Ook is de vergunning verleend zonder beperkingen op openingstijden, terwijl het terras in een woonwijk ligt. Verder voeren eisers aan dat de vloeroppervlakte van het horecabedrijf niet voldoet aan de in artikel 10 van Pro de Alcoholwet voorgeschreven minimale oppervlakte van 35m². De burgemeester heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid af te wijken van deze inrichtingseis. Eisers wijzen erop dat uit de exploitatievergunning van de vorige exploitant van 7 december 2023 een oppervlakte (van de begane grond) van 26m² blijkt.
21. Uit artikel 28 van Pro de Alcoholwet volgt dat een alcoholvergunning uitsluitend op grond van de in artikel 27 genoemde Pro gronden mag worden geweigerd. Het toetsingskader is daarmee dus slechts beperkt tot de vraag of één van de weigeringsgronden van artikel 27 van Pro de Alcoholwet zich hier voordoet. De gronden van eisers over de strijd met het bestemmingsplan en het ontbreken van openingstijden in de vergunning houden geen verband met de weigeringsgronden van artikel 27 van Pro de Alcoholwet en moeten in deze procedure dan ook verder buiten beschouwing blijven, omdat zij er niet toe kunnen leiden dat de burgemeester de alcoholvergunning had moeten weigeren.
22. Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Alcoholwet heeft een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, ten minste één horecalokaliteit met een vloeroppervlakte van ten minste 35m². Indien de horecalokaliteit is gevestigd in een rijksmonument, heeft de burgemeester de bevoegdheid van deze eis af te wijken.
23. In de alcoholvergunning is een oppervlakte (van de begane grond) van 38 m² vermeld. Uit een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van bevindingen van 16 oktober 2025 van toezichthouders van de afdeling Toezicht en Handhaving Bebouwde Omgeving van de gemeente Utrecht blijkt dat uit een controle, op diezelfde dag gemeten, de netto vloeroppervlakte van de binnenruimte van het horecabedrijf 38,53m² is.
24. Gelet op vaste jurisprudentie [5] mag de burgemeester uitgaan van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, tenzij er vanwege tegenbewijs van dit uitgangspunt moet worden afgeweken. Dat in een eerdere exploitatievergunning een oppervlakte is vermeld van 26m², maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat van dit uitgangspunt moet worden afgeweken. Ook ziet de rechtbank in het overgelegde meetrapport geen aanleiding om aan de inhoud hiervan te twijfelen. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Tussenconclusie
25. De burgemeester heeft aan de vergunninghoudster op goede gronden een alcoholvergunning verleend.
Conclusie en gevolgen
26. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2026.
De rechter is verhinderd de uitspraak te tekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.