ECLI:NL:RBMNE:2026:3707

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Strafrecht

zittingsplaats Utrecht

zaaknummer: 11955486 UM VERZ 25-6430

CJIB-nummer: 11955486

uitspraak van de kantonrechter van 30 juni 2026 in de zaak tussen

[betrokkene]uit [woonplaats] ,

hierna te noemen: de betrokkene,

(gemachtigde: mr. B. de Jong)

de officier van justitie van het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

(gemachtigde: mr. R. Baltus).

Samenvatting

Deze uitspraak gaat over de hoogte van verkeersboetes die worden opgelegd op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wahv). Deze boetes zijn met ingang van 1 maart 2024 verhoogd met (ruim) 10%.

De kantonrechter oordeelt dat deze algemene verhoging van de boetetarieven in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De ministers van Justitie en Veiligheid en van Infrastructuur en Waterstaat hebben niet goed onderbouwd waarom het voor de verkeersveiligheid nodig is om de boetes met meer dan het inflatiecijfer te verhogen. Bovendien is sprake van een bestaande disbalans tussen verkeersboetes en boetes die voor andere strafbare feiten worden opgelegd. Deze disbalans wordt door de ministers niet alleen in stand gehouden, maar zelfs vergroot. Dat maakt de gehele verhoging van de boetes onevenredig.

Het tekort op de Rijksbegroting en het ontbreken van politiek draagvlak om de boetes te verlagen, zijn geen sluitende juridische argumenten.

De algemene maatregel van bestuur waarbij de boetes met ingang van 1 maart 2024 met 10% zijn verhoogd, is onverbindend. Dat heeft tot gevolg dat er geen grondslag was om de hoogte van opgelegde verkeersboetes op deze maatregel te baseren. De kantonrechter verlaagt de verkeersboete uit deze zaak daarom met ruim 10% tot het voorheen geldende bedrag.

In een andere uitspraak van vandaag (ECLI:NL:RBMNE:2026:3708) beoordeelt de kantonrechter de verhoging van de verkeersboetes met ingang van 1 februari 2025.

Procesverloop in deze zaak

Aan de betrokkene is op grond van de Wahv een administratieve sanctie opgelegd van € 180. De boete is opgelegd omdat hij op 23 augustus 2024 op de middelste rijstrook van de A27 bij Nieuwegein reed in een bestelbus van meer dan 2 meter breed, terwijl voertuigen met een breedte van meer dan 2 meter op die rijstrook niet zijn toegestaan.

De officier van justitie heeft het administratief beroep van de betrokkene ongegrond verklaard.

Tegen de beslissing van de officier van justitie heeft de betrokkene beroep ingesteld bij de kantonrechter.

De kantonrechter heeft de zaak behandeld op de zitting van 20 april 2026. Namens de betrokkene was een kantoorgenoot van de gemachtigde aanwezig. Namens de officier van justitie was de gemachtigde aanwezig.

De kantonrechter heeft het onderzoek op de zitting geschorst om de officier van justitie in de gelegenheid te stellen om schriftelijk een standpunt in te nemen over de evenredigheid van de boetebedragen zoals die sinds 1 maart 2024 gelden.

Met een brief van 19 mei 2026 heeft de officier van justitie zijn standpunt kenbaar gemaakt. Met een e-mail van 9 juni 2026 heeft de gemachtigde van de betrokkene daarop gereageerd.

Partijen hebben geen gebruik gemaakt van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De kantonrechter heeft bepaald dat die zitting achterwege blijft en sluit nu het onderzoek.

Het beroep op het evenredigheidsbeginsel

De gemachtigde van de betrokkene voert aan dat het boetebedrag van € 180 onevenredig hoog is. Hij wijst erop dat het doel van de Wahv is dat de verkeersveiligheid wordt gewaarborgd. De Wahv-boetes zijn echter alleen vanuit financieel oogpunt zo hoog en worden gebruikt om een gat te dichten in de Rijksbegroting. De gemachtigde verwijst naar diverse onderzoeken en adviezen, waarop de kantonrechter hierna verder ingaat. De gemachtigde verzoekt de boete te verlagen met 30%.

De officier van justitie wijst erop dat hij in de Wahv-procedure de hoedanigheid van bestuursorgaan heeft. Hij is gebonden aan de wettelijk vastgelegde boetetarieven uit de Wahv en kan alleen in concrete gevallen een lager boetebedrag vaststellen, vanwege bijzondere omstandigheden. De officier van justitie vindt het niet bij zijn positie passen om een standpunt in te nemen over de evenredigheid van de boetetarieven in algemene zin. In deze specifieke zaak ziet de officier van justitie bovendien geen bijzondere omstandigheden om de boete te matigen.

Toetsing 10%-verhoging en leeswijzer

De kantonrechter overweegt dat de boete uit deze zaak is opgelegd in augustus 2024. Op dat moment waren de boetetarieven voor het laatst verhoogd met ingang van 1 maart 2024, met de algemene maatregel van bestuur van 20 december 2023.^[1]De boetes zijn toen met (ruim) 10% verhoogd. De kantonrechter ziet in de beroepsgrond van de betrokkene aanleiding om deze algemene maatregel van bestuur te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel uit de Algemene wet bestuursrecht.

Deze uitspraak is als volgt opgebouwd:

I. ACHTERGROND BIJ DE BEOORDELING

De verhoging van de Wahv-boetes door de jaren heen (punten 1-4);
De verhoging van andere boetes door de jaren heen (punten 5-11);
Het rapport ‘Boetestelsels in balans’ (punten 12-16);
De reacties van de regering op dit rapport (punten 17-20);
Het WODC-rapport en de reactie van de regering daarop (punten 21-23);
De totstandkoming van de 10%-verhoging per 1 maart 2024 (punten 24-29).

II. BEOORDELING DOOR DE KANTONRECHTER

Exceptieve toetsing van de algemene maatregel van bestuur (punten 30-34);
De intensiteit en de wijze van toetsing (punten 35-37);
De maatstaf voor de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel (punten 38-39);
De doelen en de geschiktheid van de maatregel (punten 40-42);
De noodzakelijkheid van de maatregel (punten 43-49);
De evenwichtigheid van de maatregel (punten 50-58);
Ander oordeel dan het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (punten 59-60);
Eindoordeel over het evenredigheidsbeginsel (punten 61-62);
Geen oordeel over eerdere en latere verhogingen (punten 63-65).

III. AFDOENING VAN DEZE ZAAK

DEEL I: ACHTERGROND BIJ DE BEOORDELING

De verhoging van de Wahv-boetes door de jaren heen

1. De Wahv voorziet sinds 1990 in een systeem van bestuursrechtelijke sancties voor lichte verkeersovertredingen. In de wet is bepaald dat voor elke gedraging een geldsom aan de Staat moet worden betaald, zoals die in deze bijlage staat (artikel 2, derde lid, van de Wahv). De boetebedragen mogen niet hoger zijn dan de geldboete van de eerste categorie uit het strafrecht (artikel 2, derde lid, van de Wahv, in 2026 bedraagt dit 550 euro). Voor iedere verkeersovertreding die onder de Wahv valt, is in de bijlage opgenomen wat het boetebedrag is. De Wahv werkt dus met vaste boetebedragen.

2. De Wahv voorziet in de mogelijkheid om deze vaste boetebedragen te wijzigen bij algemene maatregel van bestuur (artikel 2, vijfde lid, van de Wahv). Zo’n algemene maatregel van bestuur wordt genomen door (inmiddels) de ministers van Justitie en Veiligheid en van Infrastructuur en Waterstaat, nadat zij het ontwerp daarvan hebben voorgelegd aan de Eerste en de Tweede Kamer. Vanaf 1996 is van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. De boetebedragen zijn in de loop der jaren in opeenvolgende algemene maatregelen van bestuur verhoogd. Dat gebeurde eerst onregelmatig, daarna tweejaarlijks en vanaf 2013 jaarlijks.

3. De verhoging van de boetebedragen in de opeenvolgende algemene maatregelen van bestuur gebeurt in de eerste plaats steeds aan de hand van de consumentenprijsindex. Deze index geeft het prijsverloop weer van een pakket goederen en diensten zoals dit gemiddeld wordt aangeschaft door alle huishoudens in Nederland.

4. Naast deze correctie voor inflatie zijn de boetebedragen op vier momenten nog extra (‘beleidsmatig’) verhoogd. Dat gebeurde ook bij de verhoging met ingang van 1 maart 2024.

De verhoging van andere boetes door de jaren heen

5. Zwaardere verkeersovertredingen worden niet bestuursrechtelijk via de Wahv afgedaan, maar strafrechtelijk. Daarvoor zijn kort gezegd twee afdoeningsmogelijkheden, net als bij strafzaken die niet over het verkeer gaan (‘commune delicten’).

6. In de eerste plaats kan het Openbaar Ministerie een strafbeschikking opleggen: een strafrechtelijke boete. Het Wetboek van Strafvordering voorziet in een systeem voor het opleggen van strafbeschikkingen voor diverse misdrijven en overtredingen, waaronder ook verkeersovertredingen (in Titel IVa). Dat gebeurt bijvoorbeeld bij grotere snelheidsovertredingen, die niet via de Wahv worden afgedaan. Als iemand het niet eens is met een strafbeschikking en verzet instelt, wordt de zaak aan de strafrechter voorgelegd.

7. In de tweede plaats kan het Openbaar Ministerie een zaak direct aan de strafrechter voorleggen. Voor verkeersdelicten gebeurt dat bijvoorbeeld met het misdrijf van rijden onder invloed.

8. Zaken die met een strafbeschikking worden afgedaan, vallen uiteen in twee categorieën. Voor de lichtere zaken zijn er, net als in de Wahv-zaken, vaste boetes, die zijn opgenomen in de bijlagen bij het Besluit OM-afdoening en in de Richtlijn voor strafvordering feitgecodeerde misdrijven en overtredingen. Voor de zwaardere zaken zijn er geen vaste boetes, maar gebruikt het Openbaar Ministerie strafvorderingsrichtlijnen waarin boetebedragen staan.

9. De strafbeschikkingen met vaste boetebedragen en de vaste Wahv-boetes vormen samen het ‘feitgecodeerde’ boetestelsel. Met uitzondering van 2023 is de periodieke verhoging van de boetebedragen van de Wahv-boetes en die van de strafbeschikkingen binnen het feitgecodeerde boetestelsel steeds gelijk opgelopen.

10. Als de zaak (direct of in verzet tegen een strafbeschikking) aan de strafrechter wordt voorgelegd, geldt het volgende. De strafrechter moet een straf opleggen die passend is, en is daarin vrij. Voor de lichtere zaken worden de vaste boetebedragen door de strafrechter als uitgangspunt gebruikt. Voor de zwaardere zaken maken strafrechters gebruik van eigen landelijke oriëntatiepunten van de Rechtspraak.^[2]

11. De strafvorderingsrichtlijnen van het Openbaar Ministerie zijn in het verleden verschillende keren verhoogd aan de hand van de consumentenprijsindex. Dat is, voor zover de kantonrechter kan nagaan, voor het laatst gebeurd in 2020. De landelijke oriëntatiepunten van strafrechters zijn in 2021 en in 2026 verhoogd aan de hand van de consumentenprijsindex. Deze boetebedragen zijn niet ‘beleidsmatig’ verhoogd.

Het rapport ‘Boetestelsels in balans’ (2023)

12. In 2023 liep het indexeren van de Wahv-boetes en van de overige boetes uiteen. De Wahv-boetes werden door de ministers van Justitie en Veiligheid en van Infrastructuur en Waterstaat toen met 8,6% verhoogd op basis van de consumentenprijsindex, terwijl het Openbaar Ministerie besloot om de andere boetes met slechts 3% te indexeren vanwege het uitzonderlijk hoge inflatiecijfer. Naar aanleiding hiervan heeft de minister van Justitie en Veiligheid aan het College van procureurs-generaal van het Openbaar Ministerie gevraagd om advies uit te brengen over de disbalans die hierdoor was ontstaan. Dit heeft geleid tot het rapport ‘Boetestelsels in balans’ van 24 mei 2023.^[3]

13. De conclusies uit het rapport zijn dat er zowel een interne als een externe disbalans is in het boetestelsel.

14. De
internedisbalans bestaat tussen de Wahv-boetes en de boetes die met een strafbeschikking worden afgedaan. Veel verkeersovertredingen kennen een lichtere variant waarvoor een Wahv-boete wordt opgelegd en een zwaardere variant waarvoor een strafbeschikking wordt opgelegd. Dit speelt bijvoorbeeld bij snelheidsovertredingen. Doordat beide tarieven afwijkend zijn verhoogd, werkt dit systeem niet meer zoals het bedoeld is. Een lichter strafbaar feit kan leiden tot een hoger boetebedrag (op grond van de Wahv) dan een zwaarder strafbaar feit (op grond van een strafbeschikking). In het rapport wordt erop gewezen dat zich toen al op korte termijn de situatie ging voordoen waarbij een paar kilometer per uur harder rijden niet meer zwaarder zou worden bestraft of zelfs zou gaan lonen als gekeken werd naar de boete die ervoor werd opgelegd. Om de interne disbalans te herstellen, moet de indexering tussen Wahv-boetes en de strafbeschikkingen weer gelijk worden getrokken, zo luidt de conclusie uit het rapport.

15. De
externedisbalans ziet op de proportionaliteit van de sterk gestegen feitgecodeerde boetes (de Wahv-boetes en de vaste boetes die met een strafbeschikking worden opgelegd) en op de verhouding van die boetes tot boetes die de strafrechter oplegt voor strafbare feiten buiten het verkeer (de commune delicten). De feitgecodeerde boetes zijn regelmatig beleidsmatig, met meer dan de prijsindex, verhoogd, zonder dat een afweging is gemaakt over de verhouding tussen de boetetarieven en de ernst van de gedragingen. De feitgecodeerde boetes zijn sinds 1999 bovendien dubbel zo hard gestegen als de tarieven in de strafvorderingsrichtlijnen, waardoor sommige ‘ethisch neutrale’ verkeersovertredingen nu al zwaarder worden bestraft dan opzettelijk gepleegde misdrijven waarbij een slachtoffer aan de orde is. In het rapport wordt het voorbeeld genoemd van de verhouding tussen enerzijds een eenvoudige mishandeling (een ‘droge klap’) met een strafbeschikking van € 400 en anderzijds een Wahv-boete voor het parkeren op een gehandicaptenparkeerplaats met een boete van € 440. Om de Wahv-boetes weer te laten aansluiten bij de strafvorderingsrichtlijnen zouden zij met ongeveer 30% moeten worden verlaagd. De proportionaliteit van de feitgecodeerde boetes kan volgens het rapport worden hersteld door deze te verlagen naar het niveau waarop ze zouden zijn als er nooit beleidsmatig zou zijn verhoogd, maar alleen zou zijn geïndexeerd. De feitgecodeerde boetes zouden dan met ruim een derde verlaagd moeten worden, of gedurende een langere tijd niet verhoogd moeten worden.

16. Het college van procureurs-generaal van het Openbaar Ministerie doet in het rapport de aanbeveling om de Wahv-boetes te verlagen of in ieder geval niet te verhogen.

De reacties van de regering op het rapport ‘Boetestelsels in balans’ (2024-2025)

17. Op 24 mei 2024 heeft de toenmalige minister van Justitie en Veiligheid (van het toen demissionaire kabinet-Rutte IV) antwoord gegeven op Kamervragen die waren gesteld naar aanleiding van het boek ‘De Boetefabriek’ over de pijnpunten van de Wahv.^[4]Eén van de vragen was of de minister bereid was om de verkeersboetes, in navolging van het advies van het Openbaar Ministerie, te verlagen met 30% om het in verhouding te brengen met het strafrecht (vraag 10). Haar antwoord luidde dat de financiële gevolgen hiervan groot zijn en dat het aan het nieuwe kabinet was om hier een besluit over te nemen.

18. Op 6 juni 2025 heeft de toenmalige regering (het toen demissionaire kabinet-Schoof) gereageerd op het rapport ‘Boetestelsels in balans’, in een brief van de minister van Justitie en Veiligheid aan de Tweede Kamer.^[5]In deze reactie bevestigde de regering dat de geconstateerde disbalans bestaat en dat zij de gevolgen hiervan voor burgers ‘problematisch’ vindt. De regering noemde de disbalans verder ‘onwenselijk’.

19. De regering wilde echter geen opvolging geven aan het advies om de disbalans te herstellen. Daarbij heeft zij erop gewezen dat sprake is van een ‘ingewikkeld probleem dat over een langere tijd is ontstaan’ en dat niet zonder grote gevolgen kan worden opgelost. Het verlagen van de verkeersboetes met 30% zou een structureel tekort op de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid opleveren, oplopend tot 300 miljoen euro. De minister vond deze keuze met een justitieel apparaat dat sterk onder druk staat onverantwoord en wees ook op de andere grote financiële uitdagingen binnen de toenmalige regering. Ten slotte zou een dergelijke verlaging van de verkeersboetes een verkeerd signaal zijn richting verkeersdeelnemers, wat mogelijk een negatief gedragseffect oplevert. Verder werd gewezen op de uit het regeerprogramma volgende tendens van harder straffen, waarbij het verlagen van verkeersboetes niet past. Er was binnen de regering dan ook geen draagvlak voor deze maatregel.

20. Op 2 oktober 2025 heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen, waarin zij constateert dat er in toenemende mate kritiek is op de hoogte van verkeersboetes in Nederland en dat deze in het recente verleden nog zijn verhoogd om gaten in de begroting te dichten. In de motie verzoekt de Tweede Kamer de regering om de verkeersboetes de komende jaren niet mee te laten stijgen met de inflatie tot de disbalans is hersteld.^[6]Op 21 november 2025 heeft de minister van Justitie en Veiligheid de Tweede Kamer laten weten dat hij de motie niet zou uitvoeren, omdat daarvoor geen financiële dekking beschikbaar was. De minister herhaalde dat de regering de disbalans in de boetestelsels onwenselijk vond.^[7]

Het WODC-rapport (2025) en de reactie daarop van de regering (2026)

21. Het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum (hierna: WODC) heeft in 2025 een evaluatieonderzoek laten uitvoeren naar de werking van de Wahv. Op 29 januari 2026 is het onderzoeksrapport gepubliceerd.^[8]In het onderzoek wordt onder meer – kort samengevat – geconcludeerd dat sprake is van oneigenlijk gebruik door de overheid van de bevoegdheid om de Wahv-sanctiebedragen te verhogen. In het rapport worden de aanbevelingen gedaan om niet langer beleidsmatige verhogingen van de Wahv-boetes toe te passen en om de eerder toegepaste beleidsmatige verhogingen ongedaan te maken.

22. De toenmalige minister van Justitie en Veiligheid (van het toen demissionaire kabinet-Schoof) heeft in januari 2026 aan de Tweede Kamer laten weten dat het enige tijd vraagt om de conclusies en aanbevelingen uit het rapport van een reactie te kunnen voorzien en dat het zijn intentie was om in september 2026 met een ‘inhoudelijke beleidsreactie’ te komen.^[9]

23. Op 15 april 2026 heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen, waarin zij onder verwijzing naar het rapport van het WODC constateert dat verkeersboetes steeds minder worden gezien als veiligheidsinstrument en meer als financieel instrument en waarin zij overweegt dat disproportioneel hoge boetes het vertrouwen van burgers kunnen ondermijnen. In de motie verzoekt de Tweede Kamer de regering om te waarborgen dat verkeersboeters primair worden ingezet als instrument voor verkeersveiligheid en niet als begrotingsmiddel.^[10]

De totstandkoming van de 10%-verhoging per 1 maart 2024

24. Het ontwerpbesluit tot verhoging van de Wahv-boetes in 2024 is behandeld in de ministerraad van 8 september 2023 en is vervolgens aan de Eerste en Tweede Kamer aangeboden.^[11]Het ontwerpbesluit voorzag in een verhoging van de boetebedragen met 10%. Dit percentage kan worden onderverdeeld in een verhoging van 5,7% vanwege de consumentenprijsindex (inflatie) en de in punt 4 genoemde extra (‘beleidsmatige’) verhoging van 4,3%.

25. De verhoging van de boetebedragen is toegepast op de niet-afgeronde bedragen die de eerdere verhogingen van de tarieven hebben opgeleverd en de nieuwe tarieven zijn naar beneden afgerond op een veelvoud van € 1. Dit betekent in de praktijk dat de boetebedragen vaak met iets meer dan 10% zijn verhoogd. In deze zaak is het boetebedrag voor het negeren van een geslotenverklaring voor voertuigen van meer dan 2 meter breed verhoogd van € 160 naar € 180 en gaat het dus om een verhoging van 12,5%.

De Rijksbegroting van 2024 als reden voor de verhoging

26. Tegelijk met het ontwerpbesluit is in september 2023 het rapport ‘Boetestelsels in balans’ aan de Tweede Kamer aangeboden. Daarbij heeft de toenmalige minister van Justitie en Veiligheid het volgende geschreven:

“
Ik ben me ervan bewust dat de voorgenomen verhoging van de Wahv-boetes met 10% niet volledig in lijn is met het advies van het Openbaar Ministerie in het bijgevoegde rapport. De beleidsmatige verhoging is dit jaar nodig om de Rijksbegroting en de taakstelling van mijn ministerie op orde te krijgen. Als we dat niet zouden doen, zouden er in plaats daarvan bijvoorbeeld bezuinigingen moeten worden doorgevoerd bij uitvoerende diensten. Dat laatste wil het kabinet vermijden. Met deze stap komen de lasten voor verkeersovertreders, die deze kosten kunnen voorkomen door zich aan de verkeersregels te houden.”^[12]

27. In de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit tot verhoging van de boetes per 2024 is het volgende opgenomen over de beleidsmatige verhoging:

“
Dit besluit regelt allereerst de indexering en de verhoging van de tarieven in de bijlage van de [Wahv]. Bij gelegenheid van de Voorjaarsnota 2023 […] heeft het kabinet besloten deze tarieven met 10% te verhogen. […] De verhoging van de boetetarieven met 10%, inclusief indexering, levert een bijdrage aan de rijksbrede dekkingsopgave, zoals nader toegelicht in de eerder aangehaalde Voorjaarsnota 2023.”^[13]

De passage van de Voorjaarsnota 2023 waarnaar wordt verwezen, luidt als volgt:
“
Alle departementen (met uitzondering van Defensie) leveren een aandeel in de rijksbrede dekkingsopgave. Het aandeel van JenV is structureel 190 miljoen euro verdeeld over uitgaven en niet-belastingontvangsten. De belangrijkste onderdelen van het maatregelenpakket zijn het beleidsmatig verhogen van boetetarieven met 10%, het bijstellen van reeksen uit het coalitieakkoord waaronder het beperken van de verlaging van griffierechten, het inboeken van onderuitputting op diverse beleidsartikelen waar minder op wordt uitgegeven dan begroot en een taakstelling op de apparaatskosten.”^[14]

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State

28. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 15 november 2023 advies uitgebracht over de verhoging van de Wahv-boetes in 2024. Daarin staat:

“
Noodzaak en proportionaliteit

De Afdeling heeft in haar beoordeling van de Voorjaarsnota 2023 opgemerkt dat in het licht van de forse dekkingsopgave aanvullende bezuinigingen zijn ‘gesprokkeld’. Daarbij ontbreekt een toelichting voor de gemaakte keuzes. Daar waar wel een toelichting wordt gegeven, is die veelal technisch van aard. De Afdeling wees erop dat een toelichting voor de keuzes van belang is voor de doeltreffendheid en doelmatigheid van het voorgestelde beleid. Dat geldt ook voor de keuze om de boetetarieven te verhogen. Noch in de Voorjaarsnota 2023, noch in dit ontwerpbesluit wordt een toelichting gegeven op de doelmatigheid van die verhoging. Uit de stukken valt slechts af te leiden dat aan de beleidsmatige verhoging van de tarieven een budgettaire reden ten grondslag ligt. Deze toelichting is niet valide. Het uitgangspunt is dat de hoogte van de boete in redelijke verhouding dient te staan tot de aard en ernst van de overtreding. Het doel van boetes is het sanctioneren van strafwaardig gedrag en het vergroten van de verkeersveiligheid. Het verhogen van de tarieven van verkeersboetes dient dan ook uitsluitend in relatie te staat tot dat doel. Uit de toelichting blijkt niet in hoeverre het voor het voorkomen of bestraffen van verkeersovertredingen noodzakelijk en proportioneel is om de boetetarieven te verhogen. […] De Afdeling adviseert om in de toelichting dragend te motiveren waarom het verhogen van de verkeersboetes noodzakelijk en proportioneel is in het licht van het voorkomen en bestraffen van verkeersovertredingen. Indien dat niet mogelijk is, dient van de voorgestelde verhoging te worden afgezien.

Disbalans administratieve en strafrechtelijke boetes

Over de jaren heen zijn verschillen ontstaan tussen de administratieve en strafrechtelijke sancties die kunnen worden opgelegd. […] De minister heeft het College van procureurs-generaal verzocht advies uit te brengen over de ontstane disbalans en de vraag hoe die kan worden hersteld. Hiertoe is het rapport ‘Boetestelsels in balans’ gepubliceerd. In dat rapport wijst het College van procureurs-generaal erop dat zich situaties kunnen voordoen dat de hoogste administratieve boetes hoger zijn dan de daaropvolgende strafrechtelijke boetetarieven. Die scheefgroei beperkt zich niet tot de verkeersdelicten, maar strekt zich ook uit tot de verhouding met commune misdrijven. Lichte verkeersovertredingen worden in veel gevallen al zwaarder bestraft dan commune misdrijven zoals eenvoudige mishandeling. Deze discrepanties hebben geleid tot de suggestie van het College van procureurs-generaal om in 2024 geen indexering toe te passen om een nog grotere scheefgroei tegen te gaan. Met het ontwerpbesluit wordt aan deze, en de andere mogelijke oplossingsrichtingen uit het rapport, geen gehoor gegeven. In de toelichting ontbreekt een verwijzing naar het rapport. Een motivering in hoeverre de voorgestelde verhoging van de verkeersboetes zich verhoudt tot de strafrechtelijke sancties voor verkeersovertredingen en overige commune delicten, ontbreekt eveneens. De Afdeling merkt echter op dat die toelichting noodzakelijk is, om te voorkomen dat de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctiestelsels verder uit elkaar gaan lopen. De nu al aanwezige disbalans tussen beide stelsels wordt met het ontwerpbesluit vergroot. Dit ondanks dat het kabinet in 2018 heeft aangegeven te komen tot een betere wettelijke en beleidsmatige afstemming tussen de boetehoogtes in het bestuursrecht en het strafrecht. De ontstane disbalans heeft negatieve gevolgen voor het maatschappelijk draagvlak en zal naar verwachting leiden tot een verhoging van het aantal procedures. De Afdeling adviseert om in de toelichting dragend te motiveren dat de verhoogde boetetarieven zich tot de strafrechtelijke boetetarieven verhouden. Indien dat niet mogelijk is, adviseert zij ook om die reden van de voorgestelde verhoging af te zien.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.”^[15]

De regering zet de verhoging met 10% door

29. In een nadere toelichting is als volgt gereageerd op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State:

“
Het advies van de Afdeling is opgevolgd door in paragraaf 2 van de toelichting nader in te gaan op de noodzaak en proportionaliteit van deze aanvullende verhoging. De noodzaak is gelegen in de besluitvorming door het kabinet voor de Voorjaarsnota 2023 om de verkeersboetes met 10% te verhogen. […] Met de Afdeling onderschrijft de regering het uitgangspunt dat de hoogte van een boete in redelijke verhouding dient te staan tot de aard en ernst van de overtreding. De regering is van oordeel dat de verhouding van de boetetarieven tot de aard en de ernst van de overtreding door de indexering van 5,7% juist ongewijzigd blijft. Voor wat betreft de aanvullende verhoging van 4,3% wordt opgemerkt dat de onderbouwing daarvoor enkel gelegen is in de financiële noodzaak om aan de Kabinetsbrede dekkingsopgave te voldoen en bezuinigingen op uitvoerende onderdelen zoals de politie of jeugdzorg af te wenden. Voorts moet worden opgemerkt dat het rapport ‘Boetestelsels in balans’ van het openbaar ministerie pas verscheen nadat de besluitvorming over de Voorjaarsnota 2023 al had plaatsgevonden. Over de opvolging van het rapport moet door het, naar verwachting nieuwe, kabinet een besluit worden genomen. […] Ten aanzien van de effecten van verkeersboetes op de verkeersveiligheid deelt de regering het oordeel van de Afdeling dat er een belang is dat er een (positief) effect is van de verhoging van verkeersboetes op de verkeersveiligheid. Het algemene effect van de hoogtes van boetes op overtredingen is al vaker onderzocht. In algemene zin leiden hogere boetes tot lagere aantallen overtredingen, al is het effect beperkt. […]

Na de besluitvorming voor de Voorjaarsnota 2023 om de Wahv-boetes met in totaal met 10% te verhogen […] is het rapport ‘Boetestelsels in balans’ opgeleverd. […] Gelet op het kabinetsbesluit voor de Voorjaarsnota 2023 was er in dit traject geen ruimte om al rekening te houden met voornoemd rapport. Daarnaast is het zo dat de aanbevelingen voor het herstellen van de in het rapport geconstateerde disbalans een beleidsmatige, financiële en politieke component hebben. Zowel de beleidsmatige keuzes om de interne disbalans op te lossen door de boetes niet te indexeren en de externe disbalans door de incidentele verhogingen terug te draaien, hebben zeer grote financiële consequenties – gelet op de totale jaarlijkse boeteopbrengsten – van € 250 à 300 miljoen per jaar op basis van het in de begroting opgenomen aantal boetes. Gelet daarop zullen de verschillen tussen de sanctiestelsels, evenals de gedane aanbevelingen voor het herstel van de ontstane disbalans op dit vlak, in samenhang en met de nodige zorgvuldigheid moeten worden bekeken. Het is daarom binnen de termijn van de totstandkoming van dit besluit niet mogelijk om over de opvolging van de gedane aanbevelingen of over andere eventuele oplossingen voor deze problematiek een besluit te nemen. De regering erkent aldus de opmerkingen van de Afdeling over het rapport van het openbaar ministerie, maar besluit desondanks, wegens het dreigende tekort op de Rijksbegroting, de verhoging van de Wahv-verkeersboetes met 10% door te zetten.”^[16]

DEEL II: BEOORDELING DOOR DE KANTONRECHTER

Exceptieve toetsing van de algemene maatregel van bestuur

30. De Wahv biedt aan een opsporingsambtenaar geen ruimte om in een concreet geval een lagere of een hogere boete op te leggen dan de vaste boetebedragen uit de wet. De Wahv biedt bestuursrechtelijke rechtsbescherming: tegen een opgelegde Wahv-boete kan administratief beroep worden ingesteld bij de officier van justitie. Tegen de beslissing van de officier van justitie kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de kantonrechter en daarna hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.

31. De Wahv geeft de rechter de mogelijkheid om een Wahv-boete in concrete gevallen te matigen op grond van bijzondere omstandigheden. Dat kan zijn vanwege de omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden of vanwege de omstandigheden waarin de betrokkene verkeert (artikel 9, tweede lid, onder b, van de Wahv). Deze matigingsbevoegdheid in een concrete zaak biedt de kantonrechter echter geen mogelijkheid om in algemene zin te oordelen over de rechtmatigheid van de (verhogingen van) boetebedragen.

32. Een Wahv-boete is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Zo’n besluit is gebaseerd op een gebonden bevoegdheid uit de Wahv. Het is de rechter niet toegestaan om de hoogtes van de boetes uit de bijlage bij de Wahv als zodanig te toetsen. Het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet staat eraan in de weg dat een (bepaling uit een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Dat volgt uit de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters.^[17]Omdat de Wahv een wet in formele zin is, kan de bijlage uit die wet met de sanctiebedragen daarom zelf niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.

33. De algemene maatregelen van bestuur waarmee de Wahv-boetetarieven in de loop der jaren zijn verhoogd, zijn geen wetten in formele zin maar algemeen verbindende voorschriften. De rechter mag deze algemene maatregelen van bestuur wél toetsen. Tegen een algemene maatregel van bestuur staat zelf echter geen rechtsmiddel open. Rechterlijke toetsing van een verhoging van de Wahv-boetetarieven in algemene zin, kan plaatsvinden in een concrete procedure over een opgelegde Wahv-boete. Dat wordt exceptieve toetsing genoemd.

34. Een algemene maatregel van bestuur kan, als algemeen verbindend voorschrift, in een concrete zaak waarin een boete is opgelegd zonder beperkingen exceptief worden getoetst aan geschreven en aan ongeschreven hoger recht. Tot het hogere recht behoren onder meer het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Het motiveringsbeginsel is voor algemeen verbindende voorschriften niet in de wet vastgelegd. Ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel geldt dat artikel 3:1, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb bepaalt dat ten aanzien van een algemene maatregel van bestuur de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

De intensiteit en de wijze van de toetsing

35. De kantonrechter heeft niet de taak om naar eigen inzicht vast te stellen wat de waarde of de maatschappelijke winst is van de belangen die zijn betrokken bij het verhogen van de boetes met 10% door de overheid. De intensiteit van de rechterlijke beoordeling van een algemeen verbindend voorschrift is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan juist intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindende voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn. De kantonrechter verwijst voor deze toetsingsmaatstaf naar de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters.^[18]Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden  de hogerberoepsrechter in Wahv-zaken  volgt (inmiddels) deze wijze van toetsing.^[19]

36. In het geval van de Wahv hebben de ministers van Justitie en Veiligheid en van Infrastructuur en Waterstaat een grote mate van beslissingsruimte bij het vaststellen van een wijziging van de boetebedragen in een algemene maatregel van bestuur. Bij het nemen van zo’n besluit maken zij namelijk een politiek-bestuurlijke afweging. De kantonrechter moet zich om deze reden in zoverre terughoudend opstellen bij de toetsing van de verhoging van de boetebedragen.

37. Aan de andere kant is bij besluiten op grond van de Wahv sprake van bestraffende sancties. Iemand die door middel van overheidsingrijpen gestraft wordt, heeft het fundamentele recht dat een onafhankelijke rechter die straf toetst. Naarmate de boetes hoger zijn en/of naarmate de boetes meer verhoogd worden, pleit dat voor een intensievere rechterlijke toetsing van die verhoging. Een boete grijpt immers meer in iemands leven in naarmate het bedrag van die boete hoger wordt.

De maatstaf voor de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel

38. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is sprake als de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. In dit geval gaat het over de nadelige gevolgen van de verhoging van de Wahv-boetes met 10% voor de verkeersovertreders die zo’n boete krijgen opgelegd.

39. Bij de toetsing van de verhoging van de Wahv-boetes aan het evenredigheidsbeginsel kijkt de kantonrechter naar de doelen die met die verhogingen zijn gediend en naar de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van die verhogingen. De kantonrechter verwijst naar de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters.^[20]Hierna wordt achtereenvolgens op de doelen en op de drie criteria (geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid) van de evenredigheidstoets ingegaan.

De doelen en de geschiktheid van de 10%-verhoging van Wahv-boetes

40. De Wahv is van toepassing op (verkeers)overtredingen bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Provinciewet en de Gemeentewet, voor zover deze overtredingen zijn opgenomen in de bijlage bij de Wahv. Het opleggen van Wahv-boetes gebeurt dan ook met het oog op de doelen van deze wetten. Ten aanzien van de meeste overtredingen is het belangrijkste doel het verzekeren van de verkeersveiligheid in de zin van artikel 2 van Pro de Wegenverkeerswet 1994.

41. Met de Wahv-boetes wordt beoogd om degene die de boete krijgt ervan te weerhouden opnieuw een verkeersovertreding te begaan (specifieke preventie) en om verkeersdeelnemers in het algemeen daarvan te weerhouden (algemene preventie). De sancties hebben daarnaast tot doel verkeersovertreders te straffen (vergelding).

42. Over de geschiktheid van het verhogen van Wahv-boetes kan de kantonrechter kort zijn. Duidelijk is dat geldboetes een geschikt middel zijn om de genoemde doelen te bereiken en dat verhogingen van de boetebedragen daar ook aan kunnen bijdragen. Dat geldt in ieder geval voor het doel van vergelding. De burger voelt een boete in de portemonnee en bij verhogingen des te meer.

De noodzakelijkheid van de 10%-verhoging van de Wahv-boetes

43. Over de noodzakelijkheid van de verhoging van de boetebedragen overweegt de kantonrechter het volgende. Een deel van de verhoging van de boetebedragen in 2024 betrof een indexatie van 5,7%. Als de boetebedragen worden verhoogd overeenkomstig de consumentenprijsindex blijft de verhouding tussen de hoogte van de boete en de ernst van de verkeersovertreding ongewijzigd. Deze indexatie van de boetebedragen zal in beginsel daarom noodzakelijk kunnen zijn met het oog op de doelen die worden gediend met de verkeersboetes.

44. De verhoging van de boetebedragen in 2024 betrof daarnaast een beleidsmatige verhoging van 4,3%. De kantonrechter overweegt dat naast prijsindexatie ook andere factoren een rol kunnen spelen bij het verhogen van de Wahv-boetes. Een beleidsmatige verhoging van de boetebedragen is in beginsel dan ook mogelijk. Dat verhoudt zich tot de politiek-bestuurlijke beslissingsruimte die de ministers hebben bij het vaststellen van de algemene maatregel van bestuur tot verhoging van de boetetarieven. Een wijziging van de boetetarieven die ertoe leidt dat de verhouding tussen enerzijds de hoogte van die tarieven en anderzijds de ernst van het feit wijzigt, is daarom niet alleen al om die reden onevenredig.

45. Dit betekent echter niet dat de rechter nooit kan treden in de afweging die ten grondslag ligt aan een beleidsmatige verhoging van de boetebedragen. Dat zou zich immers niet verhouden tot het fundamentele recht dat speelt bij bestraffende sancties. Het gaat erom dat de ministers bij een verhoging van de boetebedragen een redelijke verhouding aanhouden tussen de hoogte van de boetes enerzijds en de ernst van de feiten en de doelen van de Wahv anderzijds. En dat zij die (dan: gewijzigde) verhouding goed motiveren in gevallen waarin de verhoging meer bedraagt dan de geldontwaarding (inflatie) zou rechtvaardigen. De rechter kan die motivering toetsen en zal dat hierna ook doen.

46. De ministers zijn er heel duidelijk over dat de beleidsmatige verhoging voortkomt uit de ‘rijksbrede dekkingsopgave’ die volgt uit de Voorjaarsnota 2023 en dat aan deze verhoging een financiële noodzaak ten grondslag ligt vanwege ‘het dreigende tekort op de Rijksbegroting’. Dit komt naar voren in de passages uit de toelichting (zie hiervoor bij punten 27 en 29).

47. De kantonrechter overweegt hierover dat de financiële taakstelling van de overheid geen doelstelling is van de Wahv. Door de Wahv-boetes te gebruiken om de begroting rond te krijgen, is in feite sprake van een verkapte belastingheffing bij verkeersovertreders. Een boete voor een verkeersovertreding is echter geen belastingheffing. Het belang van de begroting van de rijksoverheid kan met het oog op rechtmatige, evenredige besluitvorming daarom geen argument zijn om te onderbouwen dat het verhogen van de Wahv-boetes noodzakelijk is. In lijn met de Afdeling advisering van de Raad van State oordeelt de kantonrechter dat het verhogen van de boetebedragen uitsluitend in relatie moet staan tot de doelen van het sanctioneren van strafwaardig gedrag en het vergroten van de verkeersveiligheid.

48. De motivering van de beleidsmatige verhoging van de Wahv-boetes met 4,3% is dan ook ontoereikend, door slechts te verwijzen naar een financiële taakstelling. Nadat de ministers door de Afdeling advisering van de Raad van State zijn gewezen op de noodzaak om de beleidsmatige verhoging nader te motiveren, hebben zij de verwijzing naar de ‘kabinetsbrede dekkingsopgave’ herhaald en hebben zij aanvullend overwogen dat zij met de verhoging van de verkeersboetes bezuinigingen op de politie of de jeugdzorg willen afwenden. Ook die motivering is in het licht van het voorgaande ontoereikend. De ministers hebben verder toegelicht dat zij een positief effect verwachten op de verkeersveiligheid, omdat hogere boetes in algemene zin leiden tot lagere aantallen overtredingen, al is het effect beperkt. De kantonrechter oordeelt dat hiermee te algemeen en daarmee onvoldoende is onderbouwd dat en waarom een verhoging van 4,3% boven het inflatiecijfer nodig is met het oog op het verbeteren van de verkeersveiligheid.

49. Door de gebrekkige motivering van de noodzaak van de beleidsmatige verhoging van de Wahv-boetes in 2024 kan de kantonrechter bij het criterium van de noodzakelijkheid niet verder beoordelen of die verhoging in strijd is met het evenredigheidsbeginsel als algemeen rechtsbeginsel. Het is immers niet de taak van de rechter om de noodzaak van de beleidsmatige verhoging van de boetes alsnog toereikend te motiveren. De kantonrechter ziet wel aanleiding om ook het derde criterium van de evenwichtigheid te toetsen.

De evenwichtigheid van de 10%-verhoging van de Wahv-boetes

50. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid gaat het om de vraag of een op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel tot verhoging van de boetebedragen in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor belanghebbenden.

51. De conclusie uit het rapport ‘Boetestelsels in balans’ is dat er een disbalans bestaat in het boetestelsel en dat de Wahv-boetes ruim een derde lager zouden moeten worden om deze disbalans te herstellen (zie hiervoor bij punten 14-15). De kantonrechter vindt het rapport en deze conclusie inzichtelijk en consistent. Met name de externe disbalans die gaat over de verhouding tussen de feitgecodeerde boetes enerzijds en de zaken die bij de strafrechter worden behandeld, is in het kader van de evenwichtigheid van belang. Deze komt goed tot uitdrukking in het vergelijkend overzicht van de verhogingen in tabel 3D op pagina 30 uit het rapport, die de kantonrechter hieronder opneemt. De externe disbalans is in het rapport helder en gedocumenteerd uiteengezet, waarbij concrete voorbeelden zijn gegeven. De beschreven disbalans doet zich in de praktijk ook daadwerkelijk voor, als wordt gekeken naar mensen die een Wahv-boete krijgen enerzijds, en mensen die met een strafbeschikking of door de strafrechter veroordeeld worden voor een ‘commuun delict’ anderzijds.

52. De kantonrechter heeft geen aanknopingspunten om het inzichtelijke en consistente rapport ‘Boetestelsels in balans’ op het punt van de externe disbalans niet te volgen. Zowel het College van procureurs-generaal van het Openbaar Ministerie als de regering onderschrijven deze conclusie en erkennen het bestaan van de disbalans. De regering noemt deze disbalans zelf ‘problematisch’ en ‘ongewenst’ (zie hiervoor bij punt 18). Bovendien wordt in het latere rapport van het WODC tot dezelfde conclusie gekomen over het bestaan van de disbalans (zie hiervoor bij punt 21). De kantonrechter is niet bekend met documenten of andere aanwijzingen die tot een ander inzicht leiden over de disbalans in het boetestelsel. De kantonrechter volgt dan ook de conclusie uit het rapport dat het verschil tussen de bestraffing van deze commune delicten enerzijds en de hoogte van de Wahv-boetes anderzijds niet in balans is.

53. Bij hun besluitvorming over deze verhoging van de Wahv-boetes per 1 maart 2024 hadden de ministers rekening kunnen en moeten houden met de conclusies uit het rapport ‘Boetestelsels in balans’. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft hen nadrukkelijk gewezen op dit rapport en op de onevenwichtigheid van de beoogde verhoging. In haar advies staat dat de ministers in het licht van de conclusies uit het rapport hadden moeten toelichten hoe de verhoging van de Wahv-boetes per 2024 zich verhoudt tot de strafrechtelijke sancties voor verkeersovertredingen en overige commune delicten. De ministers hebben dat niet gedaan: zij hebben in reactie hierop slechts aangegeven dat er vanwege het besluit voor de Voorjaarsnota 2023 geen ruimte was om rekening te houden met het rapport ‘Boetestelsels in balans’.

54. De kantonrechter overweegt dat de ministers hiermee weliswaar uitleggen waarom de Wahv-boetes worden verhoogd vanuit het oogpunt van de Rijksbegroting en het daartoe te doorlopen traject, maar dit is geen dragende juridische motivering bij de toetsing van de evenwichtigheid van deze maatregel. Als deze uitleg wél voldoende zou zijn, dan zou dat immers betekenen dat iedere verhoging van de Wahv-boetes evenwichtig uitpakt, als met die verhoging de Rijksbegroting rond kan komen. De ministers maken de evenwichtigheid van de Wahv-boetes op deze manier afhankelijk van politiek-financiële keuzes op andere beleidsterreinen, maar dat doen zij ten onrechte.

55. De kantonrechter onderkent dat het achterwege laten van de verhoging van de Wahv-boetes in 2024 grote financiële gevolgen voor de Rijksbegroting zou hebben, maar het in stand houden en zelfs het vergroten van de disbalans is juridisch niet houdbaar door naar de begroting te verwijzen. Het wettelijke vereiste dat politieke besluitvorming voor burgers niet onevenredig uitpakt, biedt niet de mogelijkheid om begrotingskeuzes in afwijking daarvan bepalend te laten zijn. Als dat wel zo zou zijn, dan zouden Wahv-boetes ongelimiteerd verhoogd kunnen worden om gaten in de Rijksbegroting te dichten.

56. In de kabinetsreactie op het rapport ‘Boetestelsels in balans’ is, afgezien van deze financiële argumenten, ook gewezen op het ontbreken van politiek draagvlak voor het herstellen van de disbalans. Daarover overweegt de kantonrechter dat de politiek-bestuurlijke beleidsruimte die de regering heeft, begrensd wordt door de geldende juridische maatstaf. In dit geval is dat de grens van het evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, zoals dat in de Awb door de wetgever is verankerd. De rechter toetst politieke besluitvorming aan die juridische ondergrens. Het ontbreken van politiek draagvlak is dan ook geen goede reden om besluiten te nemen die onevenwichtig uitpakken in relatie tot de doelen die met die besluiten worden gediend. Overigens blijkt uit de door de Tweede Kamer aangenomen motie dat er sinds het najaar van 2025 wel degelijk politiek draagvlak is om iets aan de hoogte van de boetes te doen.

57. De kantonrechter herhaalt dat het doel van Wahv-boetes is dat de verkeersveiligheid wordt gewaarborgd en dat verkeersovertredingen worden voorkomen en bestraft. De hoogte van de Wahv-boetes en het verhogen van de boetebedragen moet in een evenwichtige verhouding tot die doelen staan, ongeacht de staat van de Rijksbegroting en ongeacht het politieke draagvlak. Daar komt nog bij dat het rapport ‘Boetestelsels in balans’ dateert uit mei 2023, terwijl de Tweede Kamer sindsdien haar wens om iets aan de disbalans te doen bij herhaling heeft uitgesproken. De opeenvolgende ministers hebben tot nu toe echter geen kenbare stappen gezet om de ook door henzelf als zodanig bestempelde disbalans te herstellen.

58. Het rapport ‘Boetestelsels in balans’ is verschenen in mei 2023. Met ingang van 1 maart 2024 zijn de Wahv-boetes desondanks met 10% verhoogd. De strafvorderingsrichtlijnen en de landelijke oriëntatiepunten van strafrechters zijn toen niet gewijzigd, ook niet aan de hand van de consumentenprijsindex. Dat betekent dat de al bestaande externe disbalans tussen de Wahv-boetes en de bestraffing van commune delicten door deze verhoging niet alleen in stand is gehouden, maar zelfs groter is geworden. Bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel kan dit in juridische zin tot geen andere conclusie leiden dan dat de verhoging van de Wahv-boetes met 10% niet evenwichtig is. ‘Disbalans’ is immers een ander woord voor onevenwichtigheid. Nog afgezien van de gebrekkige onderbouwing van het criterium
noodzakelijkheid, strandt de verhoging van de Wahv-boetes dus op het criterium
evenwichtigheid. De ministers waren in het licht van het voorgaande dan ook gehouden om de Wahv-boetes per 1 maart 2024
niette verhogen.

Ander oordeel dan het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

59. De kantonrechter is zich ervan bewust dat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden zich eerder al heeft gebogen over de relatie tussen de verhoging van de Wahv-boetes in 2024 en de financiële taakstelling van de overheid. In zijn arrest van 31 juli 2025 (ECLI:NL:GHARL:2025:4719) heeft het gerechtshof (in punten 12 en 13) geoordeeld dat de omstandigheid dat de financiële taakstelling van de overheid bij de 10%-verhoging van de Wahv-boetes in 2024 een rol heeft gespeeld, niet maakt dat daarmee is gehandeld in strijd met het verbod van ‘détournement de pouvoir’ (artikel 3:3 van Pro de Awb) of met het specialiteitsbeginsel (artikel 3:4, eerste lid, van de Awb). De kantonrechter toetst nu echter niet aan deze algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

60. In het hiervoor genoemde arrest van 31 juli 2025 heeft het gerechtshof de hoogte van het boetebedrag dat in 2024 voor die zaak gold ook getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Daarover overwoog het gerechtshof (in punt 16) dat een boetebedrag van € 160 voor het vasthouden van een telefoon tijdens het fietsen in redelijke verhouding staat tot de aard en de ernst van die gedraging. Dit oordeel is herhaald ten aanzien van het boetebedrag van € 120 voor het negeren van een geslotenverklaring, in het arrest van 7 mei 2026 (ECLI:NL:GHARL:2026:2836). De kantonrechter overweegt dat deze motivering zeer summier en algemeen is en niet ingaat op de hiervoor genoemde criteria
noodzakelijkheiden
evenwichtigheid. En hoewel ook in deze zaken door de betrokkenen werd verwezen naar het rapport ‘Boetestelsels in balans’, is het gerechtshof in zijn beoordeling niet (kenbaar) ingegaan op de conclusies uit dat rapport en op de geconstateerde disbalans. De rechtspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden geeft de kantonrechter daarom geen aanleiding om zijn hiervoor gegeven oordeel bij te stellen.

Eindoordeel over het evenredigheidsbeginsel

61. De noodzaak om de Wahv-boetes met ingang van 1 maart 2024 te verhogen, is niet goed gemotiveerd. Deze verhoging van de Wahv-boetes is bovendien onevenwichtig. De algemene maatregel van bestuur van 20 december 2023 die ten grondslag ligt aan deze verhoging, is in strijd met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb vastgelegde evenredigheidsbeginsel. De algemene maatregel van bestuur is daarom onverbindend.

62. Omdat de verhoging van de Wahv-boetes met 10% onverbindend is, was er geen grondslag om boetes vast te stellen op de hoogte van de boetebedragen die sinds 1 maart 2024 gelden. Ook na 1 maart 2024 had daarom moeten worden teruggevallen op de daarvóór geldende boetebedragen, die (ruim) 10% lager zijn.

Geen oordeel over eerdere en latere verhogingen van de Wahv-boetes

63. De gemachtigde van de betrokkene heeft gevraagd om de opgelegde boete niet met 10%, maar met 30% te matigen. Dat laatste percentage wordt ook genoemd in het rapport ‘Boetestelsels in balans’.

64. In het licht van de conclusies uit het rapport ‘Boetestelsels in balans’ had, in plaats van een verhoging, een verlaging van de boetes inderdaad in de rede gelegen om zo de onevenwichtigheid te herstellen. De kantonrechter laat echter in het midden of de ministers juridisch gezien gehouden waren om de boetes te verlagen en zo ja, met welke percentages. In deze uitspraak wordt immers alleen geoordeeld over de rechtmatigheid van de algemene maatregel van bestuur die tot de verhoging van de boetes met 10% heeft geleid. Van die verhoging hadden de ministers moeten afzien, vanwege strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel. Om in deze zaak tot een verdere verlaging van het boetebedrag te komen, zou de kantonrechter de eerdere algemene maatregelen van bestuur waarmee de boetes vóór 2024 zijn verhoogd, ook moeten toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Daarvoor ziet hij bij de huidige stand van zaken geen aanleiding. Het is nu eerst aan de ministers om een nadere afweging te maken over de Wahv-boetes en de verhouding daarvan tot de rest van het boetestelsel.

65. De kantonrechter wijst er verder op dat de boetetarieven na 2024 opnieuw zijn verhoogd, met ingang van 1 februari 2025 en 1 januari 2026. Deze verhogingen blijven in deze uitspraak buiten beschouwing, omdat het hier gaat om een zaak waarin de boete in 2024 is opgelegd. In een andere uitspraak van vandaag (ECLI:NL:RBMNE:2026:3708) beoordeelt de kantonrechter de verhoging van de verkeersboetes met ingang van 1 februari 2025.

DEEL III: AFDOENING VAN DEZE ZAAK

66. De betrokkene had geen boete van € 180 mogen krijgen, maar slechts een boete van € 160. Dat is het bedrag dat voor deze overtreding gold vóór 1 maart 2024. Het beroep is gegrond en de kantonrechter zal de boete alsnog vaststellen op dit bedrag.

67. De kantonrechter ziet aanleiding om de officier van justitie te veroordelen in de proceskosten van de betrokkene. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand in de fase van administratief beroep wordt geen vergoeding toegekend, omdat de onrechtmatigheid in het boetebedrag niet te wijten is aan de ambtenaar die de boete heeft opgelegd. Voor de rechtsbijstand in de fase van beroep bij de kantonrechter krijgt de betrokkene € 934 per proceshandeling. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en de zitting bijgewoond. Vanwege de aard van de zaak hanteert de kantonrechter de wegingsfactor 0,5 (licht). De hoogte van de vergoeding wordt op grond van artikel 13a, tweede lid onder a, van de Wahv vermenigvuldigd met 0,25, omdat de sanctie wordt gewijzigd en niet is gebleken van bijzondere omstandigheden. De vergoeding bedraagt 2 x € 934 x 0,5 x 0,25 = € 233,50. De officier van justitie mag de proceskosten uitsluitend uitbetalen op een bankrekening die op naam staat van de betrokkene.

Beslissing

De kantonrechter:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt de beslissing van de officier van justitie;
stelt het bedrag van de administratieve sanctie op € 160,00;
bepaalt dat de officier van justitie aan de betrokkene het te veel betaalde teruggeeft;
veroordeelt de officier van justitie tot het vergoeden van de proceskosten van de betrokkene, ter hoogte van € 233,50.

Deze beslissing is genomen door mr. K. de Meulder, kantonrechter, en uitgesproken op de openbare zitting van 30 juni 2026, in aanwezigheid van de griffier.

de griffier, de kantonrechter,

mr. L. Nafzger mr. K. de Meulder

Hoger beroep

De betrokkene en de officier van justitie kunnen binnen zes weken na de hieronder vermelde datum van toezending van deze beslissing hoger beroep instellen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.

Datum toezending uitspraak:

Onverbindendverklaring van de algemene maatregel van bestuur tot verhoging van verkeersboetes wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Voetnoten